III OSK 397/25

III OSK 397/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Kr 947/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-08-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 283
art. 3 ust. 1 pkt 13
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 947/24 w sprawie ze skargi [...] P. [...] i Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] P. [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 947/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] P. [...] i Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "T.", "T.") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 5 października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie drugim – zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] P. [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie trzecim – zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. (znak: [...]), wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki [...] Sp. z o.o. w [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "[...]" na działkach ewidencyjnych nr [...] obr. [...] w [...] na [...] w [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. (znak.: [...]) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co obliguje Burmistrza Miasta [...], jako organ prowadzący postępowanie główne, do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w [...], zaskarżając nim dodatkowo – na podstawie art. 142 k.p.a. – postanowienie RDOŚ z dnia 22 czerwca 2018 r. (znak.: [...]).
Organ odwoławczy (SKO) decyzją z dnia 5 października 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 127 § 2 k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że materialną podstawę prawną kwestionowanej odwołaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) stanowiły przepisy ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. Katalog przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określony został - w dacie złożenia wniosku przez inwestora - w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71), obowiązującym do dnia 10 października 2019 r., a następnie, tj. począwszy od dnia 11 października 2019 r. do chwili obecnej, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), przy czym – zgodnie z § 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia - "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". Mając zatem na uwadze art. 61 § 3 k.p.a. oraz to, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie został złożony przez inwestora przed dniem 11 października 2019 r., zgłoszone przez niego żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało oceniać pod kątem przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedsięwzięcie opisane we wniosku spółki [...] Sp. z o.o. w [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. zostało przez organ I instancji błędnie zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 49 ww. rozporządzenia, w którym to przepisie do kategorii tej zaliczono: "trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące". W ocenie organu odwoławczego, przyjęcie przez Burmistrza Miasta [...], że przedmiotowy [...] stanowi przedsięwzięcie w rozumieniu cytowanego art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, bez jakiegokolwiek zweryfikowania i odniesienia się do twierdzeń odwołującej było również wadliwe.
W konsekwencji ustalanie, że przedsięwzięcie opisane we wniosku wszczynającym postępowanie, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obligowało bowiem do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Towarzystwo [...], jak i [...] P. [...] wnieśli na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia.
W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w [...].
Sprawa ze skargi [...] P. [...] została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1419/20, a sprawa ze skargi Towarzystwa [...] – pod sygnaturą II SA/Kr 126/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1419/20.
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. WSA oddalił obie skargi, w uzasadnieniu uznano, że zaskarżona decyzja Kolegium jest prawidłowa niezależnie od rozstrzygnięcia kwestii, czy w świetle przepisów ówczesnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. rzeczywiście powinna być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie. Niemniej jednak Sąd podkreślił, że w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego w tej mierze, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że opisany we wniosku [...], którego zorganizowanie nie wymaga żadnych robót budowlanych i polega jedynie na wytyczeniu [...] za pomocą wtykanych w śnieg chorągiewek połączonych kolorowymi linkami oraz odpowiednim przygotowaniu pokrywy śnieżnej nie ma znamion przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, tym bardziej, że odnośny teren bywa już wykorzystywany w taki sposób. W ocenie WSA, organ odwoławczy trafnie wywiódł również, odwołując się do wykładni systemowej, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawodawstwa Unii Europejskiej, że przez "trasy narciarskie", w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. należało rozumieć trasy zjazdowe.
Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych [...] P. [...] oraz Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] wniesionych od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 26/22 uchylił opisany wyżej wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 947/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję a w punktach drugim i trzecim zasądził koszty postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wojewódzki sąd administracyjny wskazał, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia.
W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 26/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi.
"Wadliwe stanowisko Sądu I instancji polegające na przyjęciu, że w sprawie nie ma zastosowania § 4 rozporządzenia z 2019 r., a w konsekwencji, że zachodzi konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość doprowadziło w efekcie do braku rozpoznania sprawy. Brzmienie § 4 rozporządzenia z 2019 r. nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych i nakazuje do wymienionych w nim postępowań, które zostały wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie nowego rozporządzenia, stosować przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem z życie rozporządzenia z 2019 r., W efekcie nie zostały poddane ocenie zarzuty skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i to w odniesieniu do najważniejszych, zasadniczych ich elementów. Istota tych skarg sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska organu administracji, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia oraz że nie jest to przedsięwzięcie zaliczane, zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można bowiem, jako oceny Sądu I instancji, uznać stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym względzie stanowisko organu, które zostało "wcześniej szczegółowo zreferowane, to też nie ma potrzeby czynienia tego ponownie teraz".
Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie samodzielnej analizy sprawy, a nie poprzestanie na zdawkowej akceptacji rozwiązań przyjętych przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się także w sposób należyty do pozostałych zarzutów skarg mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy."
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd przyjął, że będące przedmiotem postępowania przedsięwzięcie z uwagi na datę wszczęcia postępowania należy kwalifikować na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) – dalej jako "rozporządzenie z 2010 r.".
