III OSK 2971/23

III OSK 2971/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1037/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-02
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 315a ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1037/23 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 marca 2023 r. nr DI.420/598/2021.es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 6.400 (słownie: sześć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1037/23 oddalił skargę Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 marca 2023 r. nr DI.420/598/2021.es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "MWIOŚ" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 29 marca 2021 r. znak: WI.7062.10.6.2020.SL wymierzył Wójtowi Gminy [...] (dalej w skrócie: "strona" lub "skarżący") administracyjną karę pieniężną w kwocie 55.000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji działań nałożonych na lata 2017-2019 w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego – planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 23 stycznia 2017 r. nr XXXII/451/17 (Dz. Urz. Woj. Z 2017 r., poz. 811, dalej w skrócie: "POP"), tj. działań określonych w pkt 3.1.1 ppkt 2 i 3 POP, poprzez nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego (osiągnięto ok. 16,9% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla pyłu PM10).
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ" lub "organ pierwszej odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 29 marca 2023 r. nr DI.420/598/2021.es uchylił w/w decyzję z dnia 29 marca 2021 r. w całości i orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 20.000 za niedotrzymanie terminów realizacji działań nałożonych na lata 2017-2019 w POP, tj. działań określonych w pkt 3.1.1 ppkt 2 i 3 POP, poprzez nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego (osiągnięto ok. 16,9% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla pyłu PM10). W ocenie GIOŚ, odwołanie strony zasługiwało na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania – art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli nr WIOS-KRAK 453/2020 (kontrola przeprowadzona w okresie od dnia 12 sierpnia 2020 r. do dnia 14 października 2020 r.), jednoznacznie wynika bowiem, że skarżący nie zrealizował w terminie działań określonych w POP, poprzez ograniczenie emisji pyłu PM10 o 13 Mg/rok (w latach 2017-2019 wykonano 113 inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe (2017 r. – 2 szt., 2018 r. – 50 szt. 2019 r. – 61 szt.). Zgodnie z raportem z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania budynków w Małopolsce, Gmina [...] w latach 2017-2019 osiągnęła efekt ekologiczny dla pyłu PM10 na poziomie 2,195 Mg, co stanowi ok. 16,9% wymaganego efektu ekologicznego. Stwierdzenie niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w POP, zgodnie z art. 315a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), zagrożone jest administracyjną karą pieniężną, co oznacza, że w sytuacji stwierdzenia naruszenia w postaci niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych – MWIOŚ zobligowany jest do wymierzenia takiej kary. Organ odwoławczy zauważył jednak, że w dacie naruszenia (do dnia 31 grudnia 2018 r.), którego dopuściła się strona, w/w przepis art. 315a p.o.ś. obowiązywał w brzmieniu odmiennym pod względem wysokości zagrożenia karą (tj. od 10.000 do 500.000 zł), aniżeli w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji (tj. od 50.000 do 500.000 zł), a zatem MWIOŚ winien był zastosować art. 189c k.p.a., stanowiący, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Uznając, iż art. 315a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r. był względniejszy dla strony (niższa dolna granica wysokości kary), zdaniem organu odwoławczego należało zastosować w/w przepis w tym właśnie brzmieniu. Skutkowało to uchyleniem orzeczenia organu pierwszej instancji i wymierzeniem kary w nowym wymiarze, z uwzględnieniem art. 189c k.p.a., tj. w wysokości 20.000 zł. Kara ta stanowi zaledwie 4% górnego limitu (tj. 500.000 zł), to jednak winna spełnić podstawową jej funkcję, którą nie jest represja, ale zmobilizowanie skarżącego do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza. Wymierzając karę we wskazanej wysokości GIOŚ wziął również pod uwagę, iż pozostałe działania określone w POP zostały przez stronę zrealizowane. Ponadto