III OSK 3374/21

III OSK 3374/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3164/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-16
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3164/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. oraz B. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) i B. z siedzibą w K. (dalej: Towarzystwo) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 lipca 2018 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 9 września 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie drogi ekspresowej Nr S52 Bielsko - Biała - Kęty - Andrychów - Wadowice - Kalwaria - Głogoczów (tzw. Beskidzka Droga Integracyjna - BDI) od km 000+555 "Roboczy" do km 64+522". Decyzja została wydana na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: inwestor).
Odwołania od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie, Towarzystwo oraz inne podmioty.
Decyzją z 2 lipca 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy (pkt 1-14, 16-25, 27-34, 36, 38-39, 43-35, 47-52 i 54 rozstrzygnięcia), uchylił zaskarżoną decyzję w części i umorzył postępowanie przed organem I instancji (pkt 15, 26, 35, 37, 40-42, 46 i 53 rozstrzygnięcia), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 55 rozstrzygnięcia).
Skargi na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie oraz Towarzystwo.
Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że złożony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo spełnia wszystkie przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt. 5 lit. a) i b) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Raport zawiera wyczerpującą ocenę odpowiedniej liczby wariantów przedsięwzięcia. Są to trzy warianty lokalizacyjne w kombinacji z wariantami typów poszczególnych węzłów, wprowadzających ruch na planowaną drogę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy opisał te trzy warianty w zakresie przebiegu drogi, w tym na terenie gminy Wadowice. Biorąc pod uwagę skalę przedsięwzięcia, które ma być realizowane na terenie 12 gmin, oraz charakter przedmiotowego przedsięwzięcia będącego inwestycją liniową, jak i celów, które ma spełniać, wariantowość ma odnosić się do całego przedsięwzięcia, a nie każdego kilometra przebiegu drogi. Planowane przedsięwzięcie ma zapewnić komunikację w określonym regionie, który jest już zurbanizowany i istniejące warunki urbanizacyjne i krajobrazowe wymuszają pewien przebieg drogi, wykluczając całkowitą swobodę w lokalizowaniu drogi. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie koncepcji Stowarzyszenia, który stoi na stanowisku, że na terenie gminy Wadowice powinny zostać przedstawione trzy lokalizacyjne warianty drogi, prowadziłoby do sytuacji, w której mieszkańcy każdej gminy lub miejscowości, przez które przebiega droga, mogliby domagać się przedstawienia trzech wariantów lokalizacji drogi w odniesieniu do tych gmin lub miejscowości. Decyzja została wydana do jednego, kompleksowego przedsięwzięcia i wymagania, które powinien spełniać raport muszą uwzględniać całe przedsięwzięcie. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu zawarte w uzasadnieniu decyzji w tym zakresie. Organ szczegółowo opisał warianty lokalizacji, typy węzłów, różnice w oddziaływaniach, powołując się na sporządzone analizy w tym zakresie. Niewątpliwie wariant preferowany przez inwestora jest równocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Wskazać tylko należy, że analizie organu podlegały warianty zróżnicowanych typów węzłów oraz warianty lokalizacyjne I, II i III stanowiące kompilację dwóch pierwszych, którego początkowy odcinek odpowiada przebiegowi wariantu I (również na terenie Gminy Wadowice), a końcowy odpowiada przebiegowi według wariantu II. Wszystkie warianty zostały opisane i porównane pod względem ich oddziaływania na środowisko w ramach wyczerpującej i obejmującej liczne kryteria analizy, co wynika z treści raportu, jak i jego załączników graficznych obrazujących sposób oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w tym Zeszyt A3 - część rysunkowa uwzględniająca wyniki oceny zarówno dla wariantów lokalizacyjnych drogi, jak i alternatywnych typów węzłów w odniesieniu do zajmowanego terenu oraz oddziaływań akustycznych w dwóch horyzontach czasowych, z uwzględnieniem efektów skumulowanych). Zdaniem Sądu I instancji, organ przeanalizował oddziaływanie analizowanych wariantów na środowisko i przedstawił je w uzasadnieniu decyzji. Organ prawidłowo wskazał, że korzystniejsza dla środowiska jest realizacja węzłów w wariancie, który spowoduje mniejsze zajęcie terenu, wymusi mniejszy zakres robót oraz w mniejszym zakresie wymaga zastosowania ekranów akustycznych. Natomiast niewątpliwie część oddziaływań (w tym np. związanych z ilością przewidywanych do przemieszczenia mas ziemnych, skalą kolizji z siedliskami chronionych gatunków roślin, a także kolizji z terenami cennymi pod względem herpetologicznym), ocenianych w odniesieniu do przebiegu planowanej drogi (raport rozdz. VII.2) w wariancie I, II lub III jest zbliżona, co jednak nie daje postaw do stwierdzenia tożsamości tych wariantów. Wszystkie analizowane warianty różnią się m.in. pod względem powierzchni zajmowanego terenu, zakresu koniecznych do wykonania robót, oddziaływań akustycznych, wpływu na dobra materialne, a także sposobu oddziaływania na przyrodę. Wariant II w największym stopniu narusza obszary wymagające ochrony akustycznej, wymaga przeprowadzenia największej skali wyburzeń budynków mieszkalnych i gospodarczych. Ponadto przebiega bliżej obszarów objętych ochroną: Parku Krajobrazowego Beskidu Małego i obszarów Natura 2000 PLH 240023 "Beskid Mały", PLB 120004 "Dolina Dolnej Soły" i PLH 120083 "Dolna Soła". Dodatkowo w mniejszym stopniu pozwala na zminimalizowanie efektu barierowego na szlakach migracyjnych dużych zwierząt. Wariant I jest korzystny z punktu widzenia możliwości zapewnienia ciągłości szlaków migracyjnych i ochrony wód podziemnych, ale wymaga większego zakresu prac ingerujących w cieki, w największym stopniu koliduje z terenami czynnych osuwisk i nie zapewnia dostatecznej ochrony krajobrazu obszaru UNESCO w Kalwarii Zebrzydowskiej. Natomiast wariant III, wybrany do realizacji, w najmniejszym zakresie wymaga zastosowania ekranów akustycznych, zagraża najmniejszej liczbie budynków pod względem emisji hałasu i wibracji, w najmniejszym stopniu narusza tereny zalesione i zadrzewione oraz przebiega przez tereny o najniższej zarejestrowanej aktywności nietoperzy. W ramach analizy przeprowadzonej pod względem oddziaływań polegających na zajęciu terenu, emisji hałasu i bezpieczeństwu drogowemu najkorzystniej wypada wariant III, który dodatkowo był również wskazywany, jako najbardziej efektywny ekonomicznie. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowa jest zatem ocena organu, że preferowany przez inwestora wariant III jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów Stowarzyszenia, że wariant proponowany przez inwestora jest równoznaczny z wariantem alternatywnym, ponieważ różne jest oddziaływanie poszczególnych wariantów, zakres i rodzaj planowanych prac oraz różny przebieg lokalizacyjny. Niezasadne są również zarzuty w zakresie braku rzetelności mapy i nieuwzględnienia stopnia zurbanizowania terenu, co w konsekwencji, w ocenie Stowarzyszenia, doprowadziło do wybrania wariantu w lokalizacji przebiegającej przez osiedla mieszkaniowe. Jak wynika z akt sprawy, zarówno organ I jak II instancji miał świadomość położenia zabudowy osiedlowej, uwzględnionej m.in. na ortofotomapach oraz na mapach oddziaływań. W toku postępowania podnoszona była także kwestia przebiegu jednego wariantu przez rozwijające się tereny osiedli mieszkaniowych Wadowic. W wyniku uwzględnienia zabudowy mieszkaniowej zostały nałożone w decyzji środowiskowej obowiązki, dotyczące np. konieczności wykonania ekranów akustycznych, w tym chroniących tereny położone w granicach osiedli, jak również w pewnym zakresie zlokalizowano drogę poza obszarem zarezerwowanym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oddalając tym samym przedsięwzięcie od istniejącej zabudowy mieszkaniowej.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów w zakresie braku przeprowadzenia postepowania dowodowego na okoliczność możliwości zlokalizowania drogi w wariancie północnym (przebiegającym na północ od Wadowic). W tym zakresie organ szczegółowo wypowiedział się w zaskarżonej decyzji. Organ był związany wnioskiem inwestora. Inwestor nie zdecydował się na przebieg drogi na północ od Wadowic z uwagi na okoliczności ujawnione w trakcie prowadzenia prac przygotowawczych i konsultacji przed przystąpieniem do sporządzenia wniosku. Na żądanie organu inwestor wyjaśnił, z jakich przyczyn nie zdecydował się na tzw. "wariant północny" i na potwierdzenie przedstawił dokumenty, z których wynikało, że władze sąsiedniej gminy Tomice nie zgodziły się na lokalizację drogi na terenie tej gminy oraz uwarunkowania związane z obszarem Natura 2000, na terenie którego musiałaby zostać zlokalizowana droga. Inwestor również szczegółowo wyjaśnił, dlaczego nie było możliwości zlokalizowania przedsięwzięcia w pasie dotychczasowej drogi DK52. Wszystkie okoliczności podane przez inwestora znajdują oparcie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, inwestor poszukiwał optymalnego rozwiązania lokalizacji drogi wobec wyrażanego sprzeciwu przez mieszkańców gminy Wadowic. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że mieszkańcy życzyli sobie ulokowania przedsięwzięcia na północ od Wadowic i wybierali wariant, który przecinałby obszar Natura 2000, jak również przebiegałby na terenie sąsiedniej gminy Tomice. Wobec sprzeciwu gminy Tomice i konieczności ochrony obszaru Natura 2000, jak również tego, że nowa droga odciążyć ma m.in. drogę DK52 przebiegającą przez gminę Wadowice, a nie Tomice, inwestor uznał za niecelowe przygotowywanie dokumentacji dotyczącej wariantów na północ od Wadowic. W ocenie Sądu I instancji, kwestia ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona przez organy i nie było podstaw faktycznych i prawnych, do zobowiązania inwestora do złożenia wniosku w wariancie tzw. "północnym".
W ocenie Sądu I instancji, organy nie naruszyły także art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 140 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 37 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Organ I instancji dokonał analizy konfliktu społecznego związanego z lokalizacją drogi na terenie gminy Wadowice, a organ odwoławczy wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, w jaki sposób rozpatrzono argumenty stron odnoszące się do wariantów realizacji przedsięwzięcia, jak i konfliktu społecznego. Organ ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w przebiegu prawie całkowicie zgodnym z pasem zarezerwowanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe jest więc stanowisko, że w sprawie nie dojdzie do nieuzasadnionego naruszenia interesów indywidualnych w stopniu większym niż miałoby to miejsce przy realizacji drogi w przebiegu niezgodnym z takim korytarzem zarezerwowanym w obowiązujących dokumentach planistycznych. Drogi publiczne tej kategorii nie podlegają obowiązkowi zgodności z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sporządzenie miejscowego planu, przewidującego rezerwę terenu na taką drogę i późniejsze uchwalenie studium (co miało miejsce w tej sprawie) świadczy, że lokalna społeczność miała wiedzę o planowanej lokalizacji przedsięwzięcia. Lokalizacja tego rodzaju przedsięwzięcia zawsze jest niezgodna z interesem właścicieli terenów, którzy zamieszkują w pobliżu, bądź nabyli nieruchomości w innych celach inwestycyjnych. Natomiast realizacja dróg leży w szeroko rozumianym interesie publicznym i jest niezwykle istotną kwestią dla rozwoju kraju. Zawsze w tego typu sprawach interes indywidualny będzie w konflikcie z interesem publicznym. W tej sprawie organ uwzględnił interes mieszkańców wybierając wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ponadto organ w szczegółowy sposób określił warunki realizacji przedsięwzięcia, mające na celu zminimalizowanie i kompensację jego oddziaływania na środowisko, w tym na życie i zdrowie ludzi. W ocenie Sądu I instancji, po zastosowaniu rozwiązań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, możliwe będzie zminimalizowanie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia, które nie będzie wywierało ponadnormatywnego wpływu poza pasem drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie
W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak i w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b), pkt 6, pkt 6a, pkt 7 oraz art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Polegało to na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Skutkowało to wydaniem i utrzymaniem w mocy decyzji środowiskowej bez wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, w wyniku przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Doprowadziło to do błędnego wskazania, że w raporcie zostały uwzględnione racjonalne warianty rzeczywiście alternatywne dla przedsięwzięcia oraz, że możliwy był na tej podstawie wybór wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska.
Po drugie, art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i w związku z art. 37 pkt 1, pkt 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Polegało to na braku uchyleniu decyzji organów obu instancji, które zostały wydane bez uwzględnienia interesu indywidualnego i grupowego mieszkańców gminy Wadowice, a także bez stosownej analizy i oceny materiału dowodowego. Dotyczy to między innymi uwzględnienia opinii i uwag mieszkańców, co doprowadziło do wyboru wariantu niekorzystnego dla środowiska, niespełniającego założeń przedsięwzięcia oraz wprost niezgodnego z wolą i interesem większości mieszkańców gminy Wadowice.
Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 jak i w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5, pkt 6a lit b) oraz d) oraz pkt 7 ustawy środowiskowej. W ocenie Stowarzyszenia, decyzje oby organów zostały wydane bez wyczerpującego zebrania, uzupełnienia i rozważenia materiału dowodowego. Doprowadziło to Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że w raporcie przedstawionym przez inwestora i jego dalszych wyjaśnieniach został uwzględniony i należycie wykazany wpływ realizacji przedsięwzięcia w poszczególnych wariantach na krajobraz Wadowic z uwzględnieniem chronionego krajobrazu Beskidu Małego oraz krajobrazu kulturowego Wadowic.
Po czwarte, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi i braku uchylenia decyzji organów obu instancji bez stosownej analizy i oceny materiału dowodowego, a także bez weryfikacji rzetelności twierdzeń, dowodów i wyjaśnień, jak i aktualności informacji przedstawianych przez inwestora w toku postępowania. Doprowadziło to do niesłusznego uznania północnych wariantów jako niemożliwych do realizacji ze względu na rzekomy konflikt społeczny oraz inne, nieprawdziwe bądź nieaktualne twierdzenia inwestora.
Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez sporządzenie "motywacyjnej" części orzeczenia w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn, dla których Sąd I instancji odrzucił argumentację zawartą w skardze. Ponadto Sąd I instancji nie ustosunkował się i częściowo pominął zarzuty skargi.
Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej, która doprowadziła Sąd I instancji do niezasadnego przyjęcia, że uwzględnione w raporcie warianty przedsięwzięcia mają charakter racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Ustawa środowiskowa stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1, dalej: dyrektyw 2011/92/UE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. UE L 124 z 25.04.2014, str. 1). Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym w zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autor takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - powinien posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 1514/21). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji, gdy raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2213/13). Brak jest możliwości wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie niekompletnego raportu, który nie spełnia warunków określonych w art. 66 ustawy środowiskowej. W tej sytuacji organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do wnikliwej i krytycznej weryfikacji przedłożonego przez inwestora raportu pod kątem wymagań uregulowanych w art. 66 tej ustawy. Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej), a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej), wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W dacie sporządzania raportu przepis ten także wymagał przedstawienia wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, bez zastrzeżenia, że ma być to wariant racjonalny, co w tej sprawie nie ma jednak znaczenia. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie "siatki porównawczej", na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 376/21). Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w tej sprawie koncentrują się przede wszystkim na prawidłowości przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia. Zarzuty te zostały obszernie sformułowane w oparciu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i prawa procesowego, jednak w istocie zmierzają do podważenia raportu przez wskazanie, że raport ten nie uwzględnia innego, oczekiwanego przez stowarzyszenie przebiegu drogi w tzw. wariancie północnym. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, raport zawiera wymaganą liczbę wariantów. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do stwierdzenia, że inwestor powinien przedstawić warianty w odmienny sposób niż to uczynił w raporcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku przedsięwzięć liniowych zróżnicowanie wariantów pod względem wpływu na środowisko rozpatruje się w kontekście całokształtu przedsięwzięcia, a nie jego wybranych fragmentów. Wariantowanie tego rodzaju przedsięwzięcia nie oznacza jedynie zaproponowania trzech, całkowicie odmiennych przebiegów danej drogi na całej jej długości. Oznacza to, że brak jest podstaw do stwierdzenia w tej sprawie, że warianty mają charakter pozorny, ponieważ argumentacja stowarzyszenia w tym zakresie opiera się przede wszystkim na ocenie jedynie fragmentu przebiegu drogi, a nie jej całości. Ponadto to inwestor, a nie pozostałe strony postępowania, określa przebieg planowanego przedsięwzięcia. Stowarzyszenie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przedstawiają inne możliwości przebiegu planowanej drogi, ale nie można wymagać od inwestora, żeby uwzględniał je w ramach wariantowania przedsięwzięcia, skoro nie planuje takiego przebiegu drogi. Ponadto, w ramach postępowania przed organem I instancji inwestor wyjaśnił, z jakiego powodu zrezygnował z takiego przebiegu drogi, co podlegało ocenie zarówno organu odwoławczego, jak i kontroli Sądu I instancji. Stowarzyszenie podnosi, że argumenty wskazywane przez inwestora są nieaktualne, ponieważ opierają się przede wszystkim na stanowisku nieżyjącego już Wójta Gminy Tomice, który sprzeciwiał się budowie drogi w wariancie północnym, jednak nie można na tej podstawie a priori zakładać, że stanowisko to stało się nieaktualne, uwzględniając, że wójt gminy działa w imieniu społeczności, którą reprezentuje. Dodatkowo stowarzyszenie pomija oddziaływanie tzw. wariantu północnego na znajdujący się na tym terenie obszar Natura 2000, które to oddziaływanie nie musiało zostać szczegółowo wykazane, zważywszy, że inwestor odstąpił od przedstawienia tego wariantu w raporcie. Natomiast istotne jest, że obszar Natura 2000 znajduje się na terenach, przez które miałby przebiegać tzw. wariant północny, co oznacza co najmniej potencjalny wpływ przedsięwzięcia na tego rodzaju obszar chroniony.
Jak już wyżej wskazano, brak jest podstaw do nałożenia obowiązku na inwestora realizacji przedsięwzięcia w wariancie przebiegu drogi, w którym oczekują tego inne strony postępowania lub biorące udział w postępowaniu społeczeństwo, szczególnie, że jak wynika ze skargi kasacyjnej stowarzyszenie oczekuje nie tylko uwzględnienia wariantu północnego w raporcie, ale również wskazania go przez organ jak wariantu przeznaczonego do realizacji. Analiza wariantów polegająca co do zasady na porównaniu wariantów proponowanych przez inwestora, ma umożliwić wybór rozwiązania dopuszczalnego pod względem jego wpływu na środowisko (i ustalenie warunków tego oddziaływania).
Należy ponownie podkreślić, że raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej, który zostaje sporządzony przez osobę posiadającą fachową wiedzę i wiadomości specjalne. Raport ten jest weryfikowany w toku postępowania administracyjnego, zarówno w formie współdziałania przez organy wyspecjalizowane (art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej), jak i przez organ główny. Oparcie raportu na wiadomościach specjalnych oznacza, że inne strony postępowania, które chcą podważyć ustalenia raportu, mogą przedłożyć opracowanie również oparte na wiadomościach specjalnych (tzw. kontrraport). Tego rodzaju dokumentu stowarzyszenie w tej sprawie nie złożyło, poprzestając na gołosłownym kwestionowaniu raportu, w tym zarzucaniu inwestorowi, że składał nieprawdziwe wyjaśnienia odnośnie tzw. wariantu północnego. Jednocześnie należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do powoływania biegłego do oceny raportu, ponieważ podważałoby to ustawowy cel postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak i w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b), pkt 6, pkt 6a, pkt 7 ustawy środowiskowej, a także zarzut materialny podnoszący naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej. Stowarzyszenie nie wykazało, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co doprowadziło do błędnego wskazania, że w raporcie zostały uwzględnione racjonalne warianty rzeczywiście alternatywne dla przedsięwzięcia oraz, że możliwy był na tej podstawie wybór wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Nie doszło również do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i w związku z art. 37 pkt 1, pkt 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Obowiązek uwzględnienia interesu mieszkańców gminy Wadowice nie oznacza bowiem realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wolą tych mieszkańców, szczególnie uwzględniając, że ta jest prezentowana przede wszystkim przez stowarzyszenie. Ponadto, obowiązek uwzględnienia opinii i uwag mieszkańców oznacza obowiązek odniesienia się do uwag społeczeństwa, a nie obowiązek realizacji przedsięwzięcia tak jak tego oczekują mieszkańcy, z pominięciem planów inwestora. Nie znajduje ponadto oparcia w aktach sprawy stwierdzenie, że założenia przedsięwzięcia są wprost niezgodne z wolą i interesem większości mieszkańców gminy Wadowice.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia (brzmienie przepisu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Zarzut ten jest wewnętrznie sprzeczny, ponieważ w skardze kasacyjnej kwestionowana jest przede wszystkim prawidłowość przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia, a norma z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku prawidłowego przedstawienia wariantów w raporcie. Ponadto, mając na uwadze, że to raport jest zasadniczym dokumentem podlegającym ocenie w tego rodzaju postępowaniu oraz, że to na autorze raportu ciąży obowiązek przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia z art. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej, należy przyjąć, że przez wariant inny niż proponowany przez wnioskodawcę z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej należy rozumieć inny wariant przedstawiony w raporcie, a nie wariant w ogóle nieprzewidziany do realizacji lub nawet tylko wskazany przez inne strony postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu podnoszącego naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 jak i w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5, pkt 6a lit b) oraz d) oraz pkt 7 ustawy środowiskowej. W ocenie stowarzyszenia, w raporcie przedstawionym przez inwestora i jego dalszych wyjaśnieniach nie został uwzględniony i należycie wykazany wpływ realizacji przedsięwzięcia w poszczególnych wariantach na krajobraz Wadowic z uwzględnieniem chronionego krajobrazu Beskidu Małego oraz krajobrazu kulturowego Wadowic. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika, że informacje na temat wartości krajobrazowych i kulturowych terenu zostały uwzględnione zarówno w raporcie, jak i jego załącznikach. Organ odniósł się szczegółowo do tej kwestii na s. 36 i nast. zaskarżonej decyzji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z kolei biorąc pod uwagę stanowisko stowarzyszenia, organ odwoławczy w ramach postępowania wyjaśniającego wzywał inwestora do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień, mających na celu uszczegółowienie informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na krajobraz w gminie Wadowice. Uzyskane informacje przekazane pismem z 20 października 2017 są spójne z przedstawionymi w raporcie i w jego załącznikach. Ponadto stowarzyszenie nie podważyło w skardze kasacyjnej, że informacje te potwierdzają możliwość realizacji przedsięwzięcia i skutecznej minimalizacji jego oddziaływania na krajobraz z zachowaniem ciągłości szlaków turystycznych i dostępu do atrakcyjnych terenów położonych po obu stronach planowanej drogi. Przecięcie przez planowaną drogę jednego szlaku turystycznego, przy założeniu, że może on zostać zachowany po realizacji przedsięwzięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia zasad ochrony krajobrazu w stopniu uzasadniającym odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Należy mieć również na uwadze, że stowarzyszenie nie przedstawiło żadnego dokumentu opartego o wiedzę specjalistyczną, który podważałby ustalenia raportu w tym zakresie.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Oznacza to, że norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.