III OSK 382/24

III OSK 382/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 605/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-10-25
III OZ 392/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 190 ust. 13 i 14, art. 389 pkt 1, 2 i 6
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 605/22 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr BD.RUZ.4219.3.2022.AMD w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od J. B. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 867 (osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA w Bydgoszczy", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 605/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. (dalej "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Regionalny") z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr BD.RUZ.4219.3.2022.AMD, w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 10 lutego 2022 r. nr BD.ZUZ.2.4210.62.2021.DS., 2. zasądził od Dyrektora Regionalnego na rzecz skarżącego kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skarżący wnioskiem z dnia 15 lutego 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zarządu" lub "organ I instancji") o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na: wykonanie urządzenia wodnego – obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych – studni nr [...], z lokalizacją na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...] powiat [...]; usługi wodne obejmujące: pobór wód podziemnych z wyżej wymienionego ujęcia – studni nr [...]; retencjonowanie wód podziemnych w naturalnym zbiorniku wodnym, z lokalizacją na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...]; szczególne korzystanie z wód obejmujące korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333), w ilości większej niż średniorocznie 5 m³ na dobę. Do wniosku dołączył operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności, niezawierający określeń specjalistycznych, wykonany w formie opisowej i graficznej, a także na elektronicznym nośniku danych, w lutym 2021 r. oraz zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] z dnia 23 grudnia 2020 r. o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dyrektor Zarządu wszczął postępowanie w sprawie, po czym pracownicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy dnia 16 września 2021 r. przeprowadzili kontrolę na działce wskazanej we wniosku i stwierdzili, że na jej terenie widoczna jest obudowa z kręgów betonowych wyniesiona ok. 60 cm nad powierzchnię terenu, przykryta metalową pokrywą z kominkiem wentylacyjnym. Dodatkowo wewnątrz widoczna jest rura studzienna z wyprowadzonym rurociągiem, wychodzącym z obudowy, a na rurze tej stwierdzono zawieszoną linę stalową służącą do wpuszczania pompy. Rura studzienna nie była zabezpieczona przed przedostawaniem się zanieczyszczeń ani nie była wyposażona w głowicę ją osłaniającą. Nie stwierdzono zainstalowanego licznika ani poboru wód i nawadniania. Przeprowadzona kontrola wykazała, że kontrolowany podmiot wykonał urządzenie wodne – studnię głębinową służącą do poboru wód podziemnych, tj. studnię nr [...], z lokalizacją na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ umożliwił skarżącemu złożenie wniosku o legalizację urządzenia, jednak skarżący w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. złożył wyjaśniania i poinformował, że nie dostrzega podstaw do wniesienia wniosku o legalizację urządzenia wodnego, kwestionując tym samym ustalenia kontroli. Skarżący podał, że urządzenie wodne nie zostało wykonane, ponieważ elementy konstrukcyjne zalegające na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...], nie stanowią integralnej całości, przez co nie mogą być one wykorzystane w celu gospodarowania zasobami wodnymi, co z kolei unicestwia konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Decyzją z dnia 10 lutego 2022 r., nr BD.ZUZ.2.4210.62.2021.DS, Dyrektor Zarządu, działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 § 1-3 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżący wykonał już urządzenie wodne – studnię głębinową służącą do poboru wód podziemnych, tj. studnię nr [...], z lokalizacją na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący nie skorzystał również z możliwości złożenia wniosku o legalizację urządzenia. Wobec tego, skoro skarżący jako właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o jego legalizację, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawych na wykonanie urządzeń wodnych w myśl art. 190 ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej "Prawo wodne" lub "p.w.") nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.
Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Regionalny, decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr BD.RUZ.4219.3.2022.AMD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia 25 marca 2021 r., nr OS.6531.3.2021, zatwierdził dokumentację hydrogeologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne otworu studziennego nr [...] ujęcia wód podziemnych z [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzją tą zatwierdzono również zasoby eksploatacyjne ujęcia dla poziomu [...]. Organ administracji geologicznej poprzez wydanie decyzji, o której mowa, potwierdził zatem zakończenie etapu czynności geologicznych, których celem było poszukiwanie i rozpoznawanie wód podziemnych. Tym samym został osiągnięty cel badawczy, a otwór wiertniczy, zgodnie z praktyką, powinien zostać zabezpieczony do czasu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – studni poboru wód. Organ odwoławczy odwołał się również do ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 16 września 2021 r. przez Wydział [...], która wykazała, że na otworze wiertniczym studni nr [...] wykonano obudowę z kręgów betonowych. Na obudowie otworu studziennego zamontowano metalową pokrywę z kominkiem wentylacyjnym. Z rury studziennej przez obudowę studni wyprowadzono rurociąg wodociągowy. W rurze studziennej znajdowała się lina stalowa służąca do wpuszczania pompy. Wewnątrz obudowy studni widoczne było gniazdo zasilania prądu oraz przewód elektryczny. Wykonanie tych elementów studni stanowi uzbrojenie otworu studziennego, które służy do poboru wody ze studni. Tym samym otwór wiertniczy utracił charakter badawczo-eksploatacyjny i stał się urządzeniem wodnym służącym do ujmowania wód. Wykonanie urządzenia wodnego skutkuje tym, że organ I Instancji nie mógł na podstawie art. 389 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 ustawy Prawo wodne prowadzić postępowania z wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2021 r. o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych. Organ nie mógł bowiem udzielić pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie już istniejącego urządzenia wodnego. Nie mógł także udzielić pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne i szczególne korzystanie z wód związane z tym urządzeniem do czasu jego legalizacji w trybie art. 190 p.w. Tym samym postępowanie z wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe.
