Pełny tekst orzeczenia III OSK 3486/23

III OSK 3486/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2125/22 w sprawie ze skargi W.N. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2023 r., II SA/Wa 2125/22 oddalił skargę W.N. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Główny PSP", "organ drugiej instancji") z 28 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], w związku z wszczęciem przez Rzecznika Dyscyplinarnego przy Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu, decyzją z 26 marca 2010 r., [...], na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 12, poz. 68 ze zm., dalej jako ustawa o PSP), zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych, na okres od 29 marca 2010 r. do 31 maja 2010 r.; decyzją z 13 maja 2010 r., nr [...], wydaną również na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o PSP, zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych od 1 czerwca do 30 czerwca 2010 r., następnie w związku z otrzymaniem informacji z Prokuratury Rejonowej w [...] o wszczęciu przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, decyzją z 29 czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o PSP, zawiesił go w czynnościach służbowych na okres od 1 lipca 2010 r. do 30 września 2010 r., a kolejną decyzją z 20 września 2010 r., nr [...], na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o PSP, przedłużył zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu. W związku z zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych, powołanymi decyzjami, na podstawie art. 107 ust.1 ustawy o PSP, zawieszono mu płatność 50% uposażenia.
Komendant Główny PSP decyzją z 15 listopada 2016 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 stycznia 2017 r., nr [...], zwolnił skarżącego ze służby w PSP z 15 grudnia 2016 r. na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP (tj. z innych niż określone w pkt 2-4a przyczyn, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych). Jako bezpośrednią przyczynę zwolnienia organ podał długotrwałą (sześcioletnią) nieobecność skarżącego w służbie, która powodowała dezorganizację pracy w podległej jednostce organizacyjnej.
Komendant Powiatowy PSP w [...] decyzją z 21 grudnia 2018 r., nr [...] uchylił zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych w okresie od 29 marca 2010 r. do 15 grudnia 2016 r., wywodząc w uzasadnieniu, że Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny prawomocnym wyrokiem z 20 lutego 2018 r. (a więc wydanym po zwolnieniu skarżącego ze służby) uniewinnił go od popełnienia zarzucanych mu czynów. Organ podał, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP nie jest tożsame z uchyleniem zawieszenia w czynnościach służbowych. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 39 ust. 2 ustawy o PSP.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych [...] Komendant Wojewódzki PSP (dalej jako "organ pierwszej instancji") w piśmie z 7 czerwca 2022 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego PSP w [...] z 21 grudnia 2018 r. o uchyleniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Decyzją z 21 lipca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) dalej "k.p.a." w zw. z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w [...] z 21 grudnia 2018 r. w sprawie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego, w całości.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając powyższą sprawę organ stwierdził, że Komendant Powiatowy PSP w [...] przy wydawaniu decyzji nr [...] z 21 grudnia 2018 r. rażąco naruszył prawo, albowiem decyzja w sprawie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego została wydana mimo, że strażak został już wcześniej ostatecznie zwolniony ze służby przez Komendanta Głównego PSP. Skarżący w momencie zwolnienia ze służby (15 grudnia 2016 r.) był strażakiem zawieszonym w czynnościach na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o PSP do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu, natomiast 21 grudnia 2018 r. (dzień wydania decyzji o uchyleniu zawieszenia) był strażakiem w stanie spoczynku, tj. nie pozostawał w stosunku służbowym i nie wykonywał jakichkolwiek czynności służbowych.
Organ zatem winien wydać decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia z 16 grudnia 2016 r. decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z 20 września 2010 r. o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu, niezwłocznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji Komendanta Głównego PSP o zwolnieniu strażaka ze służby, a nie ją uchylać, gdyż nie można było uchylić decyzji o zawieszeniu strażaka w czynnościach, skoro strażak nie pozostawał już w czynnej służbie.
Tym samym organ pierwszej instancji stwierdził, iż organ wydając przedmiotową decyzję rażąco naruszył art. 154 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 107 ust. 2 ustawy o PSP.