W świetle przepisów tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono "trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące" (§ 3 ust. 1 pkt 49).
Istota sporu na obecnym etapie sprawy sprowadza się do oceny, czy objęte postępowaniem przedsięwzięcie w postaci [...] mieści się w zakresie przytoczonego wyżej przepisu rozporządzenia i szerzej – czy w ogóle stanowi "przedsięwzięcie" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112) – dalej jako "ustawa środowiskowa". Organ I instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości, w związku z czym przeprowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań wraz z oceną oddziaływania na środowisko. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko całkowicie odmienne przyjmując, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem w ogóle nie mieści się w zakresie ustawy środowiskowej.
Ustalenia faktyczne co do zakresu przedsięwzięcia nie budzą wątpliwości. Został on szczegółowo omówiony w sporządzonym na potrzeby postępowania przed organem I instancji raporcie oddziaływania na środowisko. Planowany [...] ma stanowić infrastrukturę sezonową, użytkowaną od świtu do zmierzchu w okresie od jesieni do 30 marca, o długości ok. 2 500 m i szerokości 8 – 12 m. Przygotowanie [...] polegałoby wyłącznie na jego wytyczeniu w terenie za pomocą wtykanych w śnieg chorągiewek połączonych kolorowymi linkami wskazującymi [...], oznakowaniu wytyczonego [...] znakami informacyjnymi i przygotowaniu pokrywy śnieżnej, polegającym na podgarnianiu i ubijaniu śniegu przy użyciu ratraka lub skutera śnieżnego przez około godzinę dziennie. Minimalna grubość pokrywy śnieżnej dla pracy ratraka to 50 cm. Nie przewiduje się dodatkowego oświetlenia, naśnieżenia, usunięcia drzew czy też innych dalej idących ingerencji w środowisko.
Zaskarżona decyzja koncentruje się wyłącznie na opisie przedsięwzięcia i jego zakresie, natomiast całkowicie pomija fakt, że ma ono zostać zlokalizowane na terenie [...] P. [...], na terenie Natura 2000 oraz na obszarze występowania gatunków chronionych – [...] (raport oddziaływania str. 75).
Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. i zasądził koszty.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł organ administracji publicznej SKO zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. bezpodstawnym zastosowaniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1112) /dalej: ustawa środowiskowa/ w następstwie błędnego uznania, iż [...] stanowiąca przedmiot wniosku stanowi cyt. "zmianę sposobu wykorzystania terenu (ubijanie śniegu ratrakiem)" (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy w świetle informacji o planowanej [...] pozyskanych w toku postępowania administracyjnego należy przyjąć, że jej realizacja nie wiąże się ze zmianą sposobu wykorzystania terenu, stąd też nie stanowi ona przedsięwzięcia w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym jej realizacja nie wymaga uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
2. błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) /dalej w skrócie: rozporządzenie/ i uznaniu, że [...] są objęte zakresem tej normy prawnej, podczas gdy jej prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, iż obejmuje on swym zakresem wyłącznie narciarskie trasy zjazdowe;
3. bezpodstawnym zastosowaniu § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia, będącym konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu i uznania, iż zasadnym jest zaliczenie [...] do przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie, tylko z tej przyczyny, że są one przewidziane do realizacji na terenie parku narodowego i obszaru Natura 2000, podczas gdy ewentualna lokalizacja [...] na wskazanych obszarach chronionych pozostaje prawnie irrelewantna dla możliwości zastosowania tego przepisu;
4. bezpodstawnym zastosowaniu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz, U. z 2024 r. poz. 1478) /w skrócie: ustawa o ochronie przyrody/ i uznaniu, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia powołanego przepisu, w zakresie w jakim nie dokonał oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, podczas gdy uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że przedmiotem wniosku nie było przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skutkowało stwierdzeniem bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, co z kolei oznaczało niedopuszczalność badania przez organ odwoławczy materialnoprawnych przesłanek wydania takiej decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, stosownie do dyspozycji art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżących na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, Towarzystwo [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na rzecz [...] zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa procesowego za II instancję) przez SKO.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, [...] P. [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od SKO na rzecz [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżące kasacyjnie SKO oparła skargę kasacyjną, wskazując jedyne na naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)
Przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).
Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe (błędne) zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Prawidłowo sformułowany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno zostać wyjaśnione jak, w ocenie jej autora, powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy.
Tytułem wstępu należy jednak wskazać na wadliwie skonstruowaną skargę kasacyjną. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej powołują w swych podstawach prawnych przepisy prawa materialnego, w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszone przez Sąd meriti, które to przepisy były podstawą orzekania przed organami administracji, nie wiążąc ich z naruszeniem norm postępowania sądowego przez wojewódzki sąd administracyjny w toku sprawowanej kontroli.
