III OSK 4551/21

III OSK 4551/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Kr 448/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-10-06
III OSK 4554/21 - Wyrok NSA z 2024-12-03
II SA/Sz 385/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-01-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 § 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2015 poz 1651
art. 83
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 448/20 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r. znak SKO.OŚ.4170/171/2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zezwalającej na usuniecie drzew po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 448/20, oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] w K. (dalej jako Spółdzielnia, skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 21 stycznia 2020 r., znak SKO.OŚ.4170/171/2019, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew po wznowieniu postępowania.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta K. (dalej jako organ pierwszej instancji lub Prezydent Miasta) decyzją z dnia 28 października 2016 r., nr WS-05.6131.1.837.2016.AU1, zezwolił Spółdzielni na usunięcie 2 szt. drzew (świerków pospolitych o obwodach 60 i 98 cm) z terenu działki nr [...], pod warunkiem posadzenia w zamian 2 szt. drzew gatunku wiśnia ozdobna w odmianach o obwodach na wysokości 100 cm wynoszących co najmniej 18-20 cm, na terenie tej samej nieruchomości. Stwierdzono też, że treść zezwolenia zachowuje aktualność do dnia 31 marca 2017 r.
Na wniosek Spółdzielni z dnia 22 marca 2017 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr WS-05.6131.1.837.2016.AU1, zmienił termin wykonania usunięcia drzew do dnia 31 grudnia 2017 r.
Pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. Spółdzielnia wniosła o prolongatę terminu wykonania nasadzeń nowych egzemplarzy oraz zmiany rodzaju i obwodu drzew przeznaczonych do nasadzenia. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 27 lutego 2018 r., nr WS-05.6131.1.837.216.AU1, odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 28 października 2016 r. we wnioskowanym zakresie.
W dniu 18 kwietnia 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek J.W., A.S., B.G., M.S. i M.B. (dalej jako wnioskodawcy) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 października 2016 r. z uwagi na niezawiniony brak udziału tych stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz wyjście na jaw nowych okoliczności, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r., znak: WS-05.6131.1.213.2018.AU, wznowił postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją ostateczną z dnia 28 października 2016 r. zmienioną decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r.
Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 lutego 2019 r., nr WS-05.6131.1.213.2018.AU, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 28 października 2016 r., zmienionej decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali aby postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Spółdzielni z dnia 25 maja 2016 r. dotyczyło ich interesu prawego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., wobec czego w sprawie nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Prezydenta Miasta w sprawie nie wystąpiły także okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w decyzji z dnia 28 października 2016 r. nie wskazano konkretnego miejsca nasadzenia na terenie działki nr 426/5, ograniczając się jedynie do wskazania (zgodnie z ustaleniami z protokołu oględzin) jej numeru, co pozwalało na dokonanie nasadzeń drzew (o wskazanych w decyzji parametrach) w wybranych przez adresata decyzji dogodnych dla niego i mieszkańców miejscu oraz w taki sposób, aby nie kolidowały one z istniejąca infrastrukturą. W przekonaniu organu pierwszej instancji taki stan rzeczy powoduje, że wskazana przez wnioskodawców okoliczność związana z istnieniem na terenie działki nr [...] infrastruktury technicznej – mająca ich zdaniem być jedną z przesłanek wznowienia postępowania – takiego charakteru nie posiada. Nie można bowiem w tym przypadku mówić o istotnej nowej okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest tylko taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.
Na zakończenie Prezydent Miasta, odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie J.W. (jednego z wnioskodawców) z dnia 24 stycznia 2019 r., podkreślił, iż prowadząc wznowione postępowanie organ w pierwszej kolejności bada, czy spełnione zostały przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania, przy czym w doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie przyjmuje się jednoznacznie, że jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej, nie może bowiem uchylić jej w tym trybie, nawet gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwości decyzji. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż z tego też powodu, po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i w związku z tym nie ma podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, nie było tym bardziej podstaw do dalszego merytorycznego badania sprawy, w tym m.in. przeprowadzenia oględzin w terenie.
Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wniosła Spółdzielnia oraz B.G. (jedna z wnioskodawców), po których rozpoznaniu Kolegium wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przywołało uregulowania k.p.a. odnoszące się do postępowania wznowieniowego, po czym omówiło przepisy art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., dalej jako u.o.p.) podnosząc, iż regulacja ta ma na celu umożliwienie osobom będącym stronami postępowania powzięcie informacji o zamiarze złożenia przez spółdzielnię mieszkaniową wniosku o usunięcie drzew lub krzewów. W tym kontekście wskazano, że naruszenie zasady informowania osób mających w tym interes prawny o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów może być potraktowane jako przesłanka uzasadniająca złożenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z uwagi na uniemożliwienie wzięcia w nim udziału.
