III OSK 4333/21

III OSK 4333/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 156/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020r., sygn. akt II SA/Łd 156/20 w sprawie ze skargi L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 grudnia 2019 r. nr SKO.4170.179.2019 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji dotyczącej określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 156/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 2 grudnia 2019 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji dotyczącej określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z 14 października 2019 r. oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że postanowieniem z 14 października 2019 r. Starosta sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji z 16 września 2019 r., określającej dopuszczalny poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu sklepu L. w B. przy ul. W. [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom (MNu), w zakresie powołanego w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji adresu sklepu, tj. ul. W. [...] zamiast ul. W. [...].
Na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżonym postanowieniem z 2 grudnia 2019 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że błędne oznaczenie adresu sklepu (numeru policyjnego posesji) stanowiło oczywistą omyłkę. Postępowanie zostało wszczęte na skutek zgłoszenia uciążliwości w postaci nadmiernego hałasu, jaki wytwarzają wentylatory sklepu L., pochodzącego od osoby zamieszkałej w sąsiedztwie sklepu przy ul. W. [...], a zatem zastrzeżenia dotyczyły tego sklepu. Ponadto przy ul. W. [...] nie funkcjonuje sklep L., a w B. nie ma innego sklepu tej sieci. Podniesiono, że adresatem decyzji był prawidłowo oznaczony podmiot, tj. L. Sp. z o.o. Sp. k. Natomiast błąd w opisie adresu Spółki, tj. ul. P. [...], 00-000 J. zamiast ul. P. [...] J., 00-000 T., stanowi oczywistą omyłkę pisarską tym bardziej, że taki niepełny adres nie stanowił żadnej przeszkody do skutecznego doręczenia korespondencji kierowanej do strony. Zatem Kolegium stwierdziło, dopuszczalne jest sprostowanie decyzji Starosty w opisanym wyżej zakresie, gdyż nie prowadzi to do merytorycznej zmiany decyzji, czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego.
W skardze na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. oraz wniosła o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji i umorzenie postępowania w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę WSA wskazał, że zawisłość sprawy w postępowaniu odwoławczym i związana z tym dewolucja kompetencji stanowi czasową przeszkodę do skorzystania z trybu rektyfikacji. Po zakończeniu postępowania odwoławczego, jeżeli nie uchylono decyzji organu pierwszej instancji (co powoduje bezprzedmiotowość trybu rektyfikacji), organ ten jest wyłącznie właściwy do podjęcia postanowienia o sprostowaniu decyzji administracyjnej. Podano, że w przedmiotowej sprawie sprostowania dokonano, gdy już wniesione zostało przez Spółkę odwołanie od decyzji z 16 września 2019 r. (odwołanie to wpłynęło do organu pierwszej instancji 8 października 2019 r.), a jeden z zarzutów w nim podniesionych dotyczył błędnego oznaczenia strony postępowania – adresata decyzji. Ponadto wskazano, że 2 grudnia 2019 r. Kolegium wydało decyzję uchylającą w całości decyzję z 16 września 2019 r. i jednocześnie postanowieniem z tej samej daty utrzymało w mocy postanowienie Starosty o sprostowaniu tej decyzji. Nie jest jednak możliwe sprostowanie nieistniejącego rozstrzygnięcia, gdyż postanowienie o sprostowaniu nie ma samodzielnego bytu, lecz jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Z tego względu sprostowanie decyzji jest dopuszczalne, dopóki decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Podano ponadto, że wyrokiem z 28 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 155/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję SKO z 2 grudnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 16 września 2019 r. Zatem również z tego względu nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty z 14 października 2019 r. o sprostowaniu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego:
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej jako: P.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
II. przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznego postanowienia, bowiem wniesienie odwołania nie wyklucza możliwości sprostowania decyzji, a samo sprostowanie może nastąpić na każdym etapie, gdyż nie jest ono ograniczone żadnym terminem;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego;
- art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji, której dotyczyło sprostowanie, odpadł przedmiot rozstrzygnięcia, a zatem kwestia prostowania omyłki stała się bezprzedmiotowa,