Skarżący wniósł do WSA w Bydgoszczy skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego z dnia 14 kwietnia 2022 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 16 pkt 65 lit. d p.w. poprzez jego błędną wykładnię przez organy I i II instancji, a w konsekwencji uznanie, że elementy konstrukcyjne pozostawione na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...] stanowią "urządzenie wodne" w rozumieniu przepisów ustawy, podczas gdy zgromadzone elementy są niekompletne, niepołączone i w takim stanie nie mogą służyć do ujmowania wód, a otwór wiertniczy ma jedynie charakter badawczo-eksploatacyjny; 2) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ I i II instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a polegający na zaniechaniu przez organ II instancji ponownych oględzin nieruchomości w zwiazku z wątpliwościami dotyczącymi klasyfikacji elementów konstrukcyjnych pozostawionych na terenie przedmiotowej działki, przez co wątpliwości tych nie rozstrzygnięto; 3) art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organy I i II instancji - w szczególności protokołu kontroli nr [...] znak sprawy [...], w którym wprost wskazano, że m.in. "rura studzienna nie była wyposażona w głowicę; instalacja elektryczna była niekompletna", co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na uznaniu, że konstrukcja stanowi "urządzenie wodne", podczas gdy nie odpowiada ona kryteriom zakreślonym przez ustawę dla tego typu urządzeń; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, winna zostać uchylona, albowiem brak było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż nie zaistniała przesłanka "bezprzedmiotowości" postępowania, a zatem sprawa powinna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpatrzenia. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Dyrektor Regionalny wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 25 października 2022 r. WSA w Bydgoszczy wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. WSA w Bydgoszczy zauważył, że Dyrektor Regionalny pismem z dnia 23 września 2021 r. przekazał Dyrektorowi Zarządu ustalenia kontroli przeprowadzonej na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...]. W trakcie tej kontroli stwierdzono wykonanie urządzenia wodnego – studni nr [...] na wspomnianej działce. W ocenie Sądu I instancji kontrola przeprowadzona dnia 16 września 2021 r. przez Wydział [...] wykazała, że na otworze wiertniczym wykonanym na działce wykonano obudowę z kręgów betonowych, a na obudowie tej zamontowano metalową pokrywę z kominkiem wentylacyjnym. Z rury studziennej, przez obudowę studni, wyprowadzono rurociąg wodociągowy. W rurze studziennej znajdowała się również lina stalowa służąca do wpuszczania pompy. Wewnątrz obudowy studni widoczne było gniazdo zasilania prądu oraz przewód elektryczny.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że wykonanie ustalonych w trakcie kontroli elementów studni stanowi uzbrojenie otworu studziennego, które służy do poboru wody ze studni. Otwór wiertniczy utracił charakter badawczo-eksploatacyjny i stał się urządzeniem wodnym służącym do ujmowania wód podziemnych. W operacie wodnoprawnym z maja 2021 r. w części dotyczącej celu i rodzaju planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub robót wskazano, że na etapie sporządzenia operatu odwiert studzienny nie posiada obudowy i uzbrojenia, obudowa i wyposażenie studni wykonane zostaną zgodnie z opisem zawartym w pkt 13 opracowania. Opis techniczny odwiertu ujęto w pkt 13.1. operatu, strona 26. W pkt 13.2 podano, że: "W studni należy zainstalować pompę głębinową, głowicę studzienną wyposażoną między innymi w otwór przeznaczony do badania lustra wody, zasuwę odcinającą, zawór zwrotny, wodomierz oraz kurek spustowy". Z kolei wykonanie obudowy studni zostało opisane technicznie w pkt 13.3. W ocenie WSA w Bydgoszczy wyniki kontroli w zestawieniu z opisem technicznym studni zwartym w pkt 13 operatu potwierdzają przekroczenie robót opisanych w pkt 2.2 operatu. To skutkowało brakiem podstaw do zastosowania art. 389 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 p.w. i prowadzenia postępowania dotyczącego wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2021 r. o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych.
Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzony i udokumentowany przez kontrolujących etap wykonanych prac przy studni objętej wnioskiem skarżącego z dnia 15 lutego 2021 r. powinien znaleźć zakończenie w merytorycznym rozstrzygnięciu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 190 p.w. Nie ma wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego do uregulowania stanu prawnego nielegalnie wybudowanej studni. Skarżący prowadzi Gospodarstwo Rolne [...] i jest właścicielem urządzenia zlokalizowanego na jego nieruchomości. Przeszkodę jednak do wdrożenia postępowania legalizacyjnego stanowi brak wniosku skarżącego o legalizację. Organ nie może przymusić skarżącego w trybie zarządzenia pokontrolnego do wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanego już urządzenia wodnego, ale ma obowiązek z urzędu uruchomić rozwiązania prawne i zastosować formę decyzji administracyjnej przewidzianą w art. 190 ust. 13 lub ust. 14 p.w. Jednocześnie normy z art. 190 ust. 13 i ust. 14 p.w. dają organowi możliwość rozważenia legalizacji urządzenia wodnego, a w przypadku biernej postawy właściciela urządzenia wodnego, które nie zostało zalegalizowane, nałożenia na niego, obowiązku likwidacji tego urządzenia lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z uwagi na powyższe, organ powinien w pierwszej kolejności zakończyć na podstawie art. 190 ust. 1 ust. 13 lub ust. 14 p.w. postępowanie oparte na ustaleniach kontroli. Prawidłowo zatem organ zaproponował skarżącemu możliwość złożenia wniosku o legalizację urządzenia. Jednakże analiza akt sprawy ani treść wydanych decyzji nie wyjaśniają jak dalej, po rezygnacji przez skarżącego z drogi legalizacji urządzenia, potoczyło się postępowanie w sprawie wykonanego urządzenia wodnego. Wiadome jedynie jest, że skarżący mimo zapytania organu nie wystąpił z wnioskiem o legalizację. Tym samym nie uzyskał decyzji o legalizacji, a organ powinien uruchomić z urzędu tryb wskazany w art. 190 ust. 13 lub ust. 14 p.w. Organ nie jest zwolniony z dalszego prowadzenia postępowania z urzędu i doprowadzenia sprawy do końca w trybie art. 190 ust. 13 lub ust. 14 p.w. Wynik postępowania legalizacyjnego, zakończonego ostateczną decyzją, umożliwi dopiero organowi rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Z tego powodu – zdaniem Sądu I instancji –umorzenie postępowania było przedwczesne. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ powinien zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku i w pierwszej kolejności ustalić, jak zakończyło się postępowanie kontrolne.
Pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. (data wpływu 5 stycznia 2023 r.) skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 25 października 2022 r., wywiódł Dyrektor Regionalny (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 13 i 14 p.w. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że postępowania tam uregulowane i ich wyniki stanowią swoisty prejudykat w stosunku do postępowania wszczętego na wniosek strony w trybie art. 389 pkt 1, 2 i 6 p.w.;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 i art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez przyjęcie nieznanych przepisom proceduralnym rozwiązań stojących w jawnej sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania, a także art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji ich naruszenia w sytuacji, gdy do takiego naruszenia nie doszło – tym samym zaś naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego uchylenia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych wniosków i zarzutów. Pismem z dnia 2 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.
Kluczowym zagadnieniem, na które naprowadzają zarzuty skargi kasacyjnej, jest relacja między sprawą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnoprawnego a potencjalną sprawą legalizacji tego urządzenia, ilekroć okazuje się, że de facto zostało ono już wykonane. Ściśle biorąc, idzie o to, czy w takiej sytuacji wynik postępowania legalizacyjnego może mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia prawnego, a właściwie – ujmując rzecz bardziej precyzyjnie – na ocenę, czy ta sprawa zachowuje swój prawny byt i czy postępowanie co do niej jest "przedmiotowe".
Przystępując do rozważenia powyższego zagadnienia, warto zauważyć, że "sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUW No 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 35), a "powstaje ona wtedy, gdy prawo materialne żąda swojej konkretyzacji ze względu na stan faktyczny" (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13). Wniosek strony nie jest tu samoistnym czynnikiem sprawczym, sam przez się nie przesądza o istnieniu przedmiotu postępowania administracyjnego i nie obliguje organu administracji publicznej do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej. Zatem sytuację, w której mimo złożonego wniosku owa konkretyzacja prawa okazuje się obiektywnie niepotrzebna lub niedopuszczalna, można rozpatrywać w kategoriach bezprzedmiotowości postępowania.
