III OSK 418/26

III OSK 418/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 1513/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-11-28
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 36 § 1, art. 217 § 3, art. 35 § 3, art. 37 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
149 § 1 pkt 1 i 3, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uczelni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1513/25 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Rektora Uczelni [...] w W. w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Rektora Uczelni [...] w W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2025 roku, sygn. akt VII SAB/Wa 1513/25, którym po rozpatrzeniu skargi M. P. na bezczynność w/w organu w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów w pkt 1 stwierdzono, że Rektor Uczelni [...] w W. dopuścił się bezczynności w sprawie, w pkt 2. stwierdzono, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. zobowiązano Rektora Uczelni [...] w W. do wydania aktu w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz ze zwrotem akt administracyjnych, w pkt 4. przyznano od Rektora Uczelni [...] w W. na rzecz skarżącego M. P. sumę pieniężną w wysokości 2.500 złotych, a w pkt 5. zasądzono od Rektora Uczelni [...] w W. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Skarżący M. P. odbywał jednolite studia magisterskie w formie niestacjonarnej na kierunku [...] w [...] – Szkole [...] w W. (obecnie Uczelnia [...] w W.). W dniu 30 października 2024 r. skarżący złożył o oświadczenie o rezygnacji ze studiów oraz wniosek o wydanie karty przebiegu studiów. Do dnia 5 lutego 2025 roku skarżący nie otrzymał od Uczelni żadnej informacji o sposobie załatwienia sprawy. W tym dniu otrzymał zawiadomienie noszące datę 1 lutego 2024 roku o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2025 r. W dniu 28 lutego 2025 roku skarżący złożył w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie, zawierając jednocześnie w nim oświadczenie, że rezygnuje z doręczenia pism w drodze elektronicznej zgodnie z art. 391 § 1 k.p.a.
W dniu 11 marca 2025 roku skarżący M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu tj. Rektora Uczelni [...] (poprzednio [...] Szkoła [...]) w W. Organowi skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a., przez przekroczenie terminu do wydania kary przebiegu studiów. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności - w okresie od dnia złożenia wniosku do wydania pierwszego zawiadomienia w sprawie - o wyznaczeniu nowego terminu, stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, z uwagi na wyznaczenie nowego terminu tj. 30 kwietnia 2025 r., zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł na którą składają się już poniesione koszty za różnice programowe w [...] Szkole [...], które zostały określone w związku z niewydaniem karty ([...] - 500 zł, [...] - 500 zł, [...] - 500 zł), opłaty za różnice przypisane w związku z brakiem karty w nowym semestrze, ([...] - 500 zł, [...] - 500 zł), zobowiązanie organu do wydania karty przebiegu studiów w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi.
Rektor Uczelni [...] w W., w odpowiedzi na skargę wskazał, że wnosi o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania karty przebiegu studiów w związku z wydaniem skarżącemu zaświadczenia o przebiegu studiów, a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zaświadczenie o przebiegu studiów zostało skarżącemu wydane w dniu 1 kwietnia 2025 r. które wysłano stronie skarżącej drogą e-mailową, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy korespondencja. Mając na względzie powyższe, organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania ww. dokumentu jako bezprzedmiotowego. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na szczególne okoliczności stojące za przekroczeniem terminu.