wyjaśnił, że uzyskany przez Gminę [...] efekt ekologiczny został określony na podstawie danych (bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania), do wprowadzania których zobowiązany jest skarżący. Ponadto szczegółowy raport emisji efektu ekologicznego dla pyłu PM10 za lata 2017-2019, będący załącznikiem do protokołu kontroli, został podpisany przez stronę, czyli zgodziła się ona z jego zapisami. W sprawie nie zachodziły również, wskazane w art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a., przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wójt Gminy [...] zarzucił naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego oraz art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że podstawę prawną wymierzania skarżącemu kwestionowanej kary stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na art. 189c k.p.a., do ustalenia wysokości kary administracyjnej w odniesieniu do przedmiotowego deliktu należało – co prawidłowo uczynił organ odwoławczy – stosować stan prawny sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), a więc wymierzyć ewentualną karę w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł. Stosownie natomiast do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś., wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6. Z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym – tj. wójcie, burmistrzu lub prezydencie miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu i to ten podmiot podlega karze pieniężnej. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest zatem Wójt Gminy [...], który według zapisów POP jest jednostką koordynującą działanie i to on jest zobowiązany do zapewnienia realizacji zadań w zakresie i terminach określonych w POP oraz to na nim spoczywa odpowiedzialność w przypadku ich niewykonania.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi wyjaśnił on, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę oceny o niezrealizowaniu w terminie określonych w POP działań oraz wskazał jak ustalił, że strona nie osiągnęła zakładanego w POP efektu ekologicznego. Z ustaleń przeprowadzonej kontroli wynika m.in., że skarżący nie opiniował projektu aktualizacji POP podczas konsultacji społecznych, uchwalonego Uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 nr XXXII/451/17 w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. nr XXXIX/612/09, zmienionej uchwałą z dnia 28 lutego 2011 r. nr VI/70/11 oraz uchwałą z dnia 30 września 2013 r. nr XLII/662/13, zgadzając się tym samym z przyjętymi w niej zapisami i rozwiązaniami zmierzającymi do osiągnięcia planowanego efektu ekologicznego, który dla Gminy [...] w latach 2017-2019 zakładał osiągnięcie efektu ekologicznego na poziomie 13 Mg/rok dla PM10; 13 Mg/rok dla PM2,5; 0,007 Mg/rok dla benzo(a)pirenu (BaP) oraz 223 Mg/rok dla dwutlenku węgla (CO2). Z protokołu z kontroli nr WIOS-KRAK 453/2020 oraz sprawozdań z realizacji POP przekazywanych przez stronę do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wynika, że na terenie Gminy [...] w ramach działania 3.1.1 ppkt 2) "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe" i ppkt 3) "Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) – eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe", w latach 2017-2019 wykonano 113 inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe (2017 r. – 2 szt., 2018 r. – 50 szt., 2019 r. – 61szt.). Osiągnięty poziom efektu ekologicznego został ustalony przez organy na podstawie danych zawartych w bazie inwentaryzacji źródeł ogrzewania (do wprowadzania tych danych z terenu gminy zobowiązany był wójt) oraz na podstawie szczegółowego raportu emisji efektu ekologicznego dla PM10 za lata 2017-2019, będącego załącznikiem do protokołu z kontroli, który został podpisany przez skarżącego. Tym samym strona zgadzała się z danymi tam zawartymi, w tym wskazanym w tym raporcie osiągniętym przez Gminę [...] efektem ekologicznym w zakresie PM10 w wysokości 2,195 Mg. Oznacza to, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska zasadnie nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę pieniężną.