III OSK 350/25

III OSK 350/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2603/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2603/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 14 lipca 2023 r. nr BP 1-0240-18(18)/22 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2603/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. (dalej "Stowarzyszenie" lub " strona skarżąca") na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "Prezes IPN" lub "organ") z dnia 14 lipca 2023 r. nr BP I-0240-18(18)/22 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia: 1. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądził od Prezesa IPN na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.
W pierwszej kolejności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej zwana "K.p.a.", co prowadzi do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "P.p.s.a."
Sąd wyjaśnił, że bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy administracji swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z treści art. 19 K.p.a. Obowiązek ten jest bezpośrednio związany z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Oznacza to dla organów konieczność dokonywania kontroli i przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie postępowania administracyjnego, również w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Przystępując do rozpoznania sprawy każdy organ jest zobligowany w pierwszej kolejności dokonać z urzędu oceny swojej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym przedmiocie (właściwość rzeczowa), do rozstrzygania określonej kategorii spraw na danym obszarze kraju (właściwość miejscowa), a w przypadku rozpoznania środka zaskarżenia - do rozstrzygnięcia danej sprawy w trybie odwoławczym (właściwość instancyjna). Tylko pozytywna ocena dokonana w powyższym zakresie uprawnia organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, a w przypadku sporu co do właściwości - podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania w sprawie jego rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Prezes IPN rozpatrzył zażalenie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego o nałożeniu grzywny w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Powołując przepisy art. 20 § 1 pkt 1, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505), zwanej dalej "u.p.e.a.", art. 127 § 1 i § 3 a także art. 17 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do wojewodów właściwi w sprawie ministrowie. Zatem w niniejszej sprawie postanowienie Prezesa IPN wydał organ rzeczowo niewłaściwy do rozpatrzenia zażalenia. Sąd dodał, że niestosowanie się przez organ administracji publicznej do regulacji art. 19 K.p.a. jest kwalifikowaną wadą postępowania, uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zawarte w postanowieniu rozstrzygnięcie jest trafne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes IPN, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieodniesieniu się przez Sąd do argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu postanowienia, a także w odpowiedzi na skargę, w których organ wyjaśnił podstawę swojego działania, w efekcie niewyjaśnienie podstawy dokonanego rozstrzygnięcia co nie pozwala na pełne zrozumienie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu wyroku, odniesienie się do nich a w efekcie prawidłową kontrolę instancyjną orzeczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 P.p.s.a., o zasądzenie na rzecz IPN kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczono o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona pełnomocnikowi Stowarzyszenia na podstawie art. 66 § 1 i § 3 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zawartej w nim argumentacji oraz brak odniesienia się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, a tym samym brak wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia sądowego co miałoby nie pozwalać na pełne zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydaniu wyroku w tej sprawie.
Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie wydał organ nie posiadający kompetencji do jego wydawania nie mógł oceniać stanu faktycznego i zastosowanych przepisów w zakresie wykraczającym poza ustalenie braku kompetencji w tym zakresie Prezesa IPN. W każdym przypadku stwierdzenia, w ramach kontroli sądu administracyjnego, że dany organ wydający zaskarżony akt nie ma kompetencji do jego wydania, uzasadnienie orzeczenia sądowego powinno obejmować jedynie ocenę w zakresie braku podstaw prawnych do podejmowania czynności przez taki organ. Pozostały zakres kontroli dotyczący kwestii merytorycznych w takich sprawach pozostaje poza kontrolą sądową. Byłoby całkowicie nieuzasadnione, gdyby w tej sprawie, stwierdziwszy brak właściwości Prezesa IPN-u do rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 lutego 2023 r. nr WI-III.756.1.100.2022 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 2/2022, Sąd pierwszej instancji dodatkowo merytorycznie kontrolował zaskarżone postanowienie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a tym samym skarga kasacyjna podlega na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.
Ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona pełnomocnikowi Stowarzyszenia na podstawie art. 66 § 1 i § 3 P.p.s.a., tym samym nie została ona wniesiona stosownie do treści art. 179 P.p.s.a. z zachowaniem 14-dniowego terminu liczonego od dnia otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Nie było podstaw do orzekania o zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.