Odnosząc się do okoliczności faktycznych stojących za uchybieniem terminu podniesiono, że Uczelnia podjęła wszelkie możliwe działania prawne i faktyczne mające na celu jak najszybsze wydanie skarżącemu zaświadczenia o przebiegu studiów, który to dokument nie będzie kwestionowany w dalszym życiu zawodowym skarżącego. Opóźnienie, które miało miejsce w niniejszej sprawie było usprawiedliwione okolicznościami niezależnymi od Uczelni, za które obecnie nie można przypisywać organowi ani odpowiedzialności ani złej woli, związanymi z ustanowieniem zarządu przymusowego w Uczelni, który funkcjonował do dnia [...] lutego 2025 r. i postanowieniem Prokuratury [...] z dnia [...] lutego 2025 r. w związku z którym ustał ustanowiony uprzednio zarząd przymusowy. Jednocześnie wskazano, że po rozwiązaniu problemów organizacyjnych wznowiono proces dyplomowania. Od grudnia 2024 r. w Uczelni odbyło się kilkaset obron, wydano kilkaset dyplomów, kolejne obrony są planowane. O wyznaczonych terminach obron dyplomowych studenci są na bieżąco zawiadamiani przez Biuro Obsługi Studentów - terminy obron ustalane są dla tych osób, które przeszły pozytywną weryfikację, czyli spełniły wymogi zarówno wskazane w ustawie prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jak i jednocześnie w regulaminie studiów w Uczelni [...] a są to: prawidłowo uzyskane wszystkie wymagane oceny z egzaminów i zaliczeń, uzyskane przewidzianą przepisami prawa liczbę punktów ECTS oraz zrealizowane przewidzianego dla danego kierunku studiów programu. Uczelnia wskazała, że sukcesywnie wydaje studentom wnioskowane przez nich dokumenty, co jest zadaniem czasochłonnym zarówno, z uwagi na konieczność przeprowadzenia opisanej powyżej weryfikacji, jak i problemów organizacyjno-technicznych związanych z faktem, iż znaczna część dokumentacji znajduje się w posiadaniu organów ścigania. Uczelnia zaznaczyła, że nie bagatelizuje swoich zadań, wręcz przeciwnie czyni starania, by studenci - w tym skarżący - otrzymali niezbędne dokumenty w możliwie jak najszybszym terminie.
W związku z powyższym podkreślono, że po stronie organu nie doszło w niniejszej sprawie do bezczynności, w tym do bezczynności noszącej charakter bezczynności rażącej. Organ bowiem wydał Skarżącemu dokument tak szybko jak tylko formalnie i faktycznie było to możliwe oraz dołożył wszelkiej należytej staranności, wykonując wszelkie możliwe działania mające na celu jak najszybsze wydanie w pełni legalnego dokumentu.
Z ostrożności procesowej na wypadek gdyby sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, organ wskazał, że nie miała ona charakteru rażącego. Na poparcie swojego stanowiska przytoczono orzecznictwo sadów administracyjnych powstałego na gruncie oceny omawianej przesłanki.
Wskazano, że Uczelnia znalazła się w całkowicie nadzwyczajnej sytuacji prawnej na skutek czynności podjętych przez organy ścigania, a dążąc do dokonania czynności naprawczych, mających na celu przeprowadzenie czynności weryfikacyjnych poprzedzających wydanie dokumentów urzędowych, a także chcąc uchronić studentów i absolwentów uczelni przed możliwością kwestionowania otrzymanej dokumentacji, zmuszona była przekroczyć ustawowy termin wydania skarżącemu zaświadczenia o przebiegu studiów. W działaniach organu nie sposób dopatrzeć się lekceważenia jego obowiązków, wręcz przeciwnie mają one racjonalne uzasadnienie. Skarżący otrzymał zaświadczenie o przebiegu studiów w najwcześniejszym możliwym terminie, tj. w dniu 18 kwietnia 2025 r. Sytuacja organu, która stoi za uchybieniem terminu ma charakter bezprecedensowy, co nie uzasadnia przyznania powstałemu opóźnieniu rażącego charakteru naruszenia prawa. W dalszej części odpowiedzi na skargę Organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uchybienie terminowi miało bowiem w niniejszej sprawie swoje racjonalne uzasadnienie i nie było podyktowane złą wolą organu, czy lekceważeniem przez organ obowiązków ustawowych. Zaprezentowane okoliczności faktyczne, poparte materiałem dowodowym, a także wiedzą notoryjną wynikającą z informacji ujawnianych w mediach wskazują, że organ zmuszony był przeprowadzić w ramach swojej struktury szereg działań weryfikacyjnych, naprawczych, zmuszony był także do ukonstytuowania nowych organów uczelni, przeprowadzenia procedury zatwierdzenia wzoru dyplomu i obecnie działa legalnie, a dokumenty są wydawane w najszybszym możliwym terminie. Działanie organu w niniejszej sprawie nie miało zatem charakteru rażącego naruszenia prawa, z którym wiązać się winno wymierzanie obu środków przewidzianych przepisem.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a., które cechuje się uproszczoną procedurą. Obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może zaświadczyć tylko o tym, co wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.
Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., I OSK 2/14).
Dalej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Uwzględniając ustawowy 7 dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że Uczelnia dopuściła się kilkumiesięcznej bezczynności, przekraczającej termin załatwienia wniosku skarżącego, wyznaczony w art. 217 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący 30 października 2024 r. złożył do Uczelni wniosek o wydanie karty przebiegu studiów. W świetle przywołanego wyżej art. 217 § 3 k.p.a. – załatwienie tej sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu 7 dni od dnia wszczęcia postępowania, tj. wpływu wniosku skarżącego, a więc najpóźniej do 6 listopada 2024 r. Tylko w tym terminie organ mógł też skutecznie "przedłużyć" termin załatwienia tej sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Skoro zaś uczynił to dopiero pismem z 1 lutego 2025 r., to czynność ta nie może chronić organu od zarzutu bezczynności w sprawie, tym bardziej, że nie można uznać, że wskazany w zawiadomieniu skierowanym do skarżącego termin załatwienia sprawy (30 kwietnia 2025 r.) spełnia kryterium szybkości wynikającą z art. 12 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/10). W konsekwencji, nie można przyjąć, aby organ skutecznie przedłużył termin wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Skoro więc nie doszło do skutecznego załatwienia sprawy nawet w terminie wyznaczonym w trybie art. 36 k.p.a., a upłynął już termin rozpoznania sprawy wynikający z art. 217 § 3 k.p.a. i w tych terminach organ nie wydał wnioskowanego dokumentu, to Sąd stwierdził (w pkt 1 wyroku), że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w oczywistej bezczynności w rozpoznaniu sprawy z wniosku strony o wydanie karty przebiegu studiów. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na skargę Uczelnia nie wydała skarżącemu tego dokumentu. Uczelnia wprawdzie wskazała w odpowiedzi na skargę, że w dniu 1 kwietnia 2025 r. zaświadczenie o przebiegu studiów zostało sporządzone i skarżącemu wydane (drogą elektroniczną). W aktach administracyjnych faktycznie znajduje się dokument pn "Zaświadczenie o przebiegu studiów z 4 kwietnia 2025 r.". Jednakże skarżący wskazuje w piśmie z 4 lipca 2025 r., że zrezygnował z elektronicznej formy doręczania pism i nie otrzymał ww. zaświadczania w formie papierowej, pomimo wysyłanych wiadomości z prośbą o wydanie jej w formie papierowej. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, w których nie ma potwierdzenia przesłania ww. zaświadczania skarżącemu, poza przesłaniem go w formie poczty elektronicznej na adres e-mail, czyli bez podpisania go podpisem kwalifikowanym, zaufanym, ani osobistym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu ww. zaświadczenia. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przyjął, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w niniejszej sprawie na jakiekolwiek załatwienie sprawy, - przy jednoczesnym de facto "milczeniu" Uczelni wobec skarżącego – jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Organ przez okres 5 miesięcy poza poinformowaniem skarżącego pismem z dnia 1 lutego 2025 roku o nowym terminie załatwienia sprawy, nie wykonał innej czynności w sprawie. Takie zachowanie Uczelni , nawet przy uwzględnieniu faktów podnoszonych w odpowiedzi na skargę, aresztowanie Rektora Uczelni, ustanowienie zarządcy przymusowego oraz, że nowe władze Uczelni zmuszone były do wnikliwego sprawdzania prawidłowości danych ujawnionych w rejestrach prowadzonych na Uczelni nie zasługuje na usprawiedliwienie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miała miejsce po jej stronie bezczynność. Zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana zaniedbaniami leżącymi po stronie jej stronie.