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, że podejmował on działania i nie zawinił w niezrealizowaniu określonego w POP zakładanego efektu ekologicznego, WSA w Warszawie podkreślił, że powyższe okoliczności nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, w której decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący niewątpliwie podejmował działania, celem realizacji POP, co wprost wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej od dnia 12 sierpnia 2020 do dnia 14 października 2020 r., jednakże podejmowane działania nie mogą być uznane za wystarczające, skoro w efekcie nie doprowadziły do uzyskania wymaganego przez POP efektu ekologicznego, który np. w zakresie PM10 zakładany był na poziomie 13 Mg/rok, a skarżąc osiągnął w tym zakresie efekt jedynie w wysokości 2,195 Mg (jest to ok. 16,9% zakładanego w POP efektu). Zauważyć w tym miejscu należy, iż trudności w wykonaniu wymogów POP nie zwalniają z obowiązku ich realizacji, a w tej sprawie nie ulega wątpliwości, że działania nałożone na gminę i ich wykonanie przez gminę nie zostały zrealizowane w sposób wystarczający, bowiem gmina nie osiągnęła zakładanego efektu ekologicznego. Kara nie została przy tym, jak twierdzi skarżący, nałożona za brak efektu ekologicznego, a za brak podjęcia wystarczających działań, aby ten efekt został osiągnięty. Tym samym zarzut odnoszący się do błędnej wykładni, a w konsekwencji również błędnego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., nie jest zasadny. Kara została bowiem nałożona za brak podjęcia wystarczających działań określonych w POP, które doprowadziłyby do osiągnięcia określonego w POP efektu ekologicznego w okresie 2017-2019 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy wyjaśniły także w sposób wystarczający zarówno stan faktyczny, jak i prawny, niniejszej sprawy. Wprawdzie niewątpliwie rację ma skarżący, że w uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć brak jest szczegółowych wyliczeń wskazujących jak organ dokonał ustalenia, że zakładany efekt ekologiczny został osiągnięty przez gminę jedynie w wys. 2,195 Mg w odniesieniu do PM10 (16,9 % zakładanej wielkości), to jednak stwierdzić należy, iż GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że ustaleń dotyczących osiągniętego przez Gminę [...] efektu ekologicznego dokonał w oparciu o bazę inwentaryzacji źródeł ogrzewania, do aktualizacji której jest zobligowany skarżący. Ponadto wyliczenia te znajdują się w załączniku nr 6 do protokołu kontroli, który został podpisany przez Wójta Gminy [...] (wyliczenia odnoszące się do efektu dla PM10). Z kolei sam procent osiągniętego efektu ekologicznego, przy posiadaniu danych o zakładanym efekcie ekologicznym oraz osiągniętym przez gminę efekcie, daje się w prosty i łatwy sposób wyliczyć. Tym samym w/w uchybienia nie można uznać za naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe przeprowadzono w niezbędnym zakresie, przy uwzględnieniu przedłożonych przez stronę dokumentów i stanowiska skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w niezbędnym zakresie wymagane prawem elementy, które pozwalają stronie poznać powody podjęcia niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., poprzez:
a) błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że administracyjna kara pieniężna określona w w/w przepisie nałożona może być za brak wystąpienia pożądanych efektów ekologicznych ograniczenia emisji wskazanych w POP, w sytuacji, gdy przepis ten umożliwia jedynie karanie za niedotrzymania terminów realizacji konkretnych działań określonych w programie ochrony powietrza, obowiązek wykonania których nałożony został na ukarany organ;
b) niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu i nałożenie na Wójta Gminy [...] administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wskazanych w POP efektów ekologicznych;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji, że GIOŚ:
a) wadliwie ustalił, że Gmina [...] nie zrealizowała w terminie działań określonych w pkt 3.1.1. ppkt 2) i 3) POP;
b) nie wskazał, jakich działań nie wykonała Gmina [...],
c) ustalił w sposób uznaniowy i dowolny, że Gmina [...] osiągnęła "ok. 16,9% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla pyłu PM10" oraz nie wyjaśnił, w jaki sposób wartość taka została ustalona;
co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy powinna ona była zostać uwzględniona.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie.
Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wskazania wypracowanych przez doktrynę i judykaturę reguł formułowania tekstów prawnych odnoszących się do znamion naruszenia prawa zagrożonego odpowiedzialnością administracyjnoprawną.
