III OSK 4056/21

III OSK 4056/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II SA/Rz 691/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-10-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 87a ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 691/20 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary administracyjnej za zniszczenie drzewa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 691/20, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie kary administracyjnej za zniszczenie drzewa.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania X S.A. z siedzibą w L. (dalej: "Spółka", "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: "Prezydent") z dnia 9 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 1 sztuki drzewa z gatunku jarząb pospolity (Sorbus aucuparia) o obwodzie 141 cm rosnącego na działce nr [...] w Rzeszowie, w wysokości [...] zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust 8, art. 89 ust. 1, ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 1614 ze zm.) - dalej: "u.o.p." oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U 2017 poz. 1330), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. Prezydent wymierzył Spółce karę pieniężną za uszkodzenie 1 sztuki drzewa z gatunku jarząb pospolity, w kwocie [...] zł. Na skutek odwołania Kolegium, decyzją z dnia 13 maja 2019 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że w sprawie należy powołać biegłego dendrologa w celu stwierdzenia, czy prace w obrębie korony drzewa spowodowały usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30 % korony w całym okresie rozwoju drzewa.
Po uzupełnieniu postępowania, biegły w opinii przedłożonej w dniu 17 września 2019 r. wskazał, że przeprowadzone w obrębie korony prace wykonano z naruszeniem zalecanych zasad cięć, gdyż usunięto wszystkie gałęzie ogławiając drzewo. Korona drzewa została przycięta w rozmiarze przekraczającym 50% jej stanu, jaki miała przed wykonaniem zabiegu. Po uzupełnieniu opinii przez biegłego dendrologa, Prezydent, decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa w wysokości [...] zł.
W odwołaniu Spółka wniosła o zobowiązanie biegłego dendrologa do sporządzenia opinii uzupełniającej. Ponadto zarzuciła, że organ nie ustalił dokładnej wielkości procentu, w jakim korona drzewa została usunięta w 2017 roku. Ustalenia te pozwolą odpowiedzieć na pytanie czy dokonujący przycięcia faktycznie przekroczył dozwolony ustawą limit 30%. Brak tych ustaleń uniemożliwia wymierzenie kary administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i stwierdziło, że opinia biegłego sporządzona została zgodnie z przepisami prawa, jest logiczna i zupełna. Zawiera stanowisko biegłego co do określenia rozmiaru przycięcia drzew po przeprowadzonych przez Spółkę zabiegach oraz określa rozmiar ubytku korony w stosunku do stanu przed cięciem. Biegły dokonał także oceny zdrowotności, żywotności i stabilności drzewa wskazując, że korona przedmiotowego drzewa została przycięta w rozmiarze przekraczającym 50% jej stanu, jaki miała przed wykonaniem zabiegu.
W skardze Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 88 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 u.o.p. Stosownie do jego treści karę administracyjną wymierza się za zniszczenie drzewa. "Zniszczenia drzewa" posiada swoją normatywną treść nadaną art. 87a ust.5 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem, za zniszczenie drzewa uważa się usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2. Przepis ten w ocenie Sądu meriti nasuwa wątpliwości interpretacyjne przez zastrzeżenie, że procentowy limit redukcji korony drzewa, po przekroczeniu którego następuje jego zniszczenie odniesiono do "korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa". W przepisie posłużono się czasownikiem dokonanym – "rozwinęła się" - a nie trybem przypuszczającym – "rozwinęłaby się". Sąd Wojewódzki w składzie rozpoznającym sprawę przyjął, że w przepisie tym nie chodzi o hipotetyczną koronę drzewa, jaka rozwinęłaby się w całym okresie biologicznej żywotności drzewa, bez jakikolwiek ingerencji człowieka, lecz o koronę sprzed rozpoczęcia prac redukujących jej rozmiar, nie wcześniej jednak, niż wg stanu na dzień 1 stycznia 2016 r. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji jako własny przyjął pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2019 r., sygn. II SA/Rz 831/19, wedle którego przy stosowaniu art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p. nie można pominąć kwestii tego, że regulacje te zostały dodane do ustawy o ochronie przyrody na mocy art. 29 pkt 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045 ze zm.), który wszedł w życie 1 stycznia 2016 r. Tym samym, przedmiotowych regulacji nie można odnieść do okresu rozwoju drzewa i do czynności przycięcia korony mających miejsce przed wejściem w życie tego unormowania. Oznacza to, że podmiot przycinający koronę w sposób zakazany nowododanym przepisem nie może podlegać karze za ten okres rozwoju drzewa, kiedy przepis sankcjonujący o takiej treści nie obowiązywał. Oznaczałoby to bowiem działanie prawa wstecz. Tymczasem, w świetle art. 189 K.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Zatem penalizacją administracyjną przywidzianą w tych przepisach można obejmować wyłącznie czynności uszkodzenia korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, przy czym początkowym dniem tego okresu jest dzień uzyskania mocy obowiązującej regulacji wyraźnie zakazującej usuwania gałęzi korony drzewa powyżej 30%. Zatem organ nie może pociągnąć do odpowiedzialności administracyjnej posiadacza nieruchomości za czyny skutkujące zmniejszeniem objętości korony drzewa za okresy wzrostu tej części drzewa, jaka nastąpiła do czasu wejścia w życie art. 87a ust. 2 i 4 ustawy. Zatem punktem wyjścia parametryzacji zredukowanej korony drzewa w ujęci odpowiedzialności za jego zniszczenie jest stan bezpośrednio sprzed rozpoczęcia prac przycinkowych, nie wcześniej jednak, niż stan na dzień 1 stycznia 2016 r.