Dalej organ pierwszej instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., II SA/OI 915/20, w którym Sąd wywiódł, że jeżeli zawieszenie strażaka w czynnościach służbowych było obligatoryjne i strażak został zawieszony z uwagi na wszczęcie postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego, to tylko zakończenie takiego postępowania karnego w trakcie trwania stosunku służbowego może uzasadniać uchylenie zawieszenia. Z istoty zawieszenia w czynnościach służbowych wynika bowiem, że instytucja ta powiązana jest z istniejącym stosunkiem służbowym. W momencie zwolnienia strażaka ze służby decyzja o zawieszeniu wygasa, nie zaś zostaje uchylona. Uchylenie zawieszenia jest zatem możliwe tylko w trakcie trwania stosunku służbowego i wyłącznie z powodu ustania przyczyn stanowiących postawę zawieszenia. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do utożsamiania uchylenia zawieszenia z wygaśnięciem decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. W konsekwencji zasadnym jest uznanie, że wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w momencie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie powoduje nabycia prawa do zawieszonego uposażenia na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy o PSP. Uprawnienie to uzależnione jest od uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, a nie od wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu.
Podsumowując, organ pierwszej instancji stwierdził, że naruszenie przepisów prawa przez Komendanta Powiatowego PSP w [...] przy wydaniu decyzji z 21 grudnia 2018 r. miało charakter oczywisty i rażący oraz pociągnęło za sobą negatywne skutki dla Skarbu Państwa (wypłata strażakowi zawieszonej części uposażenia i innych świadczeń pieniężnych na łączną kwotę ponad 240 000 zł), a przez to uzasadniający stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
Komendant Główny PSP decyzją z 28 września 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 21 lipca 2022 r.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, który stanowi, że strażaka można zwolnić ze służby z innych ważnych przyczyn, jeśli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych. Treść decyzji o zwolnieniu ze służby nawiązuje do zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych oraz do zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w [...] o przedstawieniu zarzutów o przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, zatem zakończenie służby skarżącego miało pośredni związek z przedłużającym się postępowaniem karnym.
Organ odwoławczy stwierdził, że przywołany w decyzji wyrok sądowy II SA/OI 915/20 nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy, natomiast teza wyroku ma znaczenie uniwersalne, dotyczy bowiem tematu zawieszenia w czynnościach służbowych strażaka Państwowej Straży Pożarnej.
Zdaniem organu drugiej instancji, głównym problemem niniejszej sprawy jest interpretacja przepisu art. 107 ust. 2 ustawy o PSP, choć dotyczy on wypłaty zawieszonej części uposażenia, co nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Skarżący nie został zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, dlatego warunek określony po słowach przepisu "chyba, że" nie ma tu zastosowania. Tak okrojony przepis brzmi: "w razie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, strażak otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki tego uposażenia wprowadzone w okresie zawieszenia." Z treści przepisu wynika, że warunkiem niezbędnym, koniecznym do otrzymania zawieszonej części uposażenia jest uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych. Z dokumentów sprawy wynika, że w trakcie służby skarżącego nie nastąpiło uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych. Z chwilą zwolnienia ze służby nastąpiło wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem sądowym, wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w momencie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie jest równoznaczne z uchyleniem zawieszenia i nie powoduje nabycia prawa do zawieszonego uposażenia na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Organ drugiej instancji wskazał, że ustawa o PSP nie określa przesłanek uchylenia zawieszenia w czynnościach. Z treści przepisów można wywnioskować, że uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych to zakończenie tego okresu. Zgodnie z treścią art. 39 ustawy o PSP, następuje ono albo z dniem określonym w decyzji o zawieszeniu (zawieszam do dnia...) albo z dniem uzyskania prawomocnego wyroku sądu, wówczas jest niezbędne wydanie decyzji o uchyleniu zawieszenia. Uchylenie zawieszenia w czynnościach nie oznacza, że okres zawieszenia się anuluje, unieważnia, lecz oznacza zakończenie biegu zawieszenia. Jest to niezbędne również do wyliczenia wysługi emerytalnej strażaka, bowiem do tej wysługi, co do zasady, nie wlicza się okresów zawieszenia w czynnościach służbowych. Jeśli w trakcie zawieszenia w czynnościach służbowych nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby (niezależnie od podstawy prawnej zwolnienia), wówczas zawieszenie wygasa i nie można go już uchylać. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji z 2018 r. uchylono coś, czego już nie było. Ponadto, rozstrzygnięcie decyzji z 2018 r. stanowi, że skarżący w tym czasie pełnił służbę, co jest oczywistą nieprawdą. Nie można wydawać decyzji dotyczącej bieżącej służby wobec osoby, która dwa lata wcześniej została zwolniona z tej służby. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby, bezprzedmiotowe było orzekanie o uchyleniu zawieszenia w czynnościach. W ocenie organu odwoławczego, nieracjonalny jest pogląd zawarty w odwołaniu, że strażak w stanie spoczynku nie traci swojego statusu.