Analizując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy podniósł, iż we wniosku złożonym dnia 25 maja 2016 r. Spółdzielnia wskazała, iż załącza oświadczenie o zawiadomieniu mieszkańców budynku o zamiarze złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, co oznacza, że Spółdzielnia wypełniła obowiązek o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.o.p. i w takim przypadku nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ wszyscy mieszkańcy budynku (strony postępowania) miały możliwość wzięcia udziału w postępowaniu.
W odniesieniu do drugiej podstawy wznowienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że powoływane przez wnioskodawców okoliczności dotyczące zapoznania się dopiero w kwietniu 2018 r. na spotkaniu z geodetą z mapą terenu działki nr [...] z naniesioną infrastrukturą techniczną kolidującą z możliwością dokonania nasadzeń zastępczych, które to uwarunkowania zapewne nie były znane organowi pierwszej instancji, braku możliwości nasadzenia drzew w tych samych miejscach co usuwane drzewa, ze względu na ich rozmiar, braku miejsca na działce na duże drzewa z uwagi na jej obecne mocne zadrzewienie, czy też trudności w sprowadzeniu odpowiednich rozmiarów wiśni ozdobnych, nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Zwrócono uwagę, iż organ pierwszej instancji nie nakazał w zezwoleniu na nasadzenie nowych drzew w te same miejsca co usuwane drzewa, jedynie nakazał, iż nasadzenie nowych drzew ma nastąpić na działce nr 426/5 i wskazał, że nowe drzewa należy sadzić w miejscach poza sieciami uzbrojenia terenu tak, aby w przyszłości nie stanowiły zagrożenia dla funkcjonowania tych urządzeń. W ocenie SKO okoliczność, że po terenie działki przebiegają sieci uzbrojenia terenu, nie jest nową okolicznością faktyczną nieznaną organowi, który wydał decyzję.
Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniach Kolegium wskazało, że osoby, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania są stronami postępowania, a wszystkie strony postępowania miały możliwość wzięcia udziału w postępowaniu, ponieważ Spółdzielnia wypełniła obowiązek wynikający z art. 83 ust. 4 u.o.p. i w takim przypadku nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniesiono także, iż przed wydaniem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew zostały przeprowadzone oględziny terenu, również pod względem możliwości dokonania nasadzeń zastępczych na terenie działki nr [...].
Spółdzielnia na powyższą decyzję SKO wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została oddalona wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt Ii SA/Kr 448/20.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd Wojewódzki podniósł, iż organy prawidłowo zweryfikowały wskazane we wniosku podstawy wznowieniowe.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż osoby wnioskujące o wznowienie były stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 października 2016 r. i że nie brały udziału w tym postępowaniu, jednakże nie było to przez nich niezawinione. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.o.p. służy zabezpieczeniu praw właścicieli poszczególnych lokali w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa. Sąd ten zauważył, że Spółdzielnia wykonała ww. obowiązek wobec czego należy przyjąć, że osoby wnioskujące o wznowienie postępowania zostały powiadomione o zamiarze wszczęcia postępowania i skoro nie wzięły w nim udziału ani nie złożyły jakichkolwiek uwag w tym zakresie to wynikało to z ich własnego wyboru. Brak jest podstaw do przyjęcia, że osoby te zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu bez własnej winy, należy przyjąć raczej, że udziałem takim nie były zainteresowane.
Zwrócono przy tym uwagę, iż zarzuty skargi dotyczące tej podstawy wznowieniowej opierają się na fałszywych założeniach jakoby organy rozstrzygające niniejszą sprawę przyjęły, że osoby wnioskujące o wznowienie nie miały przymiotu strony postępowania, bądź też, że ich interesy reprezentowała w tym postępowaniu spółdzielnia. Takie podejście Sąd Wojewódzki skwitował stwierdzeniem, że skoro żaden z organów takich ustaleń nie poczynił to brak jest podstaw do polemizowania z zarzutami skargi.
W odniesieniu do drugiej podstawy wznowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że należy podzielić stanowisko Kolegium, zgodnie z którym powoływana przez wnioskodawców okoliczność stanowiąca w ich ocenie podstawę wznowienia, tj. kwestia lokalizacji sieci infrastruktury technicznej, która ma uniemożliwiać lokalizację nasadzeń, do których wykonania Spółdzielnia została zobowiązana w decyzji, nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że decyzja pierwotna, zezwalająca na usunięcie drzew pod warunkiem dokonania nasadzeń, została poprzedzona oględzinami w dniu 15 września 2016 r., przeprowadzonymi w obecności przedstawiciela Spółdzielni, który nie podnosił wówczas kwestii lokalizacji sieci infrastruktury technicznej w tym terenie. Dodatkowo w decyzji z dnia 28 października 2016 r. znalazło się stwierdzenie, że nasadzeń należy dokonać "w miejscach poza sieciami uzbrojenia terenu, tak aby w przyszłości nie stanowiły zagrożenia dla funkcjonowania tych urządzeń".
Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się Spółdzielnia, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 134 ust. 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA naruszeń prawa procesowego popełnionych przez organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, a w szczególności naruszenia:
a) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie oględzin gruntu objętego niniejszym postępowaniem, celem ustalenia, czy i w jakich miejscach możliwe jest dokonanie nasadzeń, gdy było to konieczne z uwagi na potrzebę zweryfikowania czy fakt ujawnienia infrastruktury technicznej (nowe okoliczności nieznane organowi) ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
b) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wadliwe i dowolne przyjęcie, iż pomimo ujawnienia organowi faktu dokonania inwentaryzacji infrastruktury technicznej kolidującej z możliwością dokonania nasadzeń zastępczych, brak jest spełnienia przesłanek do uchylenia decyzji albowiem jak stwierdził organ orzekający w pierwszej instancji i Sąd decyzja nie wskazuje konkretnego miejsca nasadzenia, podczas gdy organ nie wyjaśnił czy z uwagi na ujawnioną infrastrukturę techniczną możliwym jest w ogóle nasadzenie nie kolidujące z tą infrastrukturą, a Sąd takie działanie uznał za prawidłowe,
- art. 28 k.p.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż podmioty wnioskujące o wznowienie były stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 października 2016 r. i nie brały udziału w postępowaniu jedynie na skutek swojej winy, podczas, gdy podmioty wnioskujące o wznowienie postępowania nie brały udziału w postępowaniu bez swojej winy i nigdy nie zostały poinformowane przez organ wydający zaskarżoną decyzję pierwszej instancji, iż toczy się postępowanie w sprawie, a sam fakt wywieszenia ogłoszenia w gablocie może być dla osób starszych i rzadko opuszczających mieszkanie niewystarczający,
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wadliwe i całkowicie dowolne przyjęcie, iż podmioty wnioskujące o wznowienie postępowania w ogóle nie były zainteresowane udziałem w postępowaniu, podczas gdy brak podstaw ku takim twierdzeniom w materiale dowodowym zebrany w sprawie,
- art. 28 k.p.a. i art. 83 ust. 1, 2 i 4 u.o.p. poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, iż właściciele wyodrębnionych lokali nie są stronami, a brak konieczności uzyskania ich zgody jest tożsamy z pozbawieniem ich prawa do bycia stroną postępowania, podczas gdy brak obowiązku uzyskania ich zgody nie pozbawia ich prawa do bycia stroną postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie mają wiedzy, iż postępowanie zostało faktycznie wszczęte, a wystarczającym jest wypełnienie przez Spółdzielnię obowiązku z art. 83 ust. 4 u.o.p., celem umożliwienia im udziału w postępowaniu.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi (uchylenie zaskarżonych decyzji), uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (winno być w Krakowie) oraz o zasądzenie kosztów procesu za pierwsza i druga instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z treści art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na jednej z dwóch podstaw kasacyjnych, bądź to na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź też na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie granice skargi kasacyjnej determinowane są podstawami w niej wskazanymi. Należy także podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o drugą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia przepisów postępowania, wśród których w nadrzędnym miejscu umiejscowiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 lit. c) u.p.p.s.a., po czym w dalszych rzędach, w ramach uszczegółowienia, postawiono zarzuty naruszenia art. 75 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dwukrotnie art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 83 ust. 1, 2 i 4 u.o.p.
Na wstępie trzeba zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, określającym jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy, dlatego też nie może on funkcjonować samodzielnie jako podstawa kasacyjna, bez powiązania z innego rodzaju regulacjami, których naruszenia wojewódzki sąd administracyjny miał się dopuścić w toku rozpoznawania skargi, do tego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Takie przyporządkowanie omawianego przepisu wynika z tego, że podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2184/17 oraz z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 599/21 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. został powiązany z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., z którego wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1488/17).