Podkreślenia wymaga, że wymóg poprawnej legislacji stawiany normom sankcyjnym jest szczególnie ważny z punktu widzenia ochrony podmiotów administrowanych. Określoność przesłanek naruszenia prawa zagrożonych sankcją oraz kryteriów nałożenia i wymierzenia owej sankcji zobowiązują prawodawcę do formułowania przepisów prawa zgodnie z kryteriami podstawowej zrozumiałości i precyzji językowej. W demokratycznym państwie prawa przepisy prawa administracyjnego wyznaczają maksymalny zakres ingerencji administracji, poza którym podmiot administrowany powinien czuć się bezpiecznie w tym sensie, iż nieprzekraczanie pola zabronionego pod groźbą kary nie może powodować odpowiedzialności administracyjnej. Na zasadę określoności wielokrotnie powoływał się Trybunał Konstytucyjny, wskazując że respektowanie przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego. Poprawność legislacji wymaga, aby przepisy były formułowane w sposób jasny i precyzyjny. Przepis poprawnie skonstruowany to przepis zgodny z regułami języka polskiego i logiki. Z kolei wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw (por. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK 2001, nr 3, poz. 51; wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK 2000, nr 1, poz. 2). W demokratycznym państwie prawa każda forma naruszenia prawa zagrożonego sankcją musi łączyć się z możliwością kontroli zasadności działania podmiotu sankcjonującego. Wymóg precyzyjności sprowadza się przede wszystkim do tego, aby przepisy prawa, w miarę możliwości, były pozbawione wieloznaczności językowych. Redakcja przepisów i stopień ich precyzji językowej powinny bowiem umożliwiać podmiotom – adresatom tych przepisów – jednoznaczne ustalenie znaczenia normy, tj. obowiązków z niej wynikających. Jasność regulacji ma szczególne znaczenie w formułowaniu przepisów określających sankcję, a także zawierających określenie zachowania ujemnie ocenianego przez ustawodawcę (por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej, Kraków 1999, s. 119). W zakresie nakazów lub zakazów zagrożonych sankcjami adresat ma prawo oczekiwać, że owe zakazy lub nakazy są kształtowane w sposób jasny i klarowny. Ponadto nie ulega wątpliwości, że w procesie stosowania sankcji administracyjnej, z uwagi na punitywny charakter norm, muszą one być interpretowane ściśle: zarówno w zakresie przedmiotu naruszenia prawa zagrożonego sankcją, jak i podmiotu odpowiedzialnego za owo naruszenie.
Podstawą zastosowania administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie był przepis art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., który stanowił: "W przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych – organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50.000 zł do 500.000 zł." Wobec zmiany regulacji prawnej, organ odwoławczy – powołując się na art. 189c k.p.a. – zastosował karę w wysokości 20.000 zł. Podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa zagrożone administracyjną karą pieniężną zostało określone w przepisie art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., poprzez odesłanie do postanowień prawa miejscowego, stanowionego na podstawie p.o.ś. przez właściwy sejmik województwa. Jak wynika z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., sankcjonowane jest niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza, co jednak – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – oznacza także brak podjęcia wystarczających działań określonych w programach ochrony powietrza, a więc w realiach niniejszej sprawy – brak podjęcia wystarczających działań, które doprowadziłyby do osiągnięcia określonego w POP efektu ekologicznego w okresie 2017-2019 r. Co istotne, wskazane w pkt 3.1.1 ppkt 2 i 3 POP normy mają charakter zbliżony do norm zadaniowych, bowiem zobowiązują do wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe oraz do realizacji gminnych programów niskiej emisji (PONE), tj. eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe, w wyniku czego Gmina [...] powinna uzyskać określony efekt ekologiczny. W doktrynie wskazuje się, że normy zadaniowe określają zadania poszczególnych członów administracji publicznej, sformułowane najczęściej w powiązaniu z celem jej działania. Ponadto cechą tych norm jest to, że wyznaczony w nich obowiązek nie ma charakteru jednostkowego – jego realizacja musi polegać na wykonaniu wielu czynności jedno lub wielorodzajowych prawnych lub faktycznych (por. J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, Warszawa – Kraków 1982, s. 65).