Sąd nie stosuje wprost przepisów administracyjnego prawa materialnego, a jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów prawa materialnego, nie może też aktywnie sam podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany, jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie do czynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych co do zasady mają jedynie charakter kasacyjny. Stąd też Sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej prowadząc postępowanie uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procedowania.
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy było zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wskazać należy, że zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 26/22, stanowisko zostało uwzględnione w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działał w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie organ zarzuty kasacyjne sformułował w taki sposób, jakby wyrok ten nie istniał i tym samym nie zostały przesądzone kwestie dotyczące wykładni i zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie organ wbrew wskazanym przepisom prawa, dąży w skardze kasacyjnej do ponownego rozpoznania sprawy w szczególności w zakresie dokonanej już i ocenionej wykładni prawa materialnego. Tymczasem, jak wynika z przywołanych powyżej przepisów p.p.s.a., wyrokiem w sprawie o sygn. akt III OSK 26/22 jest związany nie tylko Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty prawa materialnego dotyczące kwestii już rozstrzygniętych prawomocnym wyrokiem uchylają się spod kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu kasacyjnego, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., II FSK 178/24, Legalis).
Innymi słowy, w razie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia uwzględniającego skargę kasacyjną, tj. uchylającego zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Skarga kasacyjna od orzeczenia sądu pierwszej instancji wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (tak: Dauter Bogusław, Związanie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA, LEX).
Nadto związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet, gdy nie podzielał wyrażonych w tym wyroku ocen (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2024 r., I OSK 2390/23, Legalis).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt od 1 do 4 petitum skargi kasacyjnej i sprowadzające się do niewłaściwej wykładni przywołanych w nich norm prawa materialnego.
Po pierwsze nie podlega dyskusji, iż w spawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko., a następnie, tj. począwszy od dnia 11 października 2019 r. do chwili obecnej, w rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie zgodnie z § 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia - "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". Mając zatem na uwadze art. 61 § 3 k.p.a. oraz to, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie został złożony przez inwestora przed dniem 11 października 2019 r., zgłoszone przez niego żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało oceniać pod kątem przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.
Błędne przyjęcie niewłaściwych przepisów prawa materialnego jak pisze w swym uzasadnieniu NSA, doprowadziło w efekcie do nierozpoznania sprawy, gdyż nie doszło do poddania ocenom zarzutów skarg wniesionych przed WSA przez [...] P. [...] oraz Towarzystwo [...].
Istota tych skarg sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska organu administracji, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia oraz że nie jest to przedsięwzięcie zaliczane, zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można bowiem, jako oceny Sądu I instancji, jak wskazał NSA uznać stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym względzie stanowisko organu, które zostało "wcześniej szczegółowo zreferowane, to też nie ma potrzeby czynienia tego ponownie teraz". Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie samodzielnej analizy sprawy, a nie poprzestanie na zdawkowej akceptacji rozwiązań przyjętych przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie IISA/Kr 1419/20 nie odniósł się także w sposób należyty do pozostałych zarzutów skarg mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Rozpoznając ponownie wniesione skargi WSA w uzasadnieniu do zaskarżonego kasacyjnie wyroku odniósł się nie tylko do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, ale uwzględniając wskazania NSA również wypowiedział się, że zaskarżona decyzja koncentruje się wyłącznie na opisie przedsięwzięcia i jego zakresie natomiast całkowicie pomija fakt, że ma ono zostać zlokalizowane na terenie [...] Parku Narodowego, na terenie Natura 2000 oraz na obszarze występowania gatunków chronionych – [...] (raport oddziaływania str. 75).
Trudno nie zgodzić się z kontrolowanym orzeczeniem, że zgodnie z art. 5 pkt 2b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.) obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty.
Z kolei zgodnie z art. 8 tej ustawy park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (ust. 1). Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (ust. 2).
Parki narodowe, obszary Natura 2000 i ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów stanowią formy ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 1, 5 i 10 ustawy o ochronie przyrody).
Trzeba również przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:
1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub
2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Z kolei art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.) wprowadza tzw. zasadę przezorności stanowiąc: Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.
Przepisy te, pomimo, że znajdują się w innych aktach prawnych niż ustawa środowiskowa i rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy, wprowadzają ramy prawne do kompleksowej oceny wpływu procedowanego przedsięwzięcia na środowisko. Oceny takiej zaniechało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ograniczając swoje rozważania wyłącznie do wąskiego rozumienia pojęcia przedsięwzięcia zdefiniowanego w ustawie środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia z 2010 r.
Odnosząc się do definicji przedsięwzięcia rozumianego jako zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin - trzeba zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że planowany [...] nie stanowi zamierzenia budowlanego. Nie ma można jednak podzielić poglądu SKO, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, że [...] ten nie może zostać uznany za "inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu".
Te wszystkie okoliczności winny być przedmiotem rozważań podjętych przez organ i dopiero po ich dokonaniu zajdzie możliwość wypowiedzenia się co do zasadności wyrażonego stanowiska.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe wykazanie, że naruszenie prawa materialnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.