III OSK 419/23

III OSK 419/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3770/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-14
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par 1 i art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3770/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 2/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K.K. na rzecz Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3770/21 oddalił skargę K.K. na decyzję Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 2/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła K.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie:
1) art. 61 Konstytucji RP, polegające na uznaniu organu, że żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej, a informację przetworzoną – zasadność tego zarzutu, a w konsekwencji prawo skarżącej do uzyskania informacji znajdującej się w posiadaniu organu (chociażby na tabliczkach znamionowych urządzeń technicznych sprzętu nabytego ze środków publicznych) potwierdzają wskazane orzeczenia sądów administracyjnych;
2) art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji braku realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej przez organ, a także braku występowania przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji ze względu na słuszny interes publiczny i interes strony, prawidłowym działaniem organu jest uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie;
3) art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji w wydanym orzeczeniu do zarzutu i wniosku skarżącej, zawartych w skardze, co do zbadania i stwierdzenia przez Sąd bezczynności organu wobec braku realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
4) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na uchybieniu, którego dopuścił się Sąd pierwszej instancji w wydanym orzeczeniu, mające wpływ na jego treść, a mianowicie że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i nie odnosi się do dwóch decyzji administracyjnych i uzasadnień tych decyzji zaskarżonych przez skarżącą w jednej skardze do WSA w Warszawie;
5) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze do WSA w Warszawie na dwie decyzje organu, tj. z dnia 31 maja 2021 r. i z dnia 26 sierpnia 2021 r., w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonych decyzji;
6) art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek skarżącej z dnia 5 maja 2021 r. nie może zostać zrealizowany z uwagi na to, że nie odnosi się do informacji publicznej tylko do informacji przetworzonej i w związku z tym zasadnym działaniem ze strony organu było wydanie decyzji z dnia 26 sierpnia 2021 r., którą uchylono decyzję z dnia 31 maja 2021 r. i umorzono postępowanie w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Na wstępie przypomnieć należy, iż wnioskiem z dnia 5 maja 2021 r. K.K. (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] (dalej w skrócie: "organ" lub "Dyrektor"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji o systemie monitoringu umieszczonego na terenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...], aktualnych na dzień 5 października 2020 r. oraz na dzień 3 listopada 2020 r., w zakresie: 1) ilości zamontowanych kamer na terenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego; 2) danych technicznych w/w kamer, w tym informacji o ich rozdzielczości; 3) producenta oraz modelu rejestratora wraz z pełną jego charakterystyką; 4) producenta dysku, na którym zapisywany jest obraz z kamer w systemie monitoringu wraz z informacją o jego pojemności; 5) dowodów zakupu w/w elementów systemu monitoringu; 6) wykazu osób uprawnionych do przeglądania zapisu obrazu z systemu monitoringu. Skarżąca wniosła o udostępnienie dokumentów do wglądu w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...].
Decyzją z dnia 31 maja 2021 r. nr 1/2021 Dyrektor orzekł o "zamknięciu postępowania o udostępnienie informacji publicznej".
Na skutek zaskarżenia w/w decyzji przez skarżącą, Dyrektor decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 2/2021, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia 31 maja 2021 r. nr 1/2021 (pkt 1) oraz umorzył postępowanie w sprawie (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż jego wcześniejsza decyzja była nieprawidłowa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznając, że wszystkie żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, organ stwierdził, że część informacji, o udostępnienie których zwracała się wnioskodawczyni, znajduje się w jego posiadaniu, natomiast pozostałych informacji nie posiada.
Jednocześnie w odrębnym piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r. Dyrektor poinformował skarżącą, że: 1) w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w okresie wskazanym we wniosku zamontowanych było 14 kamer; 2) danych technicznych rejestratorów HIKVISION i BCS organ nie posiada; 3) producenta dysku i danych o pojemności organ nie posiada; 4) dowodów zakupu, z uwagi na okres dłuższy niż 5 lat, organ nie posiada; 5) osobą upoważnioną do przeglądu monitoringu jest D.S.
Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać należy, iż związanie podstawami kasacyjnymi, o których była mowa na wstępie (art. 183 § 1 p.p.s.a.), oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Przedmiotowy środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być zatem ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, zgodnie z art. 175 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1501/20).