Komendant Główny PSP nie zgodził się również z argumentem zawartym w odwołaniu, że tylko różnice w wykładni przepisu uznano za rażące naruszenie prawa. Interpretacja przepisu art. 107 ust 2 ustawy o PSP jest jednoznaczna, warunkiem otrzymania zawieszonej części uposażenia jest uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych. Rażącym naruszeniem prawa jest wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego w trybie zwykłym wobec osoby, która nie była już strażakiem.
Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie decyzji nr [...] również jest rażąco niewłaściwe. Wskazuje, że niejako wstecznie, czyli od dnia zawieszenia zostało ono uchylone. Decyzja niejako uznaje, że zawieszenia nie było. Uchyla okres zawieszenia, co jest niewykonalne w świetle prawa. Nie można w ten sposób zniwelować skutku zawieszenia.
Komendant Główny PSP zaznaczył, że decyzja z 21 lipca 2022 r. została wydana na skutek prawomocnego wyroku skazującego (po kasacji Prokuratora), a zarzucane czyny miały bezpośredni związek z wykonywaniem obowiązków służbowych w trakcie służby w latach 2007 - 2010. Gdyby skarżący nie został wcześniej zwolniony i pełniłby służbę (choćby w stanie zawieszenia), to zostałby zwolniony na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP - z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Wówczas również nie byłoby uchylenia zawieszenia w czynnościach i nie byłoby wypłaty zawieszonej części uposażenia.
Zdaniem organu odwoławczego, słusznie zatem w zaskarżonej decyzji [...] Komendant Wojewódzki PSP cytuje wyrok NSA z 22 kwietnia 2022 r., który stanowi, że do oceny rażącego naruszenia prawa należy również ocena skutków, które wywołuje decyzja. W niniejszym przypadku skutkiem decyzji z 21 grudnia 2018 r. jest decyzja z 24 kwietnia 2019 r. o wypłacie - na skutek uchylenia zawieszenia w czynnościach - zawieszonej części uposażenia. Na marginesie organ odwoławczy dodał, że decyzją z 4 marca 2022 r. Komendant Powiatowy PSP w [...] - po wznowieniu postępowania - uchylił swoją decyzję o wypłacie z 24 kwietnia 2019 r., która następnie, w trybie odwoławczym, została uchylona przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP.
Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie dostrzega w postępowaniu organu pierwszej instancji naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 8 k.p.a., ani zasad postępowania dowodowego, w tym art. 75 i 77 k.p.a. Również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w przedmiocie ochrony praw nabytych oraz niedziałania prawa wstecz nie jest uzasadniony. Kodeks postępowania administracyjnego określa możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Takie działania organu administracji publicznej nie można traktować jako naruszenie ochrony praw nabytych lub jako działanie prawa wstecz.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił ją.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji Komendant Główny PSP przyjął, że decyzja Komendanta Powiatowego PSP w [...] z 21 grudnia 2018 r. o uchyleniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych w okresie od 29 marca 2010 r. do 15 grudnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 ust. 2 ustawy o PSP. Rażącym naruszeniem prawa było bowiem wydanie decyzji w stosunku do osoby będącej poza służbą, a ponadto "objęcie" tym uchyleniem całego okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych (wstecz).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego w trybie zwykłym (o uchyleniu zawieszenia w czynnościach służbowych) wobec osoby, która nie była już strażakiem, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu wyżej przedstawionym. Jest oczywiste, że nie można wydawać decyzji dotyczącej stosunku służbowego wobec osoby, która dwa lata wcześniej została zwolniona z tej służby. Z istoty zawieszenia w czynnościach służbowych wynika, że ta instytucja powiązana jest istniejącym stosunkiem służbowym. Uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych jest możliwe tylko w trakcie trwania stosunku służbowego, a wydanie decyzji zwalniającej ze służby powoduje utratę bytu prawnego decyzji zawieszającej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2007 r., I OSK 1757/06).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu wydania decyzji o uchyleniu zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, tj. 21 grudnia 2018 r., skarżący nie pozostawał w służbie (został z niej zwolniony z 15 listopada 2016 r. będąc wówczas zawieszonym w czynnościach służbowych). To zaś prowadzi do wniosku, że Komendant Powiatowy PSP w [...] nie miał podstaw prawnych do uchylenia zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Zwolnienie ze służby powoduje, że zawieszenie w czynnościach służbowych wygasa.
WSA stwierdził, że prawidłowe jest również zapatrywanie organu odnośnie tego, że decyzja, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją, rażąco narusza prawo z uwagi na to, że w istocie anuluje, znosi kilkuletni okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, uznając, że zawieszenia nie było. Uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych wywołuje tymczasem skutek na przyszłość (ex tunc), oznacza zakończenie biegu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych i w konsekwencji powrót strażaka do służby, skutkujący wypłatą zawieszonej części uposażenia. Uchylenie to wywiera taki sam skutek jak uchylenie decyzji administracyjnej.
Zdaniem WSA organ odwoławczy zasadnie zauważył w zaskarżonej decyzji, że okresy zawieszenia w czynnościach służbowych w przypadkach określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....), a więc gdy funkcjonariusz został uniewinniony lub postępowanie karne zostało umorzone albo gdy nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, nie podlegają wliczeniu do wysługi emerytalnej i również dlatego nie można uznać ich za "niebyłe".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skutki decyzji, której nieważność stwierdzono, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego dotyczących niedostatecznego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, WSA stwierdził, że należy je uznać za nieuzasadnione, ponieważ rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie poprzedzającego ją postępowania (por. np. wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2551/15; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 713). W piśmiennictwie zwraca się, co prawda, uwagę, że naruszenie prawa uznawane za rażące może dotyczyć również przepisów postępowania (por. A. Adamiak, w: A. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2015, s. 1150). Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2009 r. I FSK 731/08).
Podsumowując WSA podkreślił, że zaskarżona decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o uchyleniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie rozstrzyga kwestii wypłaty mu zawieszonego uposażenia i w związku z tym w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się co do zasadności stanowiska skarżącego odnośnie tego, że skoro nie został zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, to spełnia przesłanki do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek tego uposażenia wprowadzonych w okresie zawieszenia.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucając obrazę przepisów:
- art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie nieważności, poprzez niewłaściwe zastosowanie, która miała wpływ na wynik sprawy,
- art. 39 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną wykładnię,
- art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w przedmiocie ochrony praw nabytych, niedziałania prawa wstecz oraz zasady równości.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Jednocześnie wniósł o rozpoznany sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwiniecie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym dokładnie miało polegać naruszenie wszystkich przepisów kwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona z pominięciem powyższych wymagań. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżone braki nie uzasadniają jednak stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Zgodnie z art. 173 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i to do nich należy kierować zarzuty skargi kasacyjnej, a nie do decyzji, od których służy skarga zwykła do tych sądów. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (por. wyrok NSA z 25 września 2015r., II GSK 24/15). Autor skargi kasacyjnej, pomijając powyższe wymogi, nie odwołał się w żadnym zakresie do przepisów regulujących postępowanie przed sądem pierwszej instancji.
Zauważenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w dużym zakresie koncentruje się na omówieniu decyzji z 15 listopada 2016 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, która to decyzja nie była oceniana w toku postepowania nieważnościowego wszczętego 7 czerwca 2022 r.
Pierwszy z zarzutów odnosi się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako formę naruszenia określono niewłaściwe zastosowanie. Aby można było stwierdzić, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została spełniona, nie wystarczy przywołać ten przepis, ale należy wykazać jakie konkretnie unormowanie, bądź unormowania i w jaki sposób zostały naruszone rażąco, czyli ewidentnie, jednoznacznie i bezspornie. W omawianym zarzucie unormowania takiego nie wskazano co sprawia, że już tylko z tego powodu zarzut ten uznać należy za bezzasadny. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym to niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu miałoby polegać. Nie odnosi się też do przepisów, których rażące naruszenie stwierdził organ, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Przywołuje jedynie jako naruszony przepis art. 39 ustawy o PSP, przez błędną wykładnię, nie precyzując jednak, o którą jednostkę redakcyjną tego artykułu chodzi i na czym błędna wykładnia miałby polegać. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie odwołuje się do art. 39 ust. 3 ustawy o PSP, dalej jednak nie wyjaśniając, dlaczego przepis ten został przez Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretowany, i jakie powinno być jego prawidłowe rozumienie. Stosownie do tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu, chyba że zawieszenie nastąpiło z powodu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, w której stwierdzono nieważność decyzji o uchyleniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o PSP, jak i wcześniejsze jego ustępy, nie był w sprawie stosowany, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej.
Niezasadny jest także zarzut trzeci, w którym wskazano na naruszenie art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, bez sprecyzowania czy przepisy te zostały nieprawidłowo zinterpretowane, czy też źle zastosowane.
Artykuł 2 Konstytucji RP odnosi się do bardzo szerokiego pojęcia, będącego treścią naczelnej zasady Konstytucji, takiej jak demokratyczne państwo prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że na art. 2 Konstytucji RP można się powoływać tylko wtedy, gdy nastąpiło naruszenie przynajmniej jednej ze szczegółowych zasad "pochodnych" lub "przejawowych", nigdy na samą zasadę demokratycznego państwa prawnego w całości, czy jeden z jej fragmentów - zasadę państwa prawnego lub demokratycznego albo sprawiedliwego ("sprawiedliwości społecznej") (zob. wyroki z: 2 kwietnia 2003 r., K 13/02, OTK-A 2003/4/28; 14 kwietnia 2003 r., K 34/02, OTK-A 2003/4/30).
Autor skargi kasacyjnej, jak się wydaje, powiązał naruszenie powyższego przepisu z przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wymagają zachowania równości i niestosowania dyskryminacji na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Nakaz takiego samego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmiennego traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej, adresowany jest przede wszystkim do prawodawcy, który tworząc normy generalno-abstrakcyjne, powinien brać pod uwagę konieczność stanowienia norm o takiej samej lub różnej treści w zależności od wskazanych powyżej sytuacji. Równe traktowanie osób wymaga natomiast by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne. Wydawanie odmiennych rozstrzygnięć na skutek innej wykładni prawa oderwane jest od cech podmiotów, których dotyczą rozstrzygnięcia. Nie jest więc skutkiem traktowania odmiennie podmiotów ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne.
Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej.
Wskazując na naruszenie zasady równości skarżący kasacyjnie nie określił, przy zastosowaniu którego z przepisów, w zaistniałych określonych okolicznościach sprawy, doszło do naruszenia wskazanej zasady. Z pewnością nie będzie naruszeniem zasady równości wydanie orzeczenia przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie jego wydania. Zasadą jest bowiem, że orzekając organ stosuje obowiązujące przepisy, chyba, że doszło do zmiany stanu prawnego i przepisy intertemporalne, w określonych sytuacjach, nakazują stosować przepisy już nie obowiązujące.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.