III OSK 46/26

III OSK 46/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 180/25 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-08-26
III SAB/Gl 180/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-10-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 2 lit. f, art. 5 ust. 2, art. 16, art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 180/25 w sprawie ze skargi T.O. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 sierpnia 2025 r., III SAB/Gl 180/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi T.O. ("skarżący") na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach (dalej także: "organ", "Dyrektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt 1 stwierdził, że Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 zobowiązał Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 4 zasądził od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 21 października 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń za okres od 1 stycznia 2020 r. do 5 października 2024 r. z podziałem na poszczególne miesiące osób zatrudnionych na stanowiskach zastępców dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach, kierowników oddziałów terenowych oraz kierowników wydziałów (wymienionych z imienia i nazwiska). Ponadto skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji w zakresie kwot nagród rocznych przyznanych i wypłaconych zastępcom dyrektora w latach 2020, 2021 oraz 2022 zgodnie z Regulaminem Wynagradzania Nr 62/XII/2022 w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 maja 2023 r. Na podstawie Regulaminu Wynagradzania Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach z 7 czerwca 2023 r. wprowadzonego zarządzeniem nr 25/VI/2023 zwrócił się o udostępnienie informacji w zakresie nagród rocznych przyznanych i wypłaconych zastępcom dyrektora za rok 2023. w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 5 października 2024 r.
Pismem z 5 listopada 2024 r. organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, wskazując, że wniosek został złożony przez pracownika zatrudnionego na stanowisku [...] oraz obejmuje żądanie udostępnienia informacji na temat wynagrodzenia m. in. innych zastępców dyrektora lub osób na stanowiskach kierowniczych u własnego pracodawcy, a więc informacja objęta wnioskiem nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej także "u.d.i.p.").
Pismem z 31 stycznia 2025 r. skarżący wniósł do Zarządu Województwa Śląskiego ponaglenie na bezczynność organu.
W odpowiedzi na ponaglenie organ wyjaśnił, że środek ten nie przysługuje w stosunku do wniosków o udzielenie informacji publicznej.
Pismem z 31 marca 2025 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 21 października 2024 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji w części uwzględnił złożoną skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą, a dotyczący osób pełniących stanowiska publiczne w WORD w Katowicach, winien zostać rozpoznany merytorycznie. Obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Dyrektor winien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić katalog osób pełniących funkcje publiczne w podległej mu jednostce, co do których to osób skarżący zwracał się o udzielenie informacji publicznej w wystosowanym pytaniu, i w odniesieniu do tych osób udostępnić informacje w zakresie objętym wnioskiem skarżącego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Dyrektor nie rozpoznał wniosku skarżącego w sposób, który zwolniłby organ z zarzutu bezczynności. Przedstawienie informacji, iż z uwagi na fakt złożenia wniosku przez pracownika zatrudnionego na stanowisku [...], który to obejmuje żądanie udostępnienia informacji na temat wynagrodzenia m.in. innych zastępców dyrektora lub osób na stanowiskach kierowniczych u własnego pracodawcy wyłącza spod u.d.i.p., świadczy o stanie bezczynności organu.
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) stwierdził, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem z uwzględnieniem powyższych wskazań.
Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem organ błędnie procedował w sprawie, przyjmując, iż zaistniały w sprawie stan faktyczny uprawnia do stwierdzenia, iż informacje objęte wnioskiem nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Z tych samym powodów Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w określonej przez Sąd wysokości, stąd w tym zakresie wniosek oddalił.
Wyrok Sądu pierwszej instancji stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której organ, zaskarżając go w pkt 1, 2 i 4, zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wynagrodzeń osób zatrudnionych na stanowiskach zastępców Dyrektora WORD w Katowicach, kierowników oddziałów terenowych oraz kierowników wydziałów mają charakter informacji publicznej;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności, mimo że organ podjął wszelkie działania do udzielenia skarżącemu informacji i wyjaśnień dotyczących zakresu i charakteru żądania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, choć wywód zawarty w uzasadnieniu wymagał uzupełnienia.