W stanie faktycznym sprawy stan korony drzewa na dzień 1 stycznia 2016 r., a więc na datę wejścia w życie prawa materialnego stanowiącego podstawę wymierzenia kary administracyjnej wynika z opinii biegłego dendrologa. Opinia ta w sposób jednoznaczny wskazuje stan drzewa bezpośrednio przez przycinką (wg staniu na sierpień 2017 r., a więc wg stanu po wejściu w życie prawa materialnego będącego podstawą zaskarżonej decyzji) oraz na stan drzewa po wykonaniu prac przycinkowych, w wyniku których drzewo ogłowiono. Ogłowienie drzewa doprowadziło do całkowitej likwidacji korony, co obrazują wykonane przez biegłego zdjęcia. Zatem zasadnie organy przyjęły, że pod rządem przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, Skarżąca dokonała prac przycinkowych przedmiotowego drzewa w wymiarze przekraczającym 50% korony. W związku z tym Sąd meriti stwierdził, że zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, in gremio, są nieuzasadnione. Stan sprawy został bowiem dostatecznie wyjaśniony, biorąc pod uwagę wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Sąd, na podstawie którego wymierzona została Skarżącej kara pieniężna.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1) art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka warunkująca penalizację przycinki drzewa odnosząca się do wielkości korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, jest ograniczona datą wejścia w życie nowelizacji u.o.p. z dnia 25 czerwca 2015 r., w sytuacji, gdy jest to przesłanka stricte biologiczna związana z żywotnością drzewa i literalne brzmienie przepisu w tej części nakazuje brać pod uwagę okres od dnia posadzenia drzewa do dnia ostatniego zabiegu;
2) art. 189c K.p.a. w zw. z art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia przepisów zinterpretowanych w sposób naruszający nakaz stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy deliktu administracyjnego i pozbawiający skarżącą możliwości obrony związanej z faktem, że drzewo, którego dotyczyło postępowanie karno-administracyjne zostało uprzednio - w 2012 r. - ogłowione przez podmiot inny niż skarżąca.
II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, (w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia), w jaki sposób zastosowana wykładnia art. 189c k.p.a. w zw. z art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p., jest względniejsza dla skarżącej, skoro takie rozumienie art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p. pozbawiło skarżącą możliwości obrony związanej z faktem, że drzewo, którego dotyczyło postępowanie karno-administracyjne zostało uprzednio - w 2012 r. - ogłowione przez podmiot inny niż Skarżąca, a w dalszej kolejności możliwości powołania się na treść art. 81a § 1 k.p.a.;
4) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo wystąpienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,
- w razie uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania nie zachodzi lub jest nieuzasadniona - na podstawie art. 188 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 9 grudnia 2019 r.;
- o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych;
- o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia art. 189c K.p.a. pozbawia w rzeczywistości skarżącą możliwości obrony, poprzez uniemożliwienie powołania się na okoliczności sprzed 1 stycznia 2016 r. związane z ogłowieniem drzewa dokonanego w 2012 r. przez inny podmiot, a w dalszej kolejności uniemożliwia powołanie się na treść art. 81a § K.p.a. Przepis ten nakazuje wszelkie wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać na korzyść strony, co stanowi odpowiednik obowiązującej na gruncie prawa karnego zasady in dubio pro reo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji jednakże takiej jak w przedmiotowej sprawie, gdy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie ich oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawne podstawy prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dotyczącego zniszczenia drzewa zostały zawarte w u.o.p. W art. 87a ust. 1 ustawodawca wyraził wiążącą regułę, w myśl której prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Wyraźny zakaz wykonywania prac o określonych dla drzewa skutkach wypływa zaś z art. 87a ust. 2 u.o.p. W myśl tej regulacji prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa; 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa.
Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 u.o.p., stanowi według art. 87a ust. 3 uszkodzenie drzewa, a usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa. Uszkodzenie oraz zniszczenie drzew zostało zagrożone sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej wymierzanej przez organ wykonawczy gminy, co wynika bezpośrednio z art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 w ustawy. Zasadniczo kara, za uszkodzenie drzewa jest nakładana na posiadacza nieruchomości albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.). Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa (art. 90 ust. 1 i 2 u.o.p.).
