III OSK 46/21

III OSK 46/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Małgorzata Masternak - Kubiak
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
I OSK 1814/18 - Postanowienie NSA z 2020-04-30
II SA/Wa 495/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-12-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2001 nr 114 poz 1228
§ 9 ust. 5
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków  Państwowej Straży Pożarnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 495/17 w sprawie ze skargi T. G, na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lutego 2017 r., nr 48/kadr/17 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej nieuwzględnienia odwołania od opinii o służbie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 495/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 lutego 2017 r., nr 48/kadr/17,
w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej nieuwzględnienia odwołania od opinii o służbie.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
W dniu 26 lipca 2016 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wydał opinię o służbie st. bryg. T. G.. Od tej opinii funkcjonariusz złożył odwołanie.
Decyzją z 17 października 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zakończeniu czynności związanych z rozpatrzeniem odwołania (przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 114, poz. 1228), nie uwzględnił odwołania w przedmiocie zmiany opinii. Wobec braku środka odwoławczego ww. decyzja z chwilą jej wydania stała się ostateczna.
Pismem z 21 listopada 2016 r. (sprecyzowanym pismem z 19 grudnia 2016 r.) T. G. złożył wniosek, w którym żądał wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2016 r., w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.
Postanowieniem z 5 stycznia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji, wskazując na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z 3 lutego 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., Minister utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie z 5 stycznia 2017 r.
W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wytężonej w art. 16 k.p.a.. Stąd też ustalenie podstaw do zmiany decyzji musi być niewątpliwe. Dlatego pierwszym etapem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie przewidzianym przez art. 155 k.p.a., jest każdorazowo ustalenie dopuszczalności jego wszczęcia na podstawie art. 61 k.p.a.
Organ omówił przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego
i wskazał, iż procedura wydawania świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej została kompleksowo uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2001 r. Rozporządzenie to z kolei zostało wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1207, ze. zm.; dalej "ustawa o PSP"). W ocenie organu procedura ta nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a..
Zdaniem organu sprawą wynikającą z podległości służbowej jest sprawa indywidualna wiążąca się z przewidzianą w przepisach ustaw szczególnych treścią stosunku służbowego, w szczególności obowiązkiem wykonywania poleceń służbowych przełożonych. Do spraw wynikających z podległości służbowej nie należą wszystkie tzw. sprawy osobowe pracowników, niektóre bowiem podejmowane przez przełożonych rozstrzygnięcia dotyczące ich statusu prawnego będą podlegały przepisom kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie wyraźnego lub dorozumianego odesłania zawartego w przepisie szczególnym (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Lex/el. 2016). Nadto opinie służbowe należy kwalifikować jako akty o charakterze wewnętrznym, wynikające z podległości służbowej pracownika, tj. akty nieobjęte rygorami postępowania administracyjnego.
Zatem brak jest możliwości weryfikacji decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2016 r. w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a., co w ocenie organu uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji, o której mowa w art. 61a k.p.a. Powyższe uniemożliwiło również merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów wniosku z 21 listopada 2016 r. i jego merytoryczna ocenę.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. G..
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, argumentując jak
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż opiniowanie służbowe funkcjonariuszy Straży Pożarnej nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Opinie służbowe należy kwalifikować jako akty o charakterze wewnętrznym, wynikające z podległości służbowej pracownika, tj. akty nieobjęte rygorami postępowania administracyjnego.
Zdaniem tego Sądu celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby oraz postawienie prognozy co do dalszej kariery opiniowanego. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Opinia niczego nie rozstrzyga, co więcej nie jest ona nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.
Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, przyjąć trzeba, że stanowisko to będzie miało zastosowanie także w niniejszej sprawie (postanowienia NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2120/11 i z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1296/12). Zatem opinia służbowa funkcjonariuszy Straży Pożarnej nie podlega zakwalifikowaniu do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., a także nie podlega kontroli sądów administracyjnych - art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tak samo należy traktować decyzje orzekające o nieuwzględnieniu odwołania w przedmiocie zmiany opinii służbowej, wydane w trybie § 9 rozporządzenia z 19 września 2001 r. Ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 392/kadr/16 z 17 października 2016 r. jest szczególną decyzją wydaną w trybie art. 48 ust. 2 ustawy o PSP oraz przewidzianą w przepisach wykonawczego do tej ustawy, zawartych w wyżej wskazanym rozporządzeniu. Skoro problematyka opinii służbowych funkcjonariuszy Straży Pożarnej wymyka się z kategorii spraw podległych Kodeksowi postępowania administracyjnego, to obejściem prawa było by dowodzenie, iż rzeczona decyzja o nieuwzględnieniu odwołania w przedmiocie zmiany opinii służbowej - miała by podlegać tej procedurze, zwłaszcza, iż staje się ona ostateczna wraz z jej podjęciem (§ 9 pkt 5 rozporządzenia). Dlatego niemożliwym jest odpowiednie zastosowanie normy art. 155 k.p.a. do takiej decyzji. Z tych przyczyn zastosowanie przez organ art. 61a k.p.a. było zasadne.
Zdaniem Sądu brak jest także naruszenia w niniejszej sprawie wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Organ nie mógł także w żaden sposób ustosunkować się do badania zakresu problematyki instytucji art. 155 k.p.a., gdyż jego rozstrzygniecie nie jest rozstrzygnięciem materialnoprawnym, ale proceduralnym. Organ w sposób wyczerpujący i trafny wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powody podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się także naruszenia prawa przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłyby stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie postanowień Ministra. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 ustawy o PSP w związku z art. 36a ustawy o PSP w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2001 r. poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów skutkującą przyjęciem, iż:
a) opinia służbowa o której mowa w art. 36a i opinia o przebiegu służby, o której mowa w art. 48 ustawy o PSP, to instytucje tożsame, rządzące się takimi samymi zasadami;
b) do opinii o służbie (art. 48 ustawy o PSP) ma w jakimkolwiek zakresie zastosowanie art. 36a ustawy o PSP i wyrażone na jego podstawie stanowisko Sądów Administracyjnych, iż od opinii służbowych nie przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego;
c) art. 48 ustawy o PSP wraz z przepisami wykonawczymi, wydanymi na jego podstawie, nie jest samodzielną podstawą do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie opinii o przebiegu służby;
d) § 9 rozporządzenia z 19 września 2001 r. nie stanowi podstawy do wydania decyzji, podczas gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, iż odwołanie rozstrzyga się w formie decyzji (ust. 5: decyzja wyższego przełożonego podjęta w sprawie odwołania jest ostateczna, przy czym decyzja o nieuwzględnieniu odwołania wymaga pisemnego uzasadnienia).
2. naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 ustawy o PSP w związku z rozporządzeniem z dnia 19 września 2001 r. poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów skutkującą przyjęciem, iż:
a) treść opinii o służbie jest w istocie tożsama z treścią świadectwa służby i nie musi zawierać elementu oceny służby strażaka;
b) dokumenty opinii o służbie i świadectwa służby zawierają tę samą treść.
3. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., 61a § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, mimo że postępowanie w przedmiocie odmowy zmiany opinii o służbie nie jest objęte wyłączeniami z art. 3 § 3 k.p.a., a więc odmowa wszczęcia postępowania nie była uzasadniona;
b) art. 3 § 1 w związku z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, albowiem z uzasadnienia nie wynika, czy Sąd pierwszej instancji nie dostrzega różnicy pomiędzy instytucjami opisanymi w art. 36a i 48 ustawy o PSP, czy też nie zdawał sobie sprawy, że obie te instytucje (opiniowanie służbowe i opinia o służbie) to zupełnie odrębne instytucje z odmiennymi trybami postępowania, celami postępowania i sytuacją prawną stron postępowania, a co za tym idzie czy w drodze wykładni doszedł do przekonania, że pomimo różnic pomiędzy tymi instytucjami zasady opiniowania w czasie służby (określone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym) odnoszą się do opinii o służbie wydawanej po zakończeniu stosunku służbowego, czy też po prostu nie zauważył tej różnicy, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Postanowieniem z 30 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej nieuwzględnienia odwołania od opinii o służbie w oczywisty sposób zależy od rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od opinii o służbie.
Postanowieniem z 24 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 949/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 128/18, i odrzucił skargę skarżącego na decyzję w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od opinii o służbie.
Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie w niniejszej sprawie.
Zarządzeniem z 15 lipca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 11 lipca 2022 r. skarżący nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i poinformował o posiadaniu możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Organ nie udzielił odpowiedzi na korespondencję sądową.