Konstrukcja każdej sprawy administracyjnej zasadza się na dwóch normach: normie uprawniającej do konkretyzacji prawa (zwanej też normą kompetencyjną) i normie konkretyzowanej (zwanej też normą merytoryczną). Od istnienia okoliczności opisanych w hipotezie normy konkretyzowanej zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy, natomiast od istnienia okoliczności opisanych w hipotezie normy uprawniającej do konkretyzacji prawa zależy to, czy sprawa w ogóle powstała. Innymi słowy, te pierwsze okoliczności determinują treść decyzji merytorycznej, a te drugie – samą możliwość jej wydania; w obliczu braku tych drugich organ nie powinien postępowania administracyjnego wszczynać, a jeżeli do wszczęcia postępowania administracyjnego doszło – powinien je umorzyć.
W przypadku sprawy pozwolenia wodnoprawnego normę konkretyzowaną statuują przede wszystkim przepisy traktujące o przesłankach udzielenia i treści tego pozwolenia, natomiast normę uprawniającą do konkretyzacji prawa – przepisy wskazujące właściwy organ, przepisy przewidujące działanie w formie decyzji, przepisy stanowiące o tym, na co pozwolenie wodnoprawne jest wymagane. W hipotezę normy uprawniającej do konkretyzacji prawa niewątpliwie wpisuje się jednak także – wprawdzie niewypowiedziana wprost, ale jednoznacznie wynikająca z całokształtu regulacji – przesłanka negatywna w postaci uprzedniego wykonania urządzenia wodnego. Pozwolenie wodnoprawne w założeniu może bowiem dotyczyć – co wynika choćby z art. 403 ust. 1 p.w. – tylko urządzenia wodnego projektowanego do wykonania, czyli takiego, które ma dopiero powstać. Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego złożony w sytuacji, gdy odnośne urządzenie zostało już wykonane, nie kreuje sprawy administracyjnej. Mając do czynienia z takim wnioskiem, organ powinien – jeżeli przed podjęciem czynności jurysdykcyjnych dysponuje udokumentowaną wiedzą o wykonaniu urządzenia – odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Z kolei gdy okoliczność wykonania urządzenia została ujawniona później, powinien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).
Wykonanie urządzenia wodnego, jeżeli nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, może wpisywać się – tym razem jako przesłanka pozytywna – w hipotezy innych norm kompetencyjnych i tym samym powodować powstanie innych spraw administracyjnych, w szczególności sprawy legalizacyjnej lub sprawy dotyczącej nakazu likwidacji urządzenia względnie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (na podstawie prawa wodnego lub innych wchodzących w rachubę aktów normatywnych). Rozstrzygnięcia tych spraw – jakiekolwiek by były – nie zmienią tego, że sprawa pozwolenia wodnoprawnego w odniesieniu do danego urządzenia nie powstała i powstać już nie może. Postępowanie, które miało jej dotyczyć, w żadnym razie nie stanie się zatem "przedmiotowe".
Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, iż Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że wynik ewentualnych postępowań prowadzonych na podstawie art. 190 ust. 13 lub 14 p.w. może mieć wpływ na ocenę "przedmiotowości" postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. W konsekwencji jako niezasadne jawi się też stanowisko Sądu I instancji, że niedokonanie ustaleń co do wspomnianego wyniku stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Uzupełniając dotychczasowe rozważania, gwoli ścisłości wypada zauważyć, że wniosek o pozwolenie wodnoprawne obejmował nie tylko samo urządzenie wodne, ale także usługę wodną i szczególne korzystanie z wód, które miały dojść do skutku za pomocą tego urządzenia. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, bowiem w zaistniałych uwarunkowaniach bezprzedmiotowość postępowania w odniesieniu do urządzenia wodnego pociąga za sobą bezprzedmiotowość postępowania również w pozostałym zakresie. Hipotetycznie rzecz ujmując, można by wprawdzie rozważać kontynuowanie postępowania w zakresie usługi wodnej i szczególnego korzystania z wód w sytuacji, w której przed jego umorzeniem doszłoby do zalegalizowania urządzenia wodnego – taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji urządzenie było zalegalizowane, co więcej, skarżący deklarował, że o legalizację urządzenia występować nie zamierza. Kwestia ewentualnego zalegalizowania urządzenia w przyszłości nie stanowiła natomiast – także w odniesieniu do tej części sprawy o pozwolenie wodnoprawne, która miała dotyczyć usługi wodnej i szczególnego korzystania z wód – zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ mógł – kierując się zasadą aktualności – wydać decyzję kończącą postępowanie z uwzględnieniem istniejącego naówczas stanu faktycznego, znamiennego tym, że nie ma legalnego urządzenia, za pomocą którego usługi wodne oraz szczególne korzystanie z wód mogłyby się odbywać.
Rozpoznając sprawę ponownie, WSA w Bydgoszczy obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a.