III OSK 34/23

III OSK 34/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1104/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-07
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1104/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie pobrania opłaty za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 19 kwietnia 2022 r. w przedmiocie pobrania opłaty za usunięcie drzew.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 19 kwietnia 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu odwołania spółki, utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 listopada 2021 r. orzekającą o pobraniu od spółki opłaty w wysokości 337 000 zł naliczonej za usunięcie 7 drzew z terenu działek oznaczonych nr ew. [...]/8 i [...]/10 w [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy powołał art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r., poz. 710, dalej: u.o.z.), art. 84 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098, dalej: u.o.p.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.).
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 marca 2017 r. zezwolono spółce na usunięcie 7 drzew wymienionych w tabeli nr 1 stanowiącej integralną część zezwolenia oraz planu sytuacyjnego z zaznaczoną ich lokalizacją, rosnących na terenie działek nr ewid. [...]/8 i [...]/10 w [...], w terminie do 28 lutego 2018 r., uzależniając zezwolenie od zastąpienia usuwanych drzew nasadzeniami kompensacyjnymi (pkt 1). Ponadto organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia we zamian za usuwane drzewa, wymienione w pkt 1, 9 drzew określonych gatunków i rozmiarów na terenie działek nr [...]/8 i [...]/10 w [...], w terminie do 31 maja 2018 r., zgodnie z planem nasadzeń stanowiącym załącznik do wniosku z dnia 14 lutego 2017 r., a także zobowiązał wnioskodawcę do dostarczenia dokumentacji fotograficznej oraz pisemnej informacji o wykonaniu tego zobowiązania w ciągu 7 dni od daty nasadzeń (pkt 2 lit. a i b). Organ I instancji naliczył opłatę z tytułu usunięcia 7 drzew wymienionych w punkcie 1 pozwolenia w kwocie 337 000 zł (pkt 3) oraz odroczył termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń (pkt 4). Organ I instancji zezwolił na usunięcie 11 drzew wymienionych w tabeli nr 1 stanowiącej integralną część zezwolenia oraz planu sytuacyjnego z zaznaczoną ich lokalizacją, rosnących na terenie działek nr ewid. [...]/8 i [...]/10 w [...], w terminie do 28 lutego 2018 r., uzależniając zezwolenie od zastąpienia usuwanych drzew nasadzeniami kompensacyjnymi (pkt 5). Ponadto zobowiązał spółkę do posadzenia w zamian za usuwane drzewa, wymienione w pkt 5, 11 drzew określonych gatunków i rozmiarów na terenie działek nr [...]/8 i [...]/10 w [...], w terminie do 31 maja 2018 r., zgodnie z planem nasadzeń stanowiącym załącznik do wniosku z 14 lutego 2017 r. (pkt 6). Organ nie naliczył opłaty za usunięcie drzew wymienionych w punkcie 5 zezwolenia (pkt 7). Dodatkowo organ I instancji zezwolił na usunięcie 51 drzew i 98 m2 krzewów wymienionych w tabeli nr 1 stanowiącej integralną część zezwolenia oraz planu sytuacyjnego z zaznaczoną ich lokalizacją, rosnących na terenie działek nr ewid. [...]/8 i [...]/10 w [...], w terminie do 28 lutego 2018 r. (pkt 8) oraz nie naliczył opłaty za usunięcie drzew wymienionych w punkcie 8 pozwolenia (pkt 9).
Mając na uwadze bezskuteczny upływ terminu złożenia informacji o wywiązaniu się z obowiązku wykonania nasadzeń zamiennych, organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na terenie przedmiotowych działek stwierdzając, że nasadzenia zamienne, do których strona była zobowiązana zezwoleniem z 29 marca 2017 r. nie zostały wykonane. Pismem z 14 września 2021 r., organ I instancji zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie przeliczenia opłaty za usunięcie 7 drzew w związku z niewykonaniem nasadzeń zastępczych, do których strona była zobowiązana. Następnie organ I instancji wydał decyzje z 15 listopada 2021 r., zakwestionowaną przez spółkę odwołaniem.
