Pełny tekst orzeczenia III OSK 4396/21

III OSK 4396/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2530/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2530/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2530/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta M. (dalej w skrócie: "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim stwierdza ono nieważność uchwały w części innej niż: w § 2 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "(m.in. baterii, akumulatorów, przeterminowanych leków, farb, świetlówek)", § 2 ust. 1 pkt 8, § 3, § 4, § 9 ust. 1 pkt 5 w zakresie sformułowania "pozostałe", § 10 zdanie drugie, § 12 oraz § 14, oddalając skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na sesji w dniu [...] sierpnia 2020 r. Rada Miasta M. (dalej: "Rada Miasta") podjęła uchwałę Nr [...], którą zmieniła dotychczasowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto M. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2010 z późn. zm. – dalej: "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm. – dalej: "u.s.g.").
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały.
Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że Rada Miasta w § 2 ust. 1 pkt 8 regulaminu dokonała modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., określając obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub ich oczyszczanie poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych tylko w przypadku braku sieci kanalizacyjnej, a zatem w sposób odmienny, niż uregulował przedmiotową kwestię ustawodawca, co stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.
Wojewoda wskazał następnie, że w § 4 regulaminu Rada Miasta określiła wymagania dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Organ stanowiący postanowił m. in., że mycie pojazdów samochodowych może odbywać się na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego, a naprawy tych pojazdów na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą i wiedzą właściciela. W ocenie Wojewody kwestię mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi należy unormować w odniesieniu do miejsc przeznaczonych do użytku publicznego. Ponadto Rada Miasta postanowiła, że ww. czynności mycia pojazdów samochodowych mogą odbywać się m. in. pod warunkiem, żeby powstające ścieki nie były bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi. Wojewoda wyjaśnił, że to ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska zawiera regulację dotyczącą wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, zatem określenie w regulaminie obowiązków w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości z mycia tych pojazdów, analogicznie do sposobu przewidzianego dla ścieków, stanowi rozszerzenie postanowień ustawowych i tym samym przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Zakazy dotyczące odprowadzania ścieków wynikają także z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w szczególności z art. 75.
Za istotnie naruszające przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Wojewoda uznał postanowienie § 3 regulaminu określające obowiązki właścicieli do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących do użytku publicznego, niezwłocznie po ich wystąpieniu w sposób zapewniający należytą czystość. Tymczasem w świetle u.c.p.g. właścicielem nieruchomości jest także współwłaściciel, użytkownik wieczysty, jednostka organizacyjna i osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inny podmiot władający nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4). Szeroka definicja właściciela nieruchomości w ustawie obejmuje zatem zarówno podmioty publiczne, jak i prywatne. Postanowienie § 3 regulaminu określające obowiązki właścicieli nieruchomości (podmioty publiczne i prywatne) do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących do użytku publicznego stanowi więc modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 4 ust. 1 u.c.p.g.
Następnie Wojewoda wskazał, że w § 12 regulaminu Rada Miasta nałożyła na właścicieli psów w przypadku ras uznawanych za agresywne oraz psów zachowujących się agresywnie obowiązek ich wyprowadzania w kagańcu. Zdaniem Wojewody wprowadzenie nakazu wyprowadzania psów niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w tym działań określanych, jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych.
Wojewoda stwierdził, że § 14 regulaminu Rozdziału 11 zatytułowanego Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia nie określa konkretnego terminu przeprowadzenia deratyzacji. Natomiast dopiero wskazanie zarówno terminu przeprowadzenia deratyzacji i obszarów nią objętych w regulaminie wypełnia delegację art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.
W ocenie Wojewody regulacja § 10 regulaminu dotycząca częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości narusza przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w zakresie w jakim postanowienia te odnoszą się do przydomowych oczyszczalni ścieków.
Wojewoda wskazał również na nieprecyzyjne zapisy postanowień § 2 ust. 1 pkt 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 regulaminu. Przepis § 2 ust. 1 pkt 6 regulaminu określa wymóg "wyodrębnienia ze strumienia odpadów komunalnych odpadów niebezpiecznych (m.in. baterii, akumulatorów, przeterminowanych leków, farb, świetlówek)", natomiast nie wszystkie frakcje odpadów, przykładowo wymienionych w nawiasie cytowanego postanowienia, należą do odpadów niebezpiecznych, których definicja znajduje się w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w jej art. 6 i rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Podobnie sformułowanie § 9 ust. 1 pkt 5 regulaminu w zakresie słów "pozostałe odpady niebezpieczne do punktów ich zbiórki" sugeruje, że wymienione w punkcie 5 frakcje odpadów: baterie, przeterminowane leki, odpady tekstyliów i odzieży, są odpadami niebezpiecznymi.