W przedmiotowej sprawie sporna pozostaje kwestia skutków prac wykonanych przez skarżącą spółkę dla możliwości stosowania przepisów ustawy sankcjonujących uszkodzenie drzew poprzez usunięcie gałęzi tworzących jego koronę.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że jako koronę, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa należy rozumieć objętość korony przed pierwszym zabiegiem jej redukcji, plus objętość korony, która przyrosła w okresie od ostatniej redukcji do kolejnej itd. W przypadku gdy podczas pierwszej redukcji usunięto 30% korony, to przy założeniu, że w okresie do drugiej redukcji korona podwoiła swoją objętość w stosunku do objętości po pierwszej redukcji, druga redukcja korony może być wykonana w wymiarze 15% korony istniejącej przed zabiegiem, czyli 30% korony która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Ustawowy przepis mówiący o tym, że dopuszczalne jest usunięcie do 30% korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie jego rozwoju oznacza, że taka część korony może być usunięta łącznie we wszystkich, w tym wcześniejszych, zabiegach, a nie podczas każdego zabiegu. Przy aktualnej treści art. 87a ust. 2 u.o.p nie jest dopuszczalne usunięcie 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa bez dokładnego zbadania ilości wykonanych zabiegów oraz ich skutków dla objętości korony. W przepisach art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. posłużono się czasownikiem dokonanym "rozwinęła się", co powoduje konieczność każdorazowego ustalenia czy dokonane usunięcie nie spowodowało skrócenia objętości korony o 30%, ale nie tylko względem stanu korony jaki poprzedzał te konkretne czynności, lecz stanu z całego okresu rozwoju drzewa – od chwili powstania korony do czasu sprzed dokonania ostatniego przycięcia, nie pomijając tych gałęzi korony, które zostały usunięte w ramach wszystkich przeprowadzonych zabiegów. Zauważyć należy, że również gałęzie usunięte tworzyły koronę drzewa w okresie jego rozwoju, czyli w okresie czasu wyraźnie zaznaczonym w art. 87a ust. 2 u.o.p., jako podlegającym ochronie. Tej ochronie podlega bowiem pełna objętość korony uwzględniająca rozwój drzewa od początku jego powstania, a nie tylko ta korona, którą zastano przed ostatnim przycięciem. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na każdorazowe obcinanie korony o 30 %, bo inaczej w krótkim czasie drzewo mogłoby zostać całkowicie pozbawione korony.
W doktrynie zauważa się, że punktem wyjścia do przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonanych prac nie musi być stan korony w chwili rozpoczęcia cięć. Bowiem w takim układzie użycie przez ustawodawcę sformułowania: "w całym okresie rozwoju", byłoby zbędne. Wyrażenie na jakim opiera się cała konstrukcja przepisu art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. "w całym okresie rozwoju drzewa" byłoby w istocie zbędne, jeżeli uznano by, że chodzi o stan korony zastany w momencie przystąpienia do usuwania gałęzi korony drzewa (por. K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za uszkodzenie drzew. Glosa do wyroku WSA z dnia 11 maja 2017 r., II SA/Sz 238/17, OwSS 2017, nr 4, s. 122-126). Tak interpretowany przepis art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p. zobowiązuje właściwy do jego zastosowania organ do podjęcia trudu każdorazowego ustalenia, za pomocą środków dowodowych przewidzianych w K.p.a., tego jak rozrastała się korona drzewa w całym okresie jego rozwoju, aby następnie ustalić czy wykonana praca przycięcia korony mieści się w limitach wyznaczonych mocą art. 87a ust. 2 u.o.p. Czynności dowodowe powinny dokładnie obrazować stan korony przed każdym zabiegiem przycięcia oraz po tym zabiegu, bo tylko w ten sposób będzie można zrealizować intencje ustawodawcy. Należy tu zauważyć, że założenie według którego objętość korony na przestrzenni kilku czy kilkunastu lat mogła tylko wzrosnąć może być złudne i prowadzić do nieuzasadnionego prawem dolegliwego karania posiadacza nieruchomości. Takie założenie nie uwzględnia bowiem niewykluczonej przecież ingerencji osób trzecich w stan korony podejmowanej bez zgody posiadacza gruntu, czy także sił przyrody, które mogą spowodować zmniejszenie stanu korony względem stanu wyjściowego ocenianego na kilka lat przed wykonaną pracą. Ten sam wniosek odnosić należy do badania sprawy zniszczenia drzewa w oparciu o art. 87a ust. 5 u.o.p. W praktyce oznacza to konieczność ustalania stanu objętości korony przed każdym wykonanym zabiegiem usuwania gałęzi drzewa wraz z ostatnim z nich, w celu zsumowania przyciętej przez posiadacza objętości, co pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy dokonujący przycięcia faktycznie przekroczył dozwolony ustawą limit 30%, jaki wynika z art. 87a ust. 2 u.o.p.