Wobec powyższego, za niezasadny należy uznać zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, który "polega na uznaniu organu, że żądana informacja przez Skarżącą, nie stanowi informacji publicznej a informację przetworzoną". Po pierwsze, zarzut ten jest skierowany przeciwko działaniu organu, a nie Sądu pierwszej instancji. Po drugie, organ ostatecznie uznał, że wszystkie żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej – część tych informacji udostępnił stronie, zaś co do pozostałej części poinformował, iż nie są one w jego posiadaniu (pismo z dnia 26 sierpnia 2021 r.). Po trzecie wreszcie, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie stwierdził, aby "Skarżąca występowała o udzielenie informacji przetworzonej".
Chybiony jest także zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 154 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji braku realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej przez organ, a także braku występowania przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji ze względu na słuszny interes publiczny i interes strony, prawidłowym działaniem organu jest uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Należy zauważyć, iż WSA w Warszawie w ogóle nie powoływał się na przepis art. 154 § 1 k.p.a., który dotyczy trybu nadzwyczajnego zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przepis ten nie był również stosowany w niniejszej sprawie przez organ.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem jej przedmiotem jest wyłącznie skarga na decyzję Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 2/2021 i w takim zakresie skarga ta została w całości przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Skarżąca w skardze do WSA w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. wyraźnie określa, że zaskarża wyłącznie w/w decyzję z dnia 26 sierpnia 2021 r. – jako "decyzję końcową" w sprawie. Nie zaskarża ona ani bezczynności organu, ani też jego decyzji wydanej w pierwszej instancji, tj. decyzji z dnia 31 maja 2021 r. Ponadto Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że skoro zaskarżoną decyzją organ prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego swoją wcześniejszą decyzję, to nie ma obowiązku odnoszenia się do zarzutów skarżącej dotyczących decyzji z dnia 31 maja 2021 r. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, iż odrębna skarga na decyzję z dnia 31 maja 2021 r. – jako wydaną w pierwszej instancji – byłaby niedopuszczalna, dlatego twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są niezrozumiałe i chybione. Jednocześnie wyjaśnić należy, że kwestia ewentualnej bezczynności organu w rozpoznaniu wszystkich punktów wniosku z dnia 5 maja 2021 r. oraz podnoszone w tym zakresie w skardze do WSA w Warszawie wnioski, mające na celu ustalenie, czy wniosek z dnia 5 maja 2021 r. został przez organ w całości załatwiony – nie mogła być przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w tej sprawie, która, jak już wyżej wskazano, dotyczy wyłącznie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 2/2021. Jeżeli natomiast rzeczywistą intencją skarżącej – z uwagi na charakter rozstrzygnięcia zawarty w decyzji z dnia 26 sierpnia 2021 r. – było równoczesne zaskarżenie w skardze do WSA w Warszawie bezczynności organu w przedmiocie całościowego rozpoznania wniosku z dnia 5 maja 2021 r., to należy obecnie zwrócić się do Sądu pierwszej instancji i wyraźnie sprecyzować swoje żądanie w tym zakresie. Spowoduje to ewentualne wyłączenie z tej sprawy drugiej skargi w oparciu o art. 57 § 3 p.p.s.a. Jeszcze raz jednak podkreślić należy, iż podnoszone co do tej kwestii w skardze kasacyjnej argumenty nie miały wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.
Z uwagi na powyższe rozważania w zakresie przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. Ponadto należy ponownie wyjaśnić skarżącej kasacyjnie, iż WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie stwierdził, aby skarżąca występowała o udzielenie informacji przetworzonej. Należy także dodatkowo zauważyć, iż na skutek zaskarżenia przez skarżącą decyzji z dnia 31 maja 2021 r. o "zamknięciu postępowania o udostępnienie informacji publicznej", która w istocie była decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, Dyrektor następną decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 2/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia 31 maja 2021 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził bowiem, że wszystkie żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną – część tych informacji udostępnił stronie, zaś co do pozostałej części poinformował, iż nie są one w jego posiadaniu (odrębne pismo z dnia 26 sierpnia 2021 r.). W tej sytuacji, z uwagi na wcześniejsze wydanie błędnej decyzji z dnia 31 maja 2021 r. oraz treść art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p., organ prawidłowo zastosował zatem w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Było to w pewnym sensie jedyne możliwe rozstrzygnięcie organu, który doszedł ostatecznie do przekonania, iż w sprawie nie zachodzi podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej – zarówno bowiem udostępnienie informacji publicznej (gdy organ jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia), jak również poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił, nie przybiera formy decyzji administracyjnej, a wymaga jedynie czynności materialno-technicznej (zwykłej pisemnej odpowiedzi).
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Jednocześnie podkreślić należy, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez ten sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Jak już wielokrotnie wskazano, przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie skarga na decyzję Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 2/2021.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2, art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).