Zdaniem Wojewody zakres zakwestionowanych postanowień uchwały, naruszających prawo w sposób istotny, rzutuje na całokształt regulaminu utrzymania czystości i porządku, a także wymóg ustawodawcy, aby regulamin w pełni realizował delegację przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g., dlatego stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności przedmiotowej uchwały w całości jest w pełni uzasadnione.
Wojewoda dodał, że postanowieniem § 12 regulaminu pkt 2 lit. c Rada Miasta wprowadziła obowiązek usuwania przez właściciela albo faktycznego opiekuna, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego i sposób ich usuwania. Od obowiązku usuwania zanieczyszczeń Rada Miasta zwolniła osoby niewidome, korzystające z psów przewodników. Zdaniem Wojewody zwolnienie z obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego winno odnosić się nie tylko do osób niewidomych, ale również pozostałych osób niepełnosprawnych, które korzystają z pomocy psów asystujących. Regulacja gwarantująca wszystkim osobom niepełnosprawnym zwolnienie z obowiązku uprzątania zanieczyszczeń pozostawionych w miejscach publicznych przez psy asystujące, byłaby spójna z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Gmina wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do WSA, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono zarzuty:
1) błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 8 regulaminu polegającej na przyjęciu, że przepis ten modyfikuje art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. pomimo, że postanowienie to nie modyfikuje ww. przepisu ustawowego;
2) błędnej wykładni § 3 regulaminu polegającej na uznaniu, że treść tego postanowienia modyfikuje treść art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. pomimo, że postanowienie to nie modyfikuje ww. przepisów ustawowych;
3) błędnej i rozszerzającej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. polegającej na uznaniu, że rada gminy uprawniona jest w akcie miejscowym do uregulowania zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, ale wyłącznie w odniesieniu do miejsc przeznaczonych do użytku publicznego, podczas, gdy z tego przepisu nie wynika takie ograniczenie;
4) naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do określenia częstotliwości wywożenia osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków;
5) naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie naruszenia zasady proporcjonalności polegające na nałożeniu określonych obowiązków na właścicieli psów (wyprowadzania określonych psów w kagańcach) oraz nieuprawnione stwierdzenie zawężenia kręgu podmiotów poprzez użycie sformułowania "osób niewidomych korzystających z psów przewodników" podczas, gdy należało ująć w tej grupie również osoby niepełnosprawne korzystające z pomocy psów asystentów;
6) błędnej wykładni § 14 regulaminu w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez stwierdzenie, że w regulaminie nie został określony termin przeprowadzenia deratyzacji;
7) naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. polegającym na uznaniu, że rodzaj naruszeń stwierdzonych przez organ uzasadniania stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, podczas, gdy zakres stwierdzonych wad przy przyjęciu ich zasadności nie uzasadniał stwierdzenia nieważności w całości ww. uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim stwierdza ono nieważność uchwały w części innej niż: w § 2 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "(m.in. baterii, akumulatorów, przeterminowanych leków, farb, świetlówek)", § 2 ust. 1 pkt 8, § 3, § 4, § 9 ust. 1 pkt 5 w zakresie sformułowania "pozostałe", § 10 zdanie drugie, § 12 oraz § 14, oddalając skargę w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że skarga w części podlegała uwzględnieniu, ponieważ organ nadzoru bez wystarczających ku temu przesłanek stwierdził nieważność całej uchwały, w sytuacji, gdy konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w części. WSA nie zgodził się z oceną Wojewody, że waga stwierdzonych naruszeń i ich wpływ na treść całej uchwały był tak znaczący, że wymagał stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zdaniem WSA stwierdzenie nieważności całej uchwały powodowało, że Rada Miasta w żadnym zakresie nie realizowałaby obowiązków wymienionych w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Ponadto jedynymi jednostkami redakcyjnymi, których wyeliminowanie mogło mieć wpływ na inne postanowienia uchwały, były kwestionowane w całości przez Wojewodę § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 regulaminu, choć zarzuty w rzeczywistości dotyczyły użytych w nich sformułowań. WSA uznał więc za wystarczające stwierdzenie nieważności tych postanowień w części, polegające na wyeliminowaniu użytych w nich nieścisłych sformułowań. W pozostałej części WSA uwzględnił skargę w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 regulaminu, uchylając w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze.