Przechodząc do meritum podniesionego w skardze kasacyjnej zagadnienia wskazać należy, że jednocześnie przy stosowaniu art. 87a ust. 2, 4 i 5 u.o.p. nie można pominąć tego, że nie może być on odnoszony do okresu rozwoju drzewa, jak również czynności przyjęcia korony sprzed wejścia w życie. Przepis ten został dodany do u.o.p. na mocy regulacji ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw dnia 1 stycznia 2016 r. Podmiot przycinający koronę w sposób zakazany w/w przepisem nie może być karany za ten okres rozwoju drzewa, kiedy przepis sankcjonujący o takiej treści nie obowiązywał. Wynikająca z podstaw demokratycznego państwa prawnego zasada lex retro non agit wraz z zasadą tempus regit actum wyrażają zakaz oceny faktów, w tym wypadku stanu rozrostu korony drzewa i czynności mających na to wpływ, według przepisów które w czasie zaistnienie tych faktów nie obowiązywały. Bezpośredni wyraz tej zasady w postępowaniach administracyjnych dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych znajdujemy w art. 189c K.p.a., który wskazuje, że w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, natomiast ustawę obowiązującą poprzednio należy stosować, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
Dlatego też nie można pociągać do odpowiedzialności administracyjnej posiadacza nieruchomości za czyny skutkujące zmniejszeniem objętości korony drzewa za okresy wzrostu tej części drzewa jaka nastąpiła do czasu wejścia w życie art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p. Penalizacją administracyjną przywidzianą w tych przepisach można obejmować wyłącznie czynności uszkodzenia korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, przy czym początkowym dniem tego okresu jest dzień uzyskania mocy obowiązującej regulacji wyraźnie zakazującej usuwania gałęzi korony drzewa powyżej 30%.
Skoro możliwość wymierzenia kary za uszkodzenie drzewa na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p. została wprowadzona dopiero w 2015 r. W związku z tym kierując się dyrektywą wynikającą z art. 189c K.p.a., należy uznać, że przy ustalaniu, czy zachodzą podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p., niezbędne będzie również wyjaśnienie, kiedy dokładnie były przeprowadzane prace w obrębie korony drzewa. Obiekty te ze swojej natury mają bowiem charakter długowieczny, a rozwój i kształtowanie korony drzewa mogą trwać dziesiątki, a nawet setki lat. W związku z tym w praktyce przy ustalaniu, czy zachodzą podstawy do wymierzenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p. za uszkodzenie drzewa, będzie trzeba ustalić, kiedy były przeprowadzane prace w obrębię korony drzewa oraz jaki był ich zakres (zob. K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za uszkodzenie drzew. Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r., II SA/Sz 238/17).
Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zawarta w aktach sprawy opinia biegłego dendrologa jednoznacznie wskazuje stan drzewa bezpośrednio przez przycinką (wg staniu na sierpień 2017 r., a więc wg stanu po wejściu w życie prawa materialnego będącego podstawą zaskarżonej decyzji) oraz na stan drzewa po wykonaniu prac przycinkowych, w wyniku których drzewo ogłowiono. Ogłowienie drzewa doprowadziło do całkowitej likwidacji korony, co obrazują wykonane przez biegłego zdjęcia. Zatem zarówno Sąd Wojewódzki jak i organy orzekające w sprawie przyjęły, że po wejściu w życie przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, skarżąca Spółka dokonała prac przycinkowych przedmiotowego drzewa w wymiarze przekraczającym 50% korony. Zatem zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 87a ust. 2 i 4 u.o.p. okazał się nieuzasadniony.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 189c K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie mógł on mieć zastosowania, gdyż jak bezsprzecznie wynika z ww. opinii dendrologicznej: "na mapie tej zawierającej fotografię, jarząb dobrze widoczny jest w całości. Koronę w 2017 r. ma średniej wielkości, regularną, zaczynającą się na wysokości ok. 1,5 m. Wysokość drzewa to około 7 m, średnica korony ok 5 m. (...). Zdjęcia pokazują, że drzewo w tym czasie było w dobrej kondycji". Z uwagi na powyższe w sprawie nie ma zastosowania dyspozycja ww. przepisu, zgodnie z którą w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa. W sprawie bowiem do naruszenia prawa (zniszczenia drzewa) doszło po 1 stycznia 2016 r., a więc po dacie wejścia w życie nowelizacji prawa materialnego stanowiącego podstawę wymierzenia kary administracyjnej w sprawie.
Z uwagi na powyższe w sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Zaznaczyć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg prawidłowej analizy sprawy, wskazania stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za jej zastosowaniem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.