Sąd uznaje także za zasadne przyznać skarżącemu sumę pieniężną w kwocie
2.500 zł. (pkt 4 sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę to, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała charakter rażący i była przede wszystkim skutkiem ewidentnych zaniedbań Uczelni. Stwierdził, że w orzecznictwie wyraża się pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W tym względzie za przekonujące i dowiedzione przez Skarżącego, Sąd uznał te okoliczności, w których wskazywał na fakt dodatkowych kosztów i niedogodności, jakie zmuszony był ponieść z uwagi na niewydanie w terminie ustawowym żądanej karty przebiegu studiów. Skarżący przedłożył dokumenty, z których wynika, że kontynuuje naukę w innej szkole wyższej, co z uwagi na różnice programowe, wygenerowało wskazane w skardze koszty w związku z niewydaniem karty. Tak więc bezczynność Uczelni spowodowała bez wątpienia konieczność poniesienia realnych i nieuzasadnionych kosztów przez skarżącego. Kwota przyznanej przez Sąd na rzecz skarżącego sumy pieniężnej powinna stanowić odpowiednią rekompensatę za ww. okoliczności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Rektor Uczelni [...] w W. zaskarżając go w całości, tj. w zakresie punktów 1, 2, 3, 4 i 5 zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności:
- a) która to ocena nastąpiła bez uwzględniania szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem Rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych,
- b) bez uwzględnienia szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię,
- c) bez uwzględnienia szeregu działań naprawczych podjętych przez Uczelnię w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia,
- d) a nadto bez uwzględnienia faktu usprawnienia przez Rektora procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r., czego efektem jest zrealizowanie na dzień dzisiejszy niespełna 3.000 wniosków studentów o wydanie kart przebiegu studiów/zaświadczeń o przebiegu studiów,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. oraz w zw. art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł, podczas gdy:
1) fakt nieuznania charakteru bezczynności za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa winien przemawiać na rzecz odmowy przyznania skarżącej sumy pieniężnej i oddalenia skargi także w tym zakresie,
2) okoliczności faktycznych i prawne istniejące po stronie Uczelni uniemożliwiały wydanie skarżącej karty przebiegu studiów z zachowaniem 7-dniowego terminu, w tym w szczególności mając na względzie:
- liczbę wniosków studentów o wydanie kart przebiegu studiów skierowanych do Uczelni w zbliżonym czasookresie,
- konieczność przeprowadzenia weryfikacji ocen studentów,
- fakt pozostawania przez Uczelnię podmiotem podlegającym gruntownym przemianom w zakresie władz Uczelni, obsługi prawnej oraz organizacyjnej,
- fakt przeprowadzenia w Uczelni znacznych prac naprawczych,
- istnienie innych licznych postępowań toczonych z udziałem Uczelni, które obligowały ją do wywiązania się z obowiązków,
3) szkoda (krzywda) skarżącej nie została wykazana.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie Rektor oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez Rektora Uczelni [...] w W. nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej, podobnie zresztą jak art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a lub § 2 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. z art. 37 § 1 pkt 1 w związku z art. 217 § 3 k.p.a. W związku z powyższym podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisów k.p.a., lecz jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez Rektora Uczelni, co oznacza, że nie mógłby ich naruszyć podczas orzekania, co już świadczy o wadliwej konstrukcji omawianego zarzutu i tym samym o jego nieskuteczności.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że niezrozumiała jest próba wytknięcia przez stronę skarżącą kasacyjnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nieuwzględnienia przy ocenie pozostawania przez Rektora Uczelni w bezczynności wskazywanych przez nią okoliczności faktycznych dotyczących jej szczególnej sytuacji w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Rektora procesu weryfikacyjnego, na podstawie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 3 k.p.a. Należy podkreślić , że powyższe okoliczności stanowiące zdaniem organu utrudnienie w załatwieniu wniosku skarżącej o wydanie kary przebiegu studiów są następstwem działań naruszających prawo podejmowanych przez organy Uczelni, a podejmowane przez organy ścigania czynności, w tym ustanowienie zarządu przymusowego konsekwencją tych działań. Artykuł 37 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Zgodnie zaś z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zaś na podstawie omawianego zarzutu konieczności wniesienia ponaglenia w niniejszej sprawie, czy też oceny dokonanej przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest także fakt braku dochowania przez Rektora Uczelni terminu wskazanego w art. 217 § 3 k.p.a. Zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez Rektora Uczelni okoliczności towarzyszących prowadzeniu w niej działań naprawczych nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 i art. 217 § 3 k.p.a.