WSA wyjaśnił, że treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Oznacza to, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który ściśle określa zakres spraw, mogących być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulacja przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie zaś odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
WSA wskazał, że zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowienia regulaminu świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej nie tylko w wyniku dokonania powtórzeń, ale co istotniejsze nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, naruszenia zasady proporcjonalności czy też ustanowienia przepisów wykraczających poza zakres przyznanych kompetencji. W szczególności w § 2 ust. 1 pkt 8 regulaminu o treści "gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub ich oczyszczanie poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych przy braku sieci kanalizacyjnej" określono obowiązek, który wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a dotyczy wyposażania nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub oczyszczalnię ścieków. W ocenie WSA nie jest to zakres rzeczowy, do którego regulowania przyznano radzie gminy kompetencję w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 lub ust. 2a u.c.p.g., a ponadto Rada Miasta dokonała także modyfikacji treści obowiązku wynikającego z ustawy, która może wprowadzać w błąd właścicieli nieruchomości. Treść § 2 ust. 1 pkt 8 regulaminu sugeruje bowiem, że zawsze właściciele nieruchomości zabudowanej uprawnieni są do wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy, a w przydomową oczyszczalnię ścieków w sytuacji braku sieci kanalizacyjnej. Tymczasem z treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wynika przede wszystkim obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, nadto, że przydomowa oczyszczalnia ścieków może być stosowana zawsze i wówczas przyłączenie do sieci nie jest obowiązkowe, a bezodpływowy zbiornik może być stosowany tylko przejściowo. Postanowienie zostało więc uchwalone z naruszeniem § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ponieważ stanowi modyfikację przepisu ustawowego, a także z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ponieważ wykracza poza zakres przyznanych kompetencji.
Dalej WSA wskazał, że zawarte w § 4 regulaminu postanowienia zostały uchwalone z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a także z naruszeniem przepisów odrębnych. WSA nie podzielił stanowiska Wojewody co do tego, że upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g. do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi dotyczy wyłącznie nieruchomości służących do użytku publicznego. Uprawnienie do mycia pojazdów lub ich napraw nie jest przyznawane przez radę gminy, ponieważ właściciel nieruchomości ma prawo dokonywać takich czynności na swojej nieruchomości, jednak rada gminy została upoważniona do opracowania wymagań, a więc zasad według których uprawnienie może być realizowane. Jeżeli tak, to zasady te dotyczą także nieruchomości niesłużących do użytku publicznego.
WSA zauważył, że treść postanowienia wynikającego z § 4 pkt 1a regulaminu jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ rada narzuciła obowiązek odprowadzania powstających przy myciu samochodów ścieków do kanalizacji sanitarnej lub szczelnych zbiorników bezodpływowych, jednocześnie zakazując odprowadzania ich bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, za wyjątkiem jednak sytuacji, gdy stosowane są środki chemiczne przyjazne środowisku. WSA wyjaśnił, że nie tylko brak jasności co do rzeczywistej treści uchwalonego postanowienia jest powodem oceny, że nie realizuje ono obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale też powodem jest wykroczenie przez organ poza zakres przyznanych kompetencji, jak też pominięcie treści przepisów innych ustaw regulujących zagadnienia wprowadzania ścieków do wód i ziemi (ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne). Przede wszystkim to ustawodawca określił obowiązki w zakresie odprowadzania ścieków do kanalizacji, przydomowej oczyszczalni lub zbiorników bezodpływowych (art. 5 ust. 1 pkt 2, pkt 3a i pkt 3b u.u.c.p.g.). Z innych przepisów odrębnych, tj. ww. ustaw, wynikają obowiązki i uprawnienia związane z możliwością wprowadzania ścieków do wód lub ziemi (bez zezwolenia jak art. 33, art. 75 i art. 395 pkt 7 ustawy Prawo wodne lub po uzyskaniu zezwolenia), dlatego organ nie mógł pominąć chociażby kwestii dotyczącej przydomowej oczyszczalni ścieków i odprowadzania ścieków na zasadzie zwykłego korzystania z wód. W odniesieniu do wprowadzonego w pkt 2 wymogu uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości na naprawę samochodu WSA stwierdził, że rację ma Wojewoda, że wymóg taki nie może być regulowany aktem prawa miejscowego, skoro należy do zagadnień cywilnoprawnych. Dlatego też WSA uznał zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego całego § 4 regulaminu.