Postawiony zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest zasadny w świetle okoliczności, że decyzja SKO z dnia 21 stycznia 2020 r. jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 października 2016 r., zmieniona decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., zapadły w postępowaniu wznowieniowym, będącym postępowaniem nadzwyczajnym, a nie postępowaniem zwykłym. Postępowanie wznowieniowe, składa się z dwóch etapów, tj. postępowania wstępnego i właściwego postępowania wznowieniowego. W postępowaniu wstępnym bada się jedynie istnienie przesłanek dopuszczalności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tj. ostateczność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, termin wniesienia wniosku i czy wniosek oparto na ustawowych przesłankach wznowienia. Wynikiem pozytywnej weryfikacji wniosku wznowieniowego jest postanowienie o wznowieniu postępowania, które dopiero stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Ten etap postępowania wznowieniowego może się zakończyć bądź to wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia, w tym zwłaszcza z powodu braku istnienia przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź też wydaniem decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, gdy takie podstawy do jej uchylenia zostaną stwierdzone, połączonym z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
W kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki postępowaniu wydano decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 października 2016 r., zmienionej decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., w której zezwolono Spółdzielni na usunięcie 2 szt. drzew (świerków pospolitych o obwodach 60 i 98 cm) z terenu działki nr [...] pod warunkiem posadzenia w zamian 2 szt. drzew gatunku wiśnia ozdobna w odmianach o obwodach na wysokości 100 cm wynoszących co najmniej 18- 20 cm, na terenie tej samej nieruchomości. U podstaw tej decyzji, wydanej w trybie postępowania szczególnego, legło stwierdzenie, że powołane przez wnioskodawców przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w rzeczywistości nie wystąpiły. W przedmiotowej sprawie wydane rozstrzygnięcia były zatem rezultatem przeprowadzenia postępowania jedynie co do przyczyn wznowienia, a nie co do istoty sprawy, która została rozpoznana uprzednio już w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 28 października 2016 r.
W kwestii braku ziszczenia się w sprawie warunku wymienionego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skarżąca kasacyjnie podniosła dwa zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 83 ust. 1, 2 i 4 u.o.p. (odpowiednio zarzuty wskazane w pkt 1 lit. c), d) i e) skargi kasacyjnej). W ocenie Spółdzielni osoby wnioskujące o wznowienie postępowania bez swojej winy nie brały udziału w ostatecznie zakończonym postępowaniu zwykłym.
Kontrolując zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest ono prawidłowe, choć wymaga częściowego uzupełnienia.
Sąd Wojewódzki wywiódł, że w sprawie nie wystąpiło pozbawienie stron postępowania udziału w postępowaniu bowiem Spółdzielnia wykonała obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.o.p.
Trzeba wyjaśnić, że rozwiązanie wprowadzone w art. 83 ust. 4 u.o.p., dotyczące obowiązku informowania osób zainteresowanych o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, umożliwia osobom będącym stronami postępowania powzięcie informacji o zamiarze podjęcia działań z zasady przekraczających zwykły zarząd nieruchomością. Jak jednak słusznie zauważa K. Gruszecki w Komentarzu do Ustawy o ochronie przyrody (por. K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2024, art. 83) z przepisu tego nie wynika, aby przysługiwała stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie, a możliwości tej w żadnym razie pozbawić ich nie można. Należy co najwyżej uznać, że poinformowanie to umożliwi zarządowi powzięcie informacji o tym, jakie jest stanowisko podmiotów, które będą stronami postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia, oraz uwzględnienie ich poglądów na kolejnych etapach postępowania. Co prawda ewentualne naruszenie zasad informowania osób mających w tym interes prawny o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub przekroczenie dwunastomiesięcznego terminu może być potraktowane jako przesłanka uzasadniająca złożenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z uwagi na uniemożliwienie wzięcia w nim udziału, jednak w kontekście zachowania prawa strony do brania udziału w postępowaniu istotne jest, czy organ prowadził postępowanie wobec wszystkich stron i czy umożliwiał im zapoznawanie się z materiałem dowodowym gromadzonym w sprawie i czy informował strony o wydaniu decyzji w sprawie. Trzeba zatem stwierdzić, że pomimo, iż do samego wniosku o zezwolenie na wycięcie drzew nie jest wymagana zgoda podmiotów, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., to w przepisach tej ustawy brak regulacji, która wyłączała by generalne prawo stron postępowania do uczestniczenia w postępowaniu, które dotyczy ich interesów. Jeżeli zatem, podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o usunięciu drzew, to winien być on zawiadamiany m.in. o wszczęciu postępowania, jego zakończeniu i o możliwości wypowiadania się i zgłaszania nowych dowodów w trakcie jego trwania.