Konstrukcja opisanego naruszenia prawa zagrożonego administracyjną karą pieniężną jest niewątpliwie bardzo złożona, bowiem ujemnej ocenie prawnej podlega niedotrzymanie wielkości określonych w akcie prawa miejscowego. Sformułowanie znamion stanowiących naruszenie prawa zagrożone administracyjną karą pieniężną zostało zawarte w przepisie niższej rangi, niż ustawa. Trzeba zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się doprecyzowanie normy sankcjonującej w przepisach niższej rangi, niż ustawowa, jednakże istota znamion przedmiotowych naruszenia prawa musi być określona w ustawie (tak TK w wyroku z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 32 w odniesieniu do sankcji karnej). W rozpoznawanej sprawie przepis art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., stanowił o: "niedotrzymaniu terminów realizacji działań określonych w programach (...)" Powołana regulacja jest więc przykładem normy blankietowej – normy, która nie określa w sposób wyczerpujący znamion naruszenia prawa zagrożonego sankcją, ale w sposób wyraźny odsyła do przepisów prawa miejscowego. Ponadto owo odesłanie do prawa miejscowego ma charakter dynamiczny, gdyż jest odesłaniem do przepisów, które mogą ulegać zmianom w trakcie obowiązywania przepisu blankietowego (R. Dębski, Pozaustawowe znamiona przestępstwa, Łódź 1995, s. 123-124). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza posługiwanie się w konstruowaniu znamion naruszenia prawa zagrożonego sankcją techniką blankietu, w tym blankietu zupełnego, jeżeli zagrożenie ustawowe sankcją jest nieduże, a ustawa odsyła do przepisów ustanowionych przez organy posiadające demokratyczną legitymację opartą na powszechnych i bezpośrednich wyborach (por. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, OTK-A 2003/6/62).
Jeżeli chodzi o stronę przedmiotową i podmiotową owego naruszenia prawa, to zwrócić należy uwagę, że realizacja obowiązku wynikającego z aktu prawa miejscowego wymaga różnorodnych działań ze strony podmiotów administrujących – nie tylko Wójta Gminy [...]. Odpowiedzialność prawna organu wykonawczego gminy jest więc odpowiedzialnością za jego własne działanie (zaniechanie), ale także za działania (zaniechania) innych podmiotów administrujących (przedsiębiorstwa energetycznego, organu stanowiącego gminy) oraz wreszcie za zachowanie podmiotów administrowanych (obywateli, osób prawnych i innych podmiotów). Wprowadzanie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe, czy eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe, wymaga różnych prawnych i faktycznych form współdziałania wymienionych podmiotów. Instrumentarium prawne, które ma służyć realizacji norm ochrony powietrza, jest zatem różnorodne i złożone. Wójt Gminy [...], będąc podmiotem odpowiedzialnym za niedotrzymanie norm ochrony powietrza, nie posiada wszystkich kompetencji, które umożliwiałyby dotrzymanie owych norm ochrony, czy to poprzez oddziaływanie przy pomocy aktów władczych (popartych przymusem administracyjnym), czy też przy pomocy form konsensualnych. W demokratycznym państwie prawa podmiot zagrożony odpowiedzialnością prawną musi mieć możliwość wykazania, że podjął wszelkie możliwe i racjonalne działania celem uwolnienia się od odpowiedzialności prawnej zagrożonej sankcją. Oceniane naruszenie prawa można określić mianem deliktu skutkowego, bowiem sankcjonowane jest niedotrzymanie norm ochrony powietrza określonych w akcie prawa miejscowego. Na gruncie prawa represyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność za skutek ma miejsce wówczas, gdy można przypisać podmiotowi niedopełnienie określonych obowiązków, bądź przynajmniej istotne przyczynienie się do wystąpienia skutku. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że orzekające w sprawie organy nie wskazały konkretnych działań, których niezrealizowanie doprowadziło do nieosiągnięcia założonego efektu ekologicznego, przy czym jednocześnie wiele zapisów POP nakładało obowiązek wykonania określonych działań w sposób ogólny, niepodlegający matematycznej weryfikacji. Ponadto, jak już wskazano, realizacja nałożonego obowiązku wymagała różnorodnych działań ze strony nie tylko Wójta Gminy [...].
W konsekwencji powyższego za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące wymierzenie Wójtowi Gminy [...] – w realiach niniejszej sprawy – administracyjnej kary pieniężnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).