W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej jest daleka od paradygmatu wynikającego z przepisów 174-176 p.p.s.a. Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają sposoby naruszenia prawa, które mogą być podniesione w ramach zarzutów kasacyjnych. Są nimi błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W zarzucie prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie na naruszenie art. 6 u.d.i.p. - przepis ten składa się bowiem z dalszych jednostek redakcyjnych: ustępów, punktów i liter. Podobny mankament zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 149 § 1 p.p.s.a., który to składa się z dalszych punktów. Powyższe wady, a także sama treść zarzutów skargi kasacyjnej ograniczyły możliwość pełnej merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej przypisał Sądowi pierwszej instancji wykładnię, której Sąd ten nie dokonał. Z żadnego fragmentu uzasadnienia nie wynika, aby w ocenie Sądu "żądane przez skarżącego informacje dotyczące wynagrodzeń osób zatrudnionych na stanowiskach zastępców Dyrektora WORD w Katowicach, kierowników oddziałów terenowych oraz kierowników wydziałów" miały charakter informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym osób pełniących stanowiska publiczne w WORD w Katowicach winien zostać rozpoznany merytorycznie, czego organ bezsprzecznie nie uczynił, a temu ma służyć ustalenie przez Dyrektora katalogu osób pełniących funkcje publiczne w podległej mu jednostce, co do których to osób skarżący zwracał się o udzielenie informacji publicznej w wystosowanym pytaniu, i w odniesieniu do tych osób udostępnienie informacji w zakresie objętym wnioskiem skarżącego. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji nakazał organowi, aby ten w pierwszej kolejności ustalił czy zastępcy Dyrektora WORD w Katowicach, kierownicy oddziałów terenowych oraz kierownicy wydziałów wykonują funkcje publiczne, a następnie w odniesieniu do tych osób, które wykonują funkcje publiczne, udostępnił informacje w zakresie objętym wnioskiem skarżącego. Warto w tym miejscu dodać, że organ powinien również ustalić czy wszystkie informacje dotyczące zarobków, o które zwrócił się skarżący, mają charakter informacji publicznej. W dalszej kolejności organ powinien rozpoznać wniosek merytorycznie w sposób przewidziany prawem, tj. udostępnić informację publiczną, odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej lub odpowiedzieć na wniosek zwykłym pismem w przypadku, w którym uzna, że przedmiot wniosku nie dotyczy informacji publicznej. Odnosząc się pokrótce to omawianej problematyki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacja o wynagrodzeniu pracowników WORD, którzy wykonują funkcje publiczne, należy do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiąże się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Zasadniczo informacje dotyczące sposobu wynagradzania, czy też premiowania pracowników, mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Treść orzeczenia nie wskazuje natomiast jednoznacznego i jedynego możliwego sposobu załatwienia wniosku, tzn. nie wynika z niego, iż informacja publiczna w zakresie zakreślonym wnioskiem ma zostać w sposób bezwarunkowy udostępniona. W sprawie w pierwszym rzędzie należy ustalić, czy wniosek dotyczy osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do wyniku tych ustaleń rzeczą organu będzie ocena, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej. Organ będzie musiał stwierdzić, czy zachodzą przesłanki pozytywne (i nie zachodzą negatywne), o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zwrócić należy przy tym uwagę, że wniosek nie dotyczy tylko jednej kategorii pracowników, co może wskazywać, że ich status prawny z punktu widzenia wskazanego wyżej przepisu może być zróżnicowany. Zakresem władztwa administracyjnego objęta będzie również ocena czy wnoszący korzysta ze swojego prawa podmiotowego w sposób, któremu prawo to winno służyć, a zatem czy nie nadużywa prawa do informacji publicznej. Jest to istotne, gdyż z treści wniosku wyraźnie wynika, że wnoszący nie ograniczył swojej identyfikacji do danych osobowych, lecz wskazał także stanowisko służbowe jakie zajmuje w strukturach organu do którego skierował wniosek dostępowy. Organ musi więc ocenić, czy w takiej sytuacji dochodzi do korzystania z publicznego prawa podmiotowego zgodnie z intencją ustawodawcy, który je wprowadził do sytemu prawa polskiego. Wymaga to przeprowadzenia poszerzonej analizy prawnej, w tym uwzględnienia zasad prawa pracy regulujących kwestię relacji pracodawcy z pracownikami oraz zasady wynagradzania pracowników w zakładzie pracy. Zaznaczyć należy, że ocen tych dokonać musi organ. Potencjalne stwierdzenie nadużycia prawa nie oznacza, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, o czym szerzej niżej i że, w takiej sytuacji można go w takiej sytuacji pozostawić bez rozpoznania, jak uczynił to organ w tej sprawie. W przypadku, gdy uzna on, iż pracownik nadużył prawa do informacji publicznej także winno dojść do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał więc na uwzględnienie.