W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dowiodło, że spółka nie wywiązała się z obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z 19 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego i przeprowadziły postępowanie administracyjne uzasadniając rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dowiodło, że spółka nie wywiązała się z nałożonego na nią zezwoleniem obowiązku posadzenia dwudziestu drzew gatunków opisanych w decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz 15 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo braku odniesienia się przez organ do zarzutu wyartykułowanego w punkcie II.3 odwołania, w zakresie w jakim spółka wskazała, że uzasadnienie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu nie odpowiada wymaganiom z art. 11 k.p.a.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo dokonania przez organ błędnej oceny materiału dowodowego skutkującej uznaniem, że dokonanie oględzin nieruchomości i porównanie stanu zastanego na działkach z załącznikiem mapowym do zezwolenia określającego usytuowanie nasadzeń zastępczych nie było niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przeliczenia opłaty.
Spółka zarzuciła także naruszenie przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 7 u.o.p. przez "uruchomienie normy sankcyjnej", bez jednoznacznych ustaleń faktycznych poprzedzających takie działanie.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu.
W piśmie z 28 listopada 2022 r. spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz 15 k.p.a., jak również w związku z art. 7, art. 77 § 1 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., wymagało przede wszystkim wykazania, jakiego rodzaju wpływ na wynik sprawy miało naruszenie powołanych przepisów na wynik tej konkretnej sprawy administracyjnej. Tego rodzaju uzasadnienia zarzutów procesowych skarga kasacyjna nie zawiera, opierając się przede wszystkich na ogólnych tezach prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, bez odniesienia ich do konkretnych uwarunkowań sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji. Ponadto spółka wskazuje, że brak porównania dokumentacji zdjęciowej z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji nie pozwolił na dokładne określenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie jednak spółka nie kwestionuje (i nie kwestionowała w toku wcześniejszego postępowania) braku dokonania nasadzeń zastępczych, jak i ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji. Ponadto, spółka nie wyjaśnia, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mogłoby mieć dokonanie tego rodzaju porównania. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca spółka nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku posadzenia dwudziestu drzew gatunków: grab pospolity Fastigiata, grab pospolity Columnaris lub klon polny Fastigiata o minimalnym obwodzie pnia 12-14 cm; sosna pospolita o wysokości min. 180 cm; dąb szypułkowy o minimalnym obwodzie pnia 18-20 cm, w terminie do 31.05.2018 r. w zamian za rośliny usunięte z tej nieruchomości. Posadzenie dziewięciu drzew, za które była naliczona i odroczona oplata oraz zachowanie przez nie żywotności przez następne 3 lata, było warunkiem umorzenia opłaty w wysokości 337 000 zł. Z kolei pozostałe jedenaście drzew miało zostać posadzonych w zamian za usunięcie drzew zwolnionych z obowiązku uiszczenia opłaty. Zdaniem organu odwoławczego, którego stanowisko prawidłowo podzielił Sąd I instancji, brak nasadzeń zastępczych jest bezsporny. W toku postępowania spółka nie kwestionowała braku wykonania nasadzeń, podważając jedynie sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych i liczbę nasadzeń, które były kontrolowane oraz formułując wątpliwości co do zebranego materiału dowodowego.
Brak jest również podstaw do podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym organ I instancji prawidłowo poddał kontroli okoliczność wykonania nasadzeń zastępczych dwudziestu sztuk drzew i odnotował w protokole kontroli ich brak. Dokumentacja fotograficzna działek wykonana z ogólnodostępnego terenu sąsiednich działek w dniu 28 lipca 2021 r. i w dniu 7 września 2021 r., dowodzi, że na tych nieruchomościach nie było wykonanych nasadzeń zastępczych. Spółka nie wykonała zarówno tych nasadzeń, które były warunkiem umorzenia opłaty, jak i tych, które miała posadzić za usunięcie drzew zwolnionych z opłaty. W tych okolicznościach dokładne oględziny nieruchomości i porównanie stanu zastanego na działkach z załącznikiem mapowym do zezwolenia nie było niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przeliczenia opłaty.
Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut materialny, który został sformułowany jedynie jako konsekwencja podnoszonego zarzutu naruszenia prawa procesowego, przy czym zaznaczenia wymaga, że brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania ustalania stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia prawa materialnego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.