W postępowaniu dotyczącym usunięcia drzew, na mocy art. 83a ust. 7 u.o.p., jeżeli liczba stron postępowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
W wypisu z rejestru gruntów z dnia 16 kwietnia 2015 r. wynika, że właścicielem nieruchomości (działka nr [...]) była Gmina K., a jej wieczystymi użytkownikami, oprócz Spółdzielni, było powyżej 20 osób fizycznych (w tym wnioskodawcy), co uprawniało z kolei organ do zastosowania art. 49 k.p.a. w zw. z art. 83a ust. 7 u.o.p.
Organ pierwszej instancji zastosował powyższą regulację, tj. obwieścił publicznie w dniach od 22 sierpnia 2016 r. do 12 września 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew oraz o wyznaczeniu terminu oględzin nieruchomości, a w dniach od 2 listopada 2016 r. do dnia 22 listopada 2016 r. o zakończeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.
Powyższe wskazuje, że Prezydent Miasta zapewnił możliwość uczestniczenia wnioskodawcom w postępowaniu zwykłym w pełnym zakresie, dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie należy zatem uznać za chybione.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących wadliwego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania, wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (odpowiednio zarzuty wskazane w pkt 1 lit. a) i b) skargi kasacyjnej).
Zasadnym wydaje się wpierw wyjaśnić, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Do nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy zaliczyć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję. Co jednak istotne - błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania - ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Błędne ustalenie okoliczności jest bowiem czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1460/24).
Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy Spółdzielnia zawnioskowała o wydanie decyzji zezwalającej jej na usunięcie drzewa. Przed wydaniem decyzji uwzględniającej ten wniosek w dniu 16 września 2016 r. zostały przeprowadzone oględziny działki nr [...], w których uczestniczył przedstawiciel Spółdzielni. W decyzji zezwalającej na usunięcie drzew organ wskazał, że uznał za zasadne zastąpienie usuwanych drzew nowymi drzewami ozdobnymi z uwagi na konieczność zrównoważenia ubytku wartości przyrodniczych, a także podniesienia walorów estetycznych terenu zabudowy mieszkaniowej. Lokalizacja nasadzeń objęła teren działki, na której miano dokonać wycięcia drzew. Co równie istotne to fakt, iż w tej decyzji Prezydent Miasta zawarł stwierdzenie, że nasadzeń należy dokonać "w miejscach poza sieciami uzbrojenia terenu, tak aby w przyszłości nie stanowiły zagrożenia dla funkcjonowania tych urządzeń".
Rozpatrując zatem wniosek stron o wznowienie postępowania organ pierwszej instancji mógł zasadnie skonstatować, że okoliczności dotyczące lokalizacji sieci infrastruktury technicznej na terenie działki nr [...] nie są nowymi okolicznościami w sprawie, gdyż już na etapie postępowania zwykłego posiadał stosowną wiedzę w tym zakresie.
Nie bez znaczenia jest również fakt, że strona powołując się na wystąpienie nowych okoliczności lub dowodów nie może poprzestawać na gołosłownym stanowisku, że takie okoliczności występują. Trzeba wyjaśnić, że choć co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ, to jednak nie można tracić z pola widzenia, że to na stronie jako powołującej się na konkretne okoliczności, ciąży obowiązek ich udowodnienia. Powołanie nowych okoliczności i dowodów musi polegać nie tylko na konkretnym ich wskazaniu, ale także na wskazaniu faktów, które je potwierdzają. Podkreślić należy, że wiedza organu (a także Sądu) o nowych okolicznościach w sprawie musi mieć konkretne źródło, nie może wynikać z przypuszczeń i domysłów, lecz powinna znajdować oparcie w istniejących dowodach, które posłużą w toku wznowionego postępowania udowodnieniu nowych okoliczności faktycznych sprawy. Trzeba jednak stwierdzić, że oprócz samych bardzo ogólnych oświadczeń wnioskodawców w sprawie brak jest materiału dowodowego potwierdzającego istnienie tak gęstej sieci infrastruktury technicznej, umiejscowionej w warstwie podziemnej działki nr [...], która uniemożliwiałaby wymagane nasadzenia, mogące być przecież co do zasady zlokalizowane na całej niezabudowanej powierzchni tej nieruchomości.
Za niezasadny należy także uznać zarzut braku przeprowadzenia ponownych oględzin gruntu na etapie prowadzonego postępowania co do przyczyn wznowienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Prezydentowi Miasta, jako organowi prowadzącemu państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, znane były mapy ewidencyjne, obejmujące teren działki nr [...], na których uwidoczniono podziemną infrastrukturę techniczną. Z tego też powodu istnienie infrastruktury technicznej na przedmiotowej działce nie było istotną nową okolicznością, która spowodowałaby odmienne orzeczenie w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew.
Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.