W związku z treścią omawianego zarzutu dodać także należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił wskazywane przez nią okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności. Sąd I instancji wskazał wprost, że rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił argumenty Uczelni dotyczące [....] Rektora Uczelni, zmianę formy organizacyjnej Uczelni, zmiany kadrowe związane z wszczęciem postępowania [...], ustanowienie zarządu przymusowego, konieczność przeprowadzenia długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego oraz weryfikacji danych przed wydaniem studentom dokumentów. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Rektora Uczelni w toku postępowania sądowego. Słusznie jednak Sąd I instancji stwierdził, że nie mogą one usprawiedliwić bezczynności Uczelni w przedmiocie wydania skarżącej karty przebiegu studiów. Stosowne zaświadczenie wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie skarżącemu kasacyjnie do dnia wyrokowania przez sąd I instancji nie wydano wnioskowanej kary przebiegu studiów. Organowi umknęło uwadze, że w pierwszym z wniesionych ponagleń na podstawie art. 37 k.p.a. M. P. wyraźnie w ostatnim zdaniu stwierdził, że rezygnuje z doręczenia wnioskowanego dokumentu drogą elektroniczną zgodnie z art. 391 § 1d k.p.a. Podzielić także należy stanowisko Sądu I instancji, że doręczone drogą mailową zaświadczenie nie było opatrzone podpisem kwalifikowanym , zaufanym ani osobistym. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu w/w dokumentu.
Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie także drugi zarzut związany z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. oraz w zw. art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł".
Otóż Sąd I instancji prawidłowo rozważył zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej, o co wnosiła w skardze z 26 listopada 2024 r. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu jedyną normatywną przesłanką warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny powinien uwzględnić rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzję o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), ustawodawca pozostawił dyskrecjonalności sądu. Sąd powinien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 14 stycznia 2026 r., sygn. I OSK 1417/25, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Przyznanie sumy pieniężnej nie jest w szczególny sposób uzależnione od wykazania przez skarżącą zaistnienia szkody (krzywdy). Natomiast fakty związane z uznaniem charakteru bezczynności za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ilością wniosków studentów o wydanie kart przebiegu studiów skierowanych do Uczelni w zbliżonym czasookresie, koniecznością przeprowadzenia weryfikacji ocen studentów, pozostawaniem przez Uczelnię w procesie gruntownych przemian w zakresie władz Uczelni, obsługi prawnej oraz organizacyjnej, przeprowadzaniem w Uczelni znacznych prac naprawczych, czy też istnieniem innych licznych postępowań toczonych z udziałem Uczelni, które obligowały ją do wywiązania się z obowiązków zostały uwzględnione przez Sąd I instancji poprzez odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny oraz w miarkowaniu sumy pieniężnej przyznanej skarżącemu. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi bowiem, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego, a sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. (M. P. z 2025 r. poz. 125), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniosło 8181,72 zł. Tym samym przyznana skarżącej suma pieniężna mieści się w granicach przewidzianych prawem. Jednocześnie podkreślić należy długotrwałość oczekiwania skarżącego na wydanie karty przebiegu studiów, co niewątpliwie wpływało na możliwość podjęcia przez niego dalszego kształcenia (dokończenia studiów) oraz na jej kondycję psychiczną i stres związany z sytuacją wokół Uczelni i niepewnością co do otrzymania stosownego zaświadczenia.
Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę.