III OSK 336/25

III OSK 336/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1114/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-11-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 54
art. 237
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1114/24 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1114/24, oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] czerwca 2024 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") [...] lutego 2024 r. wpłynęło pismo P.W., mieszkańca wsi [...] w powiecie [...], zawierające żądanie nałożenia na zarządzającego drogą krajową nr [...] obowiązku wymiany w budynkach nr [...] i [...] w [...] (zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...]) drzwi i okien na dźwiękoszczelne. Z ww. pisma wynikało, że w związku z planowaną przez skarżącą budową chodnika w miejscowości [...] wycięte zostaną wszystkie drzewa i krzewy na działce nr ewid. [...], które zostały posadzone jako ochrona przed hałasem i spalinami pochodzącymi z drogi krajowej nr [...]. Poinformowano również o stwierdzonym przekroczeniu norm hałasu. Starosta wyjaśnił, że nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia ww. żądania, lecz niezależnie od powyższego stwierdził, iż zachodzą okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania drogi krajowej na ww. budynki. Wnioski te oparł na wynikach Generalnego Pomiaru Hałasu 2020 przy drogach krajowych w województwie [...], opracowanego na zlecenie skarżącej przez akredytowane laboratorium [...] Sp. z o.o. w [...]. Z pomiarów wykonanych [...] kwietnia 2020 r. wynika, że w punkcie pomiarowym [...], zlokalizowanym w km [...] drogi krajowej [...] (miejscowość [...], strona lewa), przekroczony jest równoważny poziom dźwięku w porze dnia o 3,9 dB, zaś w porze nocy o 8,8 dB. Punkt ten jest oddalony od posesji nr [...] i [...] w [...], ale dotyczy rozpatrywanego odcinka drogi krajowej w tej samej miejscowości. Ponadto z analizy kolejnego dokumentu, tj. "Strategicznej mapy hałasu dla dróg krajowych o ruchu powyżej 3 000 000 pojazdów rocznie na terenie województwa [...]", opracowanej w 2022 r. przez [...] Sp. z o.o. z [...], w szczególności z danych dla odcinka DK nr [...] od km [...] do km [...] zawartych w arkuszu nr [...], wynika, że w rejonie budynków nr [...] i [...] w [...], które znajdują się w pierwszej linii zabudowy i są budynkami jednorodzinnymi, dopuszczalny poziom hałasu jest przekroczony zarówno w porze dnia jak i nocy. W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na zarządzającego tym odcinkiem, a więc skarżącą, obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, a także dopuścił powyższe dokumenty jako dowód w przedmiotowym postępowaniu. Następnie Starosta decyzją z [...] kwietnia 2024 r., nr [...] - działając na podstawie art. 237, art. 238, art. 239 ust. 2, art. 240 i art. 241 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") - nałożył na skarżącą, jako zarządzającą odcinkiem od km [...] do km [...] drogi krajowej nr [...] [...], obowiązek sporządzenia i przedłożenia organowi w terminie do 30 września 2024 r. przeglądu ekologicznego, w celu dokonania analizy aktualnego oddziaływania akustycznego odcinka ww. drogi krajowej nr [...] na działki nr ewid. [...] i [...] położone w obrębie [...] w gminie [...], tj. tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, określając jednocześnie zakres tego przeglądu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że celem przeglądu jest wykazanie rzeczywistego oddziaływania akustycznego odcinka ww. drogi krajowej nr [...] na działki nr ewid. [...] i [...] w [...] i zaproponowanie działań mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania.
Na sutek odwołania skarżącej, SKO decyzją z [...] czerwca 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z wykładnią językową przepisu art. 237 p.o.ś. do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego wystarczy jedynie stwierdzenie przez organ okoliczności, które wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, co w ocenie organu odwoławczego zostało w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji wykazane. Jednocześnie SKO wskazało, że przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu, czy konkretna instalacja (działalność), negatywnie oddziałuje na środowisko i ewentualnie - jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego działania. Za nieuzasadniony uznało zarzut nałożenia obowiązku w sposób niepoprawny i niejednoznaczny, podając, że droga krajowa podzielona jest porządkowo na odcinki o długości 1 km oznaczone dodatkowo odpowiednim kilometrażem, a ponadto każdy odcinek identyfikuje "ID". Organ odwoławczy zaznaczył także, że oprócz numeru drogi w sentencji decyzji organu I instancji przywołano nazwę miejscowości, numery ewidencyjne działek do niej przyległych - narażonych na ponadnormatywny hałas, a także kilometraż tego odcinka, co powoduje, że można ją zidentyfikować. SKO nie dopatrzyło się również uchybienia w zakresie wskazanego w decyzji terminu na opracowanie i przedłożenie przeglądu ekologicznego, podkreślając, że jest to termin uznaniowy, który uwzględnia niewielki obszar wymagający analizy. Kolegium zauważyło przy tym, że decyzja Starosty została wydana z urzędu, po analizie wniosku P.W. oraz opracowanych na zlecenie skarżącego i Marszałka Województwa dokumentów, wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania akustycznego odcinka przedmiotowej drogi na środowisko.
Przedstawiona decyzja Kolegium z [...] czerwca 2024 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą do WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r. skargę te oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy zastosowały art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 p.o.ś., nakładając obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego. WSA w Rzeszowie zacytował treść art. 237 p.o.ś. podnosząc, że wystarczy powzięcie przez organ jedynie podejrzenia wystąpienia okoliczności powodujących możliwość negatywnego odziaływania. Tym niemniej podejrzenie to powinno być uzasadnione i opierać się na konkretnych okolicznościach. Wobec tego wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Przegląd ma być przeprowadzony w celu żeby te podejrzenie zweryfikować i sprawdzić, czy w rzeczywistości negatywne oddziaływanie nie występuje. Instytucja prawna przeglądu ekologicznego realizuje bowiem cele ustawowe zasad prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 p.o.ś. Sporządzając przegląd ekologiczny, zgodnie z art. 237 p.o.ś., można zminimalizować szkodliwość i niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania na środowisko.
WSA w Rzeszowie podał, że Starosta określił dwa dokumenty, wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Po pierwsze wyniki Generalnego Pomiaru Hałasu 2020 przy drogach krajowych w województwie [...], opracowanego na zlecenie GDDKiA przez akredytowane laboratorium [...] Sp. z o.o., a po drugie analiza "Strategicznej mapy hałasu dla dróg krajowych o ruchu powyżej 3 000 000 pojazdów rocznie na terenie województwa [...]", opracowanej w 2022 r. przez [...] Sp. z o.o. z [...], zatwierdzonej przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska w zakresie dotyczącym danych dla odcinka DK nr [...] od km [...] do km [...] zawartych w arkuszu nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji z przedstawionych dokumentów wynika, że w miejscowości [...] wzdłuż drogi krajowej nr [...] dochodzi do przekroczenia norm hałasu zarówno w porze dziennej, ja i nocnej. W przypadku wyników Generalnego Pomiaru Hałasu punkt pomiarowy oddalony był, jak podnosiła skarżąca od działek nr [...] i [...] o ponad 3,6 km. Punkt pomiarowy zlokalizowany był na innym odcinku kilometrowym niż ten, którego dotyczy zaskarżona decyzja, jednak jak słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, dotyczył odcinka krajowego w tej samej miejscowości [...]. Co więcej, punkt pomiarowy został zlokalizowany na terenie zabudowy zagrodowej, w tym mieszkaniowej, znajdującej się w pierwszej linii zabudowy. Z tego też powodu według Sądu I instancji pomiar ten mógł być brany pod uwagę przy ocenie co do zasadności nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, bowiem zabudowa mieszkaniowa, znajdująca się na działkach nr [...] i [...] również znajduje się w pierwszej linii zabudowy. Przedstawione wyniki pomiaru hałasu są wystarczającym dowodem do wykazania możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, o czym stanowi art. 237 p.o.ś. Możliwość negatywnego oddziaływania została również wykazana za pomocą analizy "Strategicznej mapy hałasu dla dróg krajowych o ruchu powyżej 3 000 000 pojazdów rocznie na terenie województwa [...]". Organ I instancji powołał się na konkretny arkusz mapy ([...]), który dotyczy drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...], przy którym znajdują się działki o nr: [...] i [...]. Zdaniem WSA w Rzeszowie wynika z niego bezspornie, że budynki o nr [...] i [...] znajdują się w obszarze, w którym przekroczony jest poziom hałasu w dzień i w nocy. Sąd I instancji stwierdził, że powołane przez Starostę dokumenty świadczą, że przesłanka możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko została wykazana.
Według WSA w Rzeszowie nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące sformułowania nakazu wykonania przeglądu ekologicznego w sposób nieprecyzyjny, który miałby prowadzić do niewykonalności nałożonego obowiązku. Z zaskarżonej decyzji oraz z decyzji organu I instancji wprost bowiem wynika jakiego odcinka drogi ma dotyczyć przegląd ekologiczny. Wprawdzie Starosta w sentencji decyzji posłużył się starą numeracją drogi krajowej (tj. nr [...], która obecnie nosi numer [...]), jednak oczywista pomyłka w tym zakresie została sprostowana na mocy postanowienia z [...] lipca 2024 r., nr [...]. Ponadto w decyzji Starosty sprecyzowano bezpośrednio odcinek drogi, którego ma dotyczyć przegląd ekologiczny (w kilometrażu od km [...] do km [...]) oraz nazwę tego odcinka. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji jakiego odcinka drogi krajowej ma dotyczyć przegląd ekologiczny. Organ określił również cel sporządzenia przeglądu ekologicznego – w postaci analizy aktualnego oddziaływania akustycznego odcinka ww. drogi krajowej nr [...] na działki nr ewid. [...] i [....] położone w obrębie [...] w gminie [...], tj. tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto Sąd I instancji podał, że decyzja wydana na podstawie art. 237 p.o.ś. winna wskazywać cel, któremu ma służyć wykonanie obowiązku wykonania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z tego też względu określenie celu sporządzenia przeglądu ekologicznego nie narusza przepisów art. 237 i nast. p.o.ś. a ma prowadzić do należytego sprecyzowania nałożonego obowiązku. Organ, stosownie do art. 240 p.o.ś określił również w decyzji, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd. Wprawdzie określenie zakresu przeglądu ekologicznego ma charakter uznaniowy (ale nie dowolny) to jednak w niniejszej sprawie Starosta tego zakresu nie przekroczył. Określone w decyzji wymogi przeglądu ekologicznego odpowiadają rodzajowi oddziaływania akustycznego, który będzie przedmiotem badania. W ocenie Sądu I instancji nie jest także trafny zarzut dotyczący określenia granic obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 238 pkt 5 p.o.ś., przegląd ekologiczny powinien zawierać wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich. Odnośnie konieczności przeanalizowania potrzeby ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania Starosta w decyzji sformułował nakaz w sposób zgodny z treścią art. 238 pkt 5 p.o.ś.
Odnośnie zarzutów dotyczących wniosku P.W. WSA w Rzeszowie zauważył, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego zostało wszczęte z urzędu, o czym zawiadomiono stronę postępowania pismem z [...] marca 2024 r. Wskazane powyżej dokumenty w postaci strategicznej mapy hałasu dla dróg krajowych oraz wyniki generalnego pomiar hałasu 2020 zostały dopuszczone jako dowód odrębnym postanowieniem. Sam wniosek P.W., dotyczący wymiany drzwi i okien na dźwiękoszczelne został załatwiony poza kontrolowanym postępowaniem.
Zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty względem wyznaczonego terminu do przedłożenia przeglądu ekologicznego. Wyznaczony w decyzji Starosty termin ma charakter terminu procesowego do wykonania obowiązków nałożonych na stronę. Ustawodawca nie określił zakresu i biegu terminu, pozostawiając to decyzji organu, który określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy. Organ administracyjny dysponuje luzem administracyjnym, dlatego też wykonanie obowiązku po upływie terminu nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu, że doszło do jego wykonania. Upływ terminu procesowego w odróżnieniu od terminu materialno-prawnego nie powoduje wygaśnięcia nałożonego obowiązku. Według Sądu I instancji Starosta wyznaczając termin do wykonania przeglądu ekologicznego nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wyznaczony termin wynosił niecałe 6 miesięcy od dnia wydania decyzji przez organ I instancji i był nadal aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Strona uznając, że wyznaczony termin jest zbyt krótki na wykonanie obowiązku ma możliwość zwrócenia się o jego wydłużenie w trybie art. 123 k.p.a.
Jako nie przekonujący WSA w Rzeszowie ocenił argument skargi, że zarządca drogi nie posiada środków finansowych na wykonanie przeglądu ekologicznego. Skarżąca jest jednostką budżetową sektora publicznego, do której należy realizacja zadań w zakresie wyznaczonym przez przepisy prawa, w tym w szczególności ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), z której działalnością wiążą się również obowiązki wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym dotyczące możliwości nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Według Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługiwała ponadto argumentacja skargi, że termin realizacji wskazanych w przeglądzie działań najprawdopodobniej pokryje się z oddaniem drogi ekspresowej na równoległym odcinku do użytkowania, co może prowadzić do tego, że wykonanie działań objętych przeglądem okaże się bezcelowe, skoro wybudowanie nowego odcinka drogi ekspresowej służyć ma obniżeniu ruchu na drodze krajowej, gdyż zostanie przeniesiony (w szczególności co do ruchu pojazdów ciężkich) na drogę ekspresową. Powyższa argumentacja nie może, w ocenie Sądu I instancji, wpływać na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. WSA w Rzeszowie zobowiązany był bowiem do oceny nałożonego na skarżącą obowiązku pod względem jego zgodności z prawem, w tym z art. 237 i nast. p.o.ś. a nie pod względem jego celowości, kwestionowanej przez stronę. Kluczowa w tym zakresie jest analizowana powyżej okoliczność wykazania, za pomocą wyników pomiaru hałasu oraz strategicznej mapy hałasu, możliwości negatywnego oddziaływania akustycznego drogi na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z przyczyn powyżej wskazanych WSA w Rzeszowie stwierdził, że organy I oraz II instancji w sposób prawidłowy zastosowały art. 237 - art. 241 p.o.ś. nakładając na skarżącą obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 listopada 2024 r., wywiodła skarżąca (dalej również jako "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. Z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie - wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie spełniają wymogów decyzji uznaniowej, co wyrażało się w:
- braku wszechstronnego rozważenia i uzasadnienia w wydanych rozstrzygnięciach organów celowości nałożenia na stronę skarżącą obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego i braku jakiegokolwiek wykazania, że udowodnienie negatywnego oddziaływania akustycznego na środowisko (a konkretnie na dwie nieruchomości położone przy drodze krajowej nr [...]) nie może nastąpić przy użyciu innych środków dowodowych oraz że w konsekwencji uzasadnione jest przeniesienie ciężaru ustalenia stanu faktycznego z organu na stronę postępowania,
- zaniechaniu należytego rozważenia podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności związanych z brakiem realnej możliwości sporządzenia przeglądu ekologicznego w terminie wyznaczonym w decyzji, tj. do dnia 30 września 2024 r.
które to uchybienia nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji, a niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, skoro brak ich uwzględnienia skutkował błędną oceną zaskarżonej decyzji Kolegium jako nienaruszającej przepisów postępowania, prowadząc do niezasadnego oddalenia skargi przez Sąd, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 237 p.o.ś., przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż podstawą do wydania rozstrzygnięcia określonego w ww. przepisie jest wyłącznie ustalenie "samej możliwości" zachodzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, podczas gdy dla jego zastosowania w sprawie niezbędne było również wykazanie, że ustalenie negatywnego oddziaływania działalności skarżącej na środowisko nie jest możliwie przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny, a także wskazanie celu, któremu ma służyć wykonanie obowiązku jego sporządzenia i przedłożenia organowi.
W oparciu powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed WSA w Rzeszowie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym wg norm przepisanych. Dodatkowo oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie pomimo, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 237 p.o.ś., albowiem wykładnia tego przepisu przesądza o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego.
Zgodnie z art. 237 p.o.ś., w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Materialną przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ma być "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". W piśmiennictwie wskazano, że ze sformułowania tego wynikałoby, że wystarczy powzięcie przez organ podejrzenia co do możliwości powodowania takiego oddziaływania, organ nie musi wykazywać, iż takie oddziaływanie ma miejsce. Tym niemniej podejrzenie powinno być uzasadnione, musi się oprzeć na konkretnych okolicznościach je uzasadniających, organ takie okoliczności powinien więc wyraźnie wykazać. Organ nie musi mieć pewności co do tego, że negatywne oddziaływania występują, chodzi o "możliwość" ich wystąpienia. Przegląd ma być przeprowadzony właśnie po to, żeby te podejrzenia zweryfikować i sprawdzić, czy w rzeczywistości negatywne oddziaływanie nie występuje" (M. Górski Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 701). Pogląd ten ma potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzono, że treści art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko (wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2017/10, z dnia 25 listopada 2025r, sygn. akt III OSK 1629/24). Przepis art. 237 p.o.ś. mówi bowiem o stwierdzeniu wystąpienia okoliczności (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., sygn. II OSK 1568/12, LEX nr 1410752). Przesłanka nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, którą jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko jest spełniona, gdy organ podejmie podejrzenie co do możliwości powodowania takiego oddziaływania. Organ nie musi wykazywać, iż takie oddziaływanie ma faktycznie miejsce. Tym niemniej podejrzenie to musi się oprzeć na konkretnych okolicznościach je uzasadniających, organ takie okoliczności powinien więc wyraźnie wskazać. Organ nie musi mieć pewności co do tego, że negatywne oddziaływania występują. W przepisie art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska chodzi o możliwość ich występowania. Przegląd ekologiczny ma być przeprowadzony właśnie po to, żeby to podejrzenie zweryfikować i sprawdzić, czy w rzeczywistości negatywne oddziaływanie występuje.
Wyjaśnić należy, że instytucja prawna przeglądu ekologicznego realizuje cele ustawowe zasad: prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (art. 6 ust. 1 p.o.ś.). Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). W znaczeniu słowa "prewencja" mieści się działanie polegające na niedopuszczeniu do powstania zjawiska uważanego w sensie normatywnym za niepożądane. Prewencja jest związana z działaniem polegającym na zapobieganiu szkodzącemu działaniu. W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. W zasadzie prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. U podstaw tak rozumianej zasady prewencji leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża powstaniem negatywnych skutków w środowisku jako całości. Odkładanie sporządzenia przeglądu ekologicznego do momentu, kiedy negatywne oddziaływanie ujawni się, może spowodować sytuację, w której opanowanie tego negatywnego oddziaływania będzie wymagało podjęcia bardziej kosztownych działań od tych, które można było podjąć wcześniej, sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z zasadą prewencji. Sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z art. 237 p.o.ś. można zminimalizować szkodliwość i niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania na środowisko (wyrok NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt III OSK 1423/21).Podejrzenia organu mają dotyczyć możliwości powstania negatywnego oddziaływania na środowisko. Pojęcie "negatywnego oddziaływania" na środowisko nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo ochrony środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie przyjmuje się, że oddziaływania negatywne to takie, które pogarszają aktualny stan środowiska, zmieniają go na niekorzyść. Przyjęcie przez ustawodawcę tak ogólnego określenia nie daje podstaw do odnoszenia oceny oddziaływania do jakichkolwiek kryteriów typu np. standardów. Nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych, jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje (M. Górski Prawo ochrony środowiska. Komentarz wydanie 2019r. str. 702).
Powyższe rozważania, na gruncie ustalonego stanu faktycznego przeczą zarzutowi skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 237 p.o.ś., a tym samym nieprawidłowej subsumpcji. Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stanowi "stwierdzenie okoliczności" wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji wykazały tę możliwość. Jak przedstawiono powyżej w rozumieniu art. 237 p.o.ś. wystarczającym jest stwierdzenie okoliczności, które powodują możliwość wystąpienia takiego negatywnego oddziaływania. Przy czym nie chodzi w tym przypadku o stwierdzenie takich okoliczności, które w stopniu niebudzącym wątpliwości przesądzają o zaistnieniu negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia takich okoliczności, które w stopniu niewątpliwym wskazują na negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko, przeprowadzanie przeglądu ekologicznego staje się zbędne, a konieczne jest podjęcie innych czynności przewidzianych prawem celem wyeliminowania negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W rozpoznawanej sprawie zasadnie organy uznały, że dwa dokumenty wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Pierwszym takim dokumentem są wyniki Generalnego Pomiaru Hałasu 2020 przy drogach krajowych w województwie [...], opracowanym na zlecenie GDDKiA przez akredytowane laboratorium [...] Sp. z o.o. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jaki i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z pomiarów tych wynika, że w punkcie pomiarowym [...], zlokalizowanym w km [...] grogi krajowej [...] (miejscowość [...], strona lewa) przekroczony jest równoważny poziom dźwięku w porze dnia o 3,9 dB. Jak podkreślił Starosta, punkt ten co prawda jest oddalony od posesji nr [...] i [...] w [...], ale dotyczy rozpatrywanego odcinka drogi krajowej w tej samej miejscowości. Drugim takim dokumentem jest powołana przez organy analiza "Strategicznej mapy hałasu dla dróg krajowych o ruchu powyżej 3 000 000 pojazdów rocznie na terenie województwa [...]" opracowana w 2022 roku na zlecenie GDDKiA przez [...] Sp. z o.o. w [...], zatwierdzona przez GIOŚ w zakresie dotyczących danych dla odcinka DK nr [...] od [...] do [...] zawartych w arkuszu nr [...]. Z dokumentu tego wynika, że w rejonie budynków o nr [...] i [...] w [...], które znajdują się w pierwszej linii zabudowy i są budynkami jednorodzinnymi, dopuszczalny poziom hałasu jest przekroczony zarówno w porze dnia jak i nocy. Przedstawione wyniki pomiaru hałasu są wystarczającymi dowodami do wskazania możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, o czym stanowi art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie można także pominąć znajdujące się w aktach administracyjnych pismo P.W. zamieszkałego w miejscowości [...], w którym wskazuje na znaczące uciążliwości związane z przekroczeniem jego zdaniem norm hałasu i emisji spalin będące następstwem nadmiernego ruchu na drodze krajowej [...]. Spełniona zatem została podstawowa przesłanka, która w świetle przepisu art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska uzasadniała nałożenie na skarżącą kasacyjnie obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego.
W świetle powyższych rozważań ogólnych dotyczących przesłanek nałożenia na prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. co wyraża się w braku wszechstronnego rozważenia i uzasadnienia celowości nałożenia na stronę skarżącą kasacyjnie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego i braku wskazania, że udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko na dwie nieruchomości położone przy drodze krajowej [...] nie może nastąpić przy użyciu innych środków dowodowych, a tym samym bezpodstawne przeniesienie w tym zakresie ciężaru dowodowego na stronę postępowania oraz braku należytego rozważenia braku realnej możliwości wykonania przeglądu ekologicznego w terminie wskazanym w zaskarżonej decyzji.
Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Otóż Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Powyższe koresponduje z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego poczynionym przez organy administracji, co zostało również zweryfikowane i potwierdzone w rozważaniach Sądu I instancji.
Po drugie jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie strona skarżąca powinna wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała wykazać żadnej ze wskazanych postaci naruszenia przepisów postępowania. Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten odnosi się do niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co jest w pełni akceptowalne.
Po trzecie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Tego jednak wymogu nie spełniają omawiane zarzuty skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie powołuje wprawdzie art. 151 p.p.s.a., jako wadliwie zastosowany przez Sąd I instancji jednak przedstawiona argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście ustalonego stanu faktycznego i poczynionych rozważań co do przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Należy także podnieść, że przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych. To na stronie wnoszącej skargę kasacyjna ciąży obowiązek konkretnego wskazania przepisu, który jej zdaniem został naruszony. Brak konkretyzacji w tym zakresie także świadczy o wadliwym skonstruowaniu zarzutu kasacyjnego.
W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz w swojej argumentacji prawidłowo odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, a którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Jak już wyżej wskazano w ocenie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego zgromadzone dowody dawały w pełni podstawę do przyjęcia spełnienia przesłanki negatywnego oddziaływania instalacji prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie na środowisko w rozumieniu art. 237 ustawy Prawo ochrony Środowiska. Są to dokumenty w postaci "Generalnego Pomiaru Hałasu 2020 przy drogach krajowych w województwie [...]", opracowanego na zlecenie GDDKiA przez akredytowane laboratorium [...] Sp. z o.o. oraz analiza "Strategicznej mapy hałasu dla dróg krajowych o ruchu powyżej 3 000 000 pojazdów rocznie na terenie województwa [...]" opracowana w 2022 roku na zlecenie GDDKiA przez [...] Sp. z o.o. w [...] następnie zatwierdzona przez GIOŚ w zakresie dotyczących danych dla odcinka DK nr [...] od [...] do [...] zawartych w arkuszu nr [...]. Są do dokumenty sporządzone przez wyspecjalizowany podmiot, a skarżąca kasacyjnie nie podważyła w toku postępowania ich wiarygodności. Trzecim takim dowodem jest złożone w formie pisemnej oświadczenie przez P.W. Przegląd ekologiczny ma charakter opinii specjalistycznej ustalającej określony stan faktyczny. Umożliwia uzyskanie organom pełnej wiedzy o oddziaływaniu na środowisko danej instalacji. Nie kwestionując twierdzeń skarżącej kasacyjnie dotyczących kosztów związanych z sporządzeniem takiego przeglądu ekologicznego wskazać należy, że nie przedstawiła ona innych dowodów, w oparciu o które organ miałby możliwość ustalenia negatywnego oddziaływania prowadzonej przez nią instalacji na środowisko. Podnoszenie tylko kwestii dotyczących strony finansowej sporządzenia takiego przeglądu i twierdzenie, że konieczną w tym zakresie wiedzę organ może uzyskać poprzez przeprowadzenie innych dowodów bez wskazania na etapie postępowania kasacyjnego jakich, nie jest wystarczająca podstawą do wzruszenia decyzji wydanej na podstawie art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego zbyt krótkiego terminu zakreślonego przez organ do sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego. Organ I instancji zakreślił skarżącej kasacyjnie termin do przedłożenia dokumentu do 30 września 2024 roku, przy uwzględnieniu, że decyzję wydał w dniu [...] kwietnia 2024 roku, doręczył ją stronie w dniu [...] kwietnia 2024 roku. Nie kwestionując prawa strony do złożenia odwołania, stwierdzić należy, że skorzystanie z tego środka zaskarżenia nie powoduje automatycznie konieczności przesunięcia terminu realizacji obowiązku nałożonego w drodze decyzji administracyjnej. Zasadnie także stwierdził Sąd I instancji, że zgodnie z treścią art. 123 k.p.a. strona miała możliwość zwrócenia się o jego przedłużenie. Po drugie nie jest przekonywujący zarzut, iż strona nie ma środków finansowych na wykonanie przeglądu ekologicznego jako podmiot będący zarządcą dróg krajowych i autostrad, z czym wiążą się obowiązki określone w szczególności w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Takiej podstawy nie stanowi także konieczność uzyskania na ten cel środków finansowych z zachowaniem procedur obwiązujących skarżącą kasacyjnie jako jednostkę sektora publicznego. Nie ma wpływu także na zastosowanie w odniesieniu do strony przepisu art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska okoliczność, że w najbliższym okresie (odnosząc to do daty wydania zaskarżonej decyzji) będzie oddana do użytku droga ekspresowa, na którą ma zostać przeniesiona część ruchu pojazdów (w szczególności ciężkich) ze spornego odcinka drogi krajowej. Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący na datę jej wydania. Nie dokonuje jej oceny pod względem celowości jej wydania.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.