WSA podał, że w § 3 regulaminu określono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących do użytku publicznego niezwłocznie po ich wystąpieniu w sposób zapewniający należytą czystość. WSA zgodził się z Wojewodą, że postanowienie to zostało uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z treści uchwalonego postanowienia wynika, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie gminy ma obowiązek uprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca nałożył na właściciela nieruchomości wyłącznie obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości z jednoczesnym wskazaniem wyjątku kiedy zwolniony jest z tego obowiązku. WSA wyjaśnił, że wskazany przepis jest jedynym, który dotyczy obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości w zakresie uprzątania części nieruchomości służącej do użytku publicznego ściśle określonych uwarunkowaniach. Musi to być chodnik będący częścią drogi publicznej, położony wzdłuż nieruchomości danego właściciela. Z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 1c u.u.c.p.g. wynika, że rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Oznacza to, że rada gminy nie została upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków dotyczących uprzątania innych niż wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 4 części nieruchomości służących do użytku publicznego, a więc nieruchomości, które służą zaspakajaniu potrzeb mieszkańców gminy, a nie tylko jakiejś określonej grupy osób. Wymagania, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. w odniesieniu do nieruchomości służących do użytku publicznego, o ile nie chodzi o chodniki, nie dotyczą właścicieli nieruchomości. WSA wskazał przy tym na przepisy art. 3 ust. 2 pkt 11, art. 5 ust. 5 u.c.p.g. określające obowiązki gminy dotyczące zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie.
Następnie WSA wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g Rada Miasta zobowiązana była określić wymagania w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Z treści § 10 regulaminu wynika, że Rada Miasta nie wykonała tego obowiązku w odniesieniu do nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków, ponieważ w zdaniu drugim dotyczącym przydomowych oczyszczalni ścieków nie określiła częstotliwości wywożenia osadów ściekowych. Tym samym postanowienie § 10 zdanie drugie regulaminu zostało uchwalone z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.
Zdaniem WSA Rada Miasta określając w § 12 pkt 1 regulaminu obowiązki dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zwierząt. WSA podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g powinna uwzględniać wyjątki wynikające chociażby z uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych psów. WSA zgodził się również z Wojewodą, że postanowienie wynikające z § 12 pkt 2 lit. c regulaminu dotyczące obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta domowe powinno obejmować wyjątki uwzględniające przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dotychczasowa redakcja przewidująca tylko zwolnienie z obowiązku osób niewidomych korzystających z psów przewodników nie realizuje zasady równości.
WSA zauważył, że celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Słusznie więc zarzucił Wojewoda, że postanowienie § 14 regulaminu tego obowiązku nie realizuje, ponieważ określono w nim, że deratyzację przeprowadza się każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. Taki zaś obowiązek wynika już z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Wreszcie WSA uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody co do tego, że postanowienia § 2 ust. 1 pkt 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 regulaminu należy uznać za nieprecyzyjne w związku z zamieszczonymi w nich sformułowaniami, które sugerują, że odpadami niebezpiecznymi są przykładowo podane odpady, podczas gdy nie wszystkie ich frakcje należą do odpadów niebezpiecznych. Niewątpliwie Rada Miasta powinna stosować legalną definicję odpadów niebezpiecznych wynikającą z ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. WSA uznał jednak, że wystarczające jest wyeliminowanie z postanowień zawartych we wskazanych jednostkach redakcyjnych jedynie sformułowań, które powodowały niejasność regulacji.
Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie w jakim uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
a) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność całej uchwały, bez wskazania ku temu przesłanek, tym samym uznając, że brak jest podstaw do oddalenia skargi zwykłej Gminy w zakresie pozostałych postanowień kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego,
b) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na równoczesnym uwzględnieniu skargi w zakresie wskazanym w ust. 1 sentencji wyroku oraz nieuznaniu, że brak wypełnienia delegacji ustawowej przez postanowienia uchwały winno prowadzić do oddalenia skargi Gminy w pozostałym zakresie.
Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:
a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 131, dalej: "p.u.s.a."), poprzez dokonanie wadliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, polegające na braku w wyroku analizy oraz argumentacji prawnej wobec zarzutów w nim sformułowanych,
b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, będącego konsekwencją sprzecznej sentencji, poprzez jednoczesne uznanie, że WSA znalazł podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części (ust. 1 sentencji wyroku), przy jednoczesnym uznaniu za słuszny pogląd organu nadzoru odnośnie naruszenia prawa przez Radę Miasta w sposób istotny oraz utrzymania w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 6 regulaminu w zakresie sformułowania "(m.in. baterii, akumulatorów, przeterminowanych leków, farb, świetlówek)", § 2 ust. 1 pkt 8, § 3, § 4, § 9 ust. 1 pkt 5 w zakresie sformułowania "pozostałe", § 10 zdanie drugie, § 12 oraz § 14 załącznika do kwestionowanej uchwały.
Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej skargę Gminy i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej skargę Gminy i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, że zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy § 2 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "(m.in. baterii, akumulatorów, przeterminowanych leków, farb, świetlówek)", § 2 ust. 1 pkt 8, § 3, § 4, § 9 ust. 1 pkt 5 w zakresie sformułowania "pozostałe", § 10 zdanie drugie, § 12 oraz § 14 załącznika do kwestionowanej uchwały, których unieważnienie zostało potwierdzone w wyroku WSA, wypełniają delegację ustawową. Zakwestionowanie przez WSA ww. przepisów, w ślad za organem nadzoru, i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, powoduje że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 u.c.p.g. nie została zrealizowana w sposób zupełny. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądowym poglądem, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zawiera materię, która musi być obligatoryjnie uregulowana w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach. Brak realizacji któregokolwiek punktu zawartego w przepisie ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co prowadzi do stwierdzenie nieważności całości aktu, który nie wypełnia delegacji ustawowej w sposób zupełny. Utrzymanie natomiast w mocy regulaminu w zakresie pozostałym niż zakwestionowane jednostki redakcyjne powoduje brak możliwości realizacji tych obowiązków zarówno przez Gminę, jak i podmioty spoza administracji.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania Wojewoda wskazał, że WSA nieprawidłowo zbadał problem mający zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto widoczna jest niekonsekwencja w ocenie regulacji zawartej w załączniku do uchwały. WSA z jednej strony dokonał wadliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, nie badając konkretnych zarzutów postawionych wobec przedmiotowej uchwały dotyczących braku wypełnienia delegacji ustawowej. Brak jest w przedmiotowym wyroku analizy oraz argumentacji prawnej wobec zarzutów organu nadzoru, w tym zakresie. Z drugiej strony zaś, z tak sformułowanego uzasadnienia nie da się wywieść przesłanek uzasadniających uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części. Wobec braku wskazania w wyroku jednoznacznych prawnych argumentów uwzględnienia skargi nie jest możliwe nie tylko prawidłowe zapoznanie się z argumentacją prawną, która legła u podstaw częściowego uwzględnienia skargi, co utrudnia prawidłowe formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ale również wskazanie, że WSA orzekając w przedmiotowej sprawie nie dokonywał rzetelnej analizy przepisów prawa będących podstawą do częściowego uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie w całości, a ponadto o obciążenie Wojewody kosztami postępowania, a z ostrożności o rozważenie zasadności zmiany wyroku WSA w zakresie, w jakim Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały co do § 2 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania ("m.in. baterii, akumulatorów, przeterminowanych leków, farb, świetlówek)", § 2 ust. 1 pkt 8 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 w zakresie sformułowania "pozostałe", z uwagi na przekroczenie przez Wojewodę 30- dniowego terminu do zaskarżenia uchwały w tym zakresie z uwagi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Przeprowadzona w dalszej części uzasadnienia analiza przepisów u.c.p.g. uwzględnia stan prawny obowiązujący na dzień podjęcia uchwały z 26 sierpnia 2020 roku.
Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej, choć sformułowany przy wykorzystaniu różnych podstaw kasacyjnych, sprowadza się do zakwestionowania możliwości częściowego uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność w całości uchwały w przedmiocie ustanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ samorządu musi ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy - por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela uwagi systemowe prezentowane
w skardze kasacyjnej, odnoszące się do charakteru upoważnienia normotwórczego ustanowionego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Należy się zgodzić, że zawarte w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyliczenie spraw, jakie rada gminy ma obowiązek uregulować
w regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Nie można się natomiast zgodzić z poglądem organu nadzoru, że spoczywający na radzie gminy nakaz uchwalenia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy o treści realizującej w sposób kompletny upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., jest równoznaczny z zakazem eliminowania z obrotu pranego wyłącznie niektórych jego postanowień, które zostały uznane za istotnie niezgodne z prawem w ramach postępowania nadzorczego (art. 91 ust. 1 u.s.g.), względnie w następstwie legalnościowej kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Akceptacja poglądu przyjętego przez Wojewodę musiałaby oznaczać, że w każdym przypadku stwierdzenia, że przynajmniej jedno postanowienie Regulaminu istotnie narusza przepisy prawa, należy stwierdzić nieważność całej uchwały, którą go uchwalono. Podstaw dla takiego stanowiska nie ma. Wojewoda nie zauważa, że w przyjętym przez niego skonfigurowaniu, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu, upoważnienie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w ogóle nie zostałoby zrealizowane. Eliminacji z obrotu prawnego podlegałyby zarówno te unormowania regulaminowe, które naruszają porządek prawny, jak i te, które są z nim zgodne. Taki stan rzeczy z pewnością jest mniej pożądany, od tego, w którym dochodzi do stwierdzenia nieważności Regulaminu wyłącznie w zakresie istotnie naruszającym prawo, pozostawiając w obrocie tę jego część, która jest wolna o tej kategorii wadliwości.
Stanowisko Wojewody jest również sprzeczne z systemowym zakresem jego kompetencji nadzorczych, określonym treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. "Sprzeczność z prawem" stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko Wojewody o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały, byłoby zasadne gdyby uchwała pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy zatem wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres.
Nie można uzasadniać stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości wyłącznie tym, że wprawdzie jedynie niektóre jego postanowienia istotnie naruszają prawo, jednakże te które pozostają nie realizują w sposób kompletny upoważnienia ustawowego do jego wydania. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy reguluje cały zespół złożonych działań, które mają ową czystość i porządek zapewnić. W tym zakresie w regulaminie ustanawia się normy prawne, które w sposób samodzielny wyznaczają dyrektywy postępowania, bez wzajemnego zachodzenia na siebie ich zakresów stosowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego norm, które regulują określony, wyodrębniony przedmiotowo zakres działań, mających zapewnić czystość i porządek na terenie gminy, z uwagi na ich istotną sprzeczność z porządkiem prawnym, nie uniemożliwia obowiązywania innych norm, które sprzeczne z prawem nie są, a nadto regulują zupełnie inną sferę aktywności. Pozostałe w obrocie prawnym normy, w adekwatnym dla nich zakresie, w sposób kompletny realizują właściwą do ich wydania normę upoważniającą. Tym samym, jako normy zgodne z porządkiem prawnym nie mogą zostać objęte kompetencją nadzorczą z art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również nie podlegają eliminacji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Istotnie, w takim układzie kompetencja ustawowa z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie będzie zrealizowana w całości, gdyż Regulamin nie będzie kompletny, jednakże brak ten będzie podlegał konwalidacji poprzez podjęcie przez radę gminy "uchwały uzupełniającej".
Końcowo odnotować również należy, że możliwość uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zawracał uwagę, że mimo, iż art. 148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części. Użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go z naruszeniem prawa. Może natomiast uchylić zaskarżony akt w części. Wywodzenie z treści art. 148 p.p.s.a. zakazu uchylenia aktu nadzoru w części nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodne z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus - wyroki NSA z 15 listopada 2005 r., II OSK 235/05, z 14 maja 2009 r., II GSK 929/08, z 12 grudnia 2018 r. II OSK 2910/18, z 20 września 2022 r. III OSK 3662/21.
W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji: dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 2 u.s.p.g., wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wadliwie skontrolował skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszając w ten sposób art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Nie można się również zgodzić, że uzasadnienie wyroku WSA jest "wewnętrznie sprzeczne", gdyż odnosi się do "sprzecznej sentencji".
Wobec wytyczonego przez skargę kasacyjną zakresu zaskarżenia, ograniczającego kontrolę instancyjną wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie do rozstrzygnięcia, którym uchylono w części rozstrzygniecie nadzorcze, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozważać argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczących przekroczenia przez Wojewodę ustawowego 30-dniowego terminu na skorzystanie z kompetencji nadzorczej, w stosunku do niektórych postanowień Regulaminu. Poruszona w odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestia odnosi się do tej części rozstrzygnięcia WSA, w której oddalono skargę.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz Gminy Miasto M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem gmina takowych kosztów nie poniosła.