Zarządzeniem z 25 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok sądu pierwszej instancji, mocą którego oddalona została skarga na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 lutego 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 5 stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego w sprawie zmiany decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nr 392/kadr/16, w trybie art. 155 k.p.a. Postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie kontroli powyższej decyzji zakończyło się wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie prowadzonej pod sygn. III OSK 949/21 w dniu 24 maja 2022 r. postanowienia o uchyleniu wyroku sądu pierwszej instancji i odrzuceniu skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opinia o służbie, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o PSP, wydana już po zakończeniu stosunku służbowego przez strażaka, będąc aktem wiedzy opisującym przebieg zakończonej służby strażaka, na bazie której formułowana jest jej istota w postaci oceny służby strażaka, jego umiejętności, predyspozycji, postaw, czy cech charakteru, wymyka się spod zakresu kontroli sądu administracyjnego, gdyż ze swej istoty zawiera ocenę formułowaną na podstawie własnego przekonania bezpośredniego przełożonego. Opinia ta nie jest wynikiem zastosowania normy prawnej, lecz nie pozbawionej subiektywizmu oceny bezpośredniego przełożonego o strażaku, jego służbie, umiejętnościach i predyspozycjach. Opinia nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych w sferze prawnej strażaka i nie powoduje żadnych zmian w już zakończonym stosunku służbowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że akt nazwany decyzją i wydany na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia z 19 września 2001 r. nie odpowiada cechom decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż nie jest aktem woli organu i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie kształtuje bezpośrednio i jednostronnie prawa lub obowiązków jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że nie przesądza o formie procesowej decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. (i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), wydawanej w sprawie załatwienia odwołania, samo posłużenie się tym terminem przez przepis § 9 ust. 5 rozporządzenia. To samo odnieść należy do użycia wyrażenia "odwołania" jako środka prawnego kwestionowania treści wydanej opinii o strażaku, czy pojęcia "ostateczności decyzji" z § 9 ust. 5 rozporządzenia. Samo użycie terminów zbieżnych z terminami funkcjonującymi w k.p.a. nie może być uznane za wystarczające do zakwalifikowania decyzji wyższego przełożonego w sprawie odwołania jako decyzji w rozumieniu k.p.a. Pojęcie decyzji z § 9 ust. 5 rozporządzenia użyte zostało w ujęciu podmiotowym i funkcjonalnym, tj. dla oznaczenia pomiotu, który ma rozstrzygnąć odwołanie strażaka oraz dla oznaczenia, że jego rozpoznanie odbywa się w określonym trybie decyzyjnym, szczegółowo uregulowanym w § 9 rozporządzenia z 19 września 2001 r.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tym postanowieniem oraz oceną prawną przyjętą w jego uzasadnieniu, gdyż przedmiotem aktualnego postępowania jest żądanie zmiany decyzji, w odniesieniu do której zostało wydane powyższe prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy także, iż nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego istotnego z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, w porównaniu do stanu istniejącego w dniu wydania postanowienia w sprawie o sygn. akt III OSK 949/21.
Uwzględniając zawartość normatywną przepisu art. 170 p.p.s.a., należało przyjąć, że rozstrzygnięcie zawarte w powyższym prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (podobnie NSA w wyroku z 25 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1939/12). W przeciwnym razie zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (vide wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12; wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98).
W związku z tym, iż w niniejszym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym orzeczeniem oraz że przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego
w przedmiocie zmiany decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 392/kadr/16 w trybie art. 155 k.p.a., obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego orzeczenia i przyjęcie, że akt nazwany decyzją o znaku nr 392/kadr/16 i wydany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 17 października 2016 r. nie jest decyzją administracyjną w sensie materialnym oraz decyzją administracyjną w sensie procesowym, o której mowa w art. 104 k.p.a. Oznacza to, iż prawnie niedopuszczalne w takiej sytuacji jest wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Postępowanie to może bowiem mieć za przedmiot zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, a taka w rozpoznawanej sprawie nie została wydana. Tym samym odmowa wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odpowiadała prawu. W konsekwencji tego zarzuty oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz zarzut pierwszy oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan prawny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z treści zarzutu wynika zaś, że autor skargi kasacyjnej prowadzi polemikę z Sądem pierwszej instancji w tym zakresie. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.