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że WSA błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego, dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego oraz Konstytucji RP oraz błędnie zastosował część norm, a tym samym pominął zasadniczą kwestię swojej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i wykroczył poza granice określone normą zawartą w art. 1 P.u.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem. Podniesiono, że z wykładni art. 113 k.p.a. wynika, że sprostowanie może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, przy czym nie jest ono ograniczone żadnym terminem. Organ I instancji miał zatem kompetencję do sprostowania rozstrzygnięcia przez siebie wydanego, a gdyby tego nie uczynił, to wówczas błąd orzeczenia mógłby być naprawiony w ramach uprawnień organu II instancji. Zarzucono, że WSA ograniczyło się jedynie do stwierdzenia naruszenia art. 113 k.p.a. bez wykazania, że uchybienie w tym zakresie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Bezpośrednim skutkiem uchybień WSA było nieprawidłowe sformułowanie zaleceń co do dalszego postępowania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Podniesiono, że skoro WSA uznało, że brak jest już podstaw do prostowania decyzji Starosty, a jednocześnie jedynie uchyliło zaskarżone postanowienia organów administracji obu instancji i nie umorzyło postępowania w tym zakresie, to powstaje pytanie, czy oczekuje od organów administracji dalszych działań w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego.
Przede wszystkim należy podnieść, że art. 1 § 1 P.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Regulacje te mają zatem charakter ustrojowy i w związku z tym niewłaściwie zarzut ten został podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto do naruszenia powołanych przepisów mogłoby dojść, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonego aktu, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, np. kryterium słuszności (por. wyrok NSA z 23 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1069/22, wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym, a ponadto podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy kwestia prostowania omyłki stała się bezprzedmiotowa. Powołany przepis określa bowiem jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, co uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., który w ocenie skarżącego kasacyjnie organu polega na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, niespójności wskazań i oceny prawnej, braku oceny zebranego materiału dowodowego oraz braku wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, braku konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku jest schematyczne, zwłaszcza że poza przytoczeniem ogólnych sformułowań dotyczących uzasadnienia wyroku skarżący kasacyjnie organ nie sprecyzował, w czym upatruje tego schematyzmu. Natomiast brak wskazań co do dalszego postępowania wynika z treści podjętego rozstrzygnięcia, dotyczącego postanowienia o charakterze incydentalnym.
Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem wniesienie odwołania nie wyklucza możliwości sprostowania decyzji, a samo sprostowanie może nastąpić na każdym etapie, gdyż nie jest ono ograniczone żadnym terminem.
Co do zasady słuszne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że art. 113 § 1 k.p.a. nie określa terminu na dokonanie sprostowania. Zatem może być ono dokonane zarówno w odniesieniu do decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej, co do której wniesiono odwołanie. Jednakże czasowe ograniczenie może wynikać z zastosowania procedury usunięcia danego aktu z obrotu prawnego, czy to w drodze stwierdzenia nieważności, czy to uchylenia i zmiany bądź wygaszenia. W szczególności ostateczność aktu usuwającego pierwotny akt stanowi kres możliwości stosowania tej instytucji (tak. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 113). Postanowienie o sprostowaniu decyzji nie ma zatem samodzielnego bytu i jest dopuszczalne dopóki prostowana decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Należy podkreślić, że w dacie wydania postanowienia o sprostowaniu omyłki Kolegium orzekło także o uchyleniu prostowanej decyzji, a decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Zatem brak było podstaw do wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o sprostowaniu omyłki, gdyż postanowienie to, jako ostateczne, rozstrzygało o kwestii sprostowania, odnosząc się jednocześnie do aktu już wyeliminowanego z obrotu prawnego.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia prawa.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.