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z któregokolwiek z wyżej wymienionych obowiązków, bowiem w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zareagował w ten sposób, że pozostawił wniosek bez rozpoznania (zwykłym pismem), podnosząc, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej z uwagi na fakt, że jest pracownikiem zatrudnionego na stanowisku [...] oraz obejmuje żądanie udostępnienia informacji na temat wynagrodzenia m. in. innych pracowników, dodając, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p. Wyjaśnić należy, że występowanie przez wnioskodawcę z żądaniem udostępnienia informacji publicznej we własnej sprawie lub dla realizacji własnych celów, a tak ocenił organ wniosek skarżącego, nie sprawia, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Ustawodawca nie zróżnicował bowiem statusu informacji jako publicznej bądź nieposiadającej takiego charakteru w zależności od okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku o jej udostępnienie lub innego układu faktycznego. Informacja, wedle decyzji ustawodawcy, posiada status informacji publicznej ze względów przedmiotowych, jeśli dotyczy sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności informacją publiczną są informacje szczegółowo wymienione w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Kwalifikacja prawna informacji jako publicznej ma zatem charakter obiektywny. Problem stwierdzenia na gruncie konkretnej sprawy, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej służył załatwieniu sprawy prywatnej nie jest problemem z zakresu wykładni prawa, lecz jego stosowania. Zatem organ, twierdząc, że dany wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi wniosku w rozumieniu u.d.i.p. (bowiem np. stanowi nadużycie prawa), powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji (por. wyrok NSA z 11 września 2025 r., III OSK 2282/24 - CBOSA, a także wyroki NSA z: 12 lipca 2024 r. III OSK 2604/23; 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21 - CBOSA).
Należy także zwrócić uwagę, że na etapie udzielania odpowiedzi organ nie zakwestionował publicznego charakteru żądnych przez wnioskodawcę informacji. Dopiero na etapie skargi kasacyjnej organ podniósł, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej sensu stricto, bowiem jego zdaniem zastępcy dyrektora WORD oraz kierownicy oddziałów terenowych nie pełnią funkcji publicznych, a więc wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Powyższe stanowisko organu nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości sposobu załatwienia wniosku przez organ. Postępowanie sądowoadministracyjne służy bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i na tym etapie organ nie może ani uzupełnić, ani zmienić podstawy prawnej i faktycznej swojego działania, będącego przedmiotem sprawy. Skoro w odpowiedzi na wniosek organ w zwykłym piśmie odmówił skarżącemu realizacji jego uprawnienia do uzyskania informacji publicznej w związku z nadużywaniem tego prawa, a nie zakwestionował w nim publicznego charakteru żądanych informacji, to nie może obecnie skutecznie twierdzić, że z zarzutu bezczynności zwalnia go właśnie ów niepubliczny charakter informacji, bowiem nie wyraził takiego stanowiska wobec skarżącego w reakcji na wniosek. W świetle ugruntowanego orzecznictwa bezczynność zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie lub umarza postępowania (por. np. wyroki NSA: z 24 listopada 2024 r., III OSK 859/24; z 24 kwietnia 2025 r., III OSK 2959/24; z 31 stycznia 2024 r., III OSK 133/23; postanowienie NSA z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 559/23 - CBOSA). Organ nie zareagował na wniosek skarżącego w prawem przewidziany sposób, dlatego też Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że pozostaje on bezczynny. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się bezzasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.