Pełny tekst orzeczenia III OSK 2960/21

III OSK 2960/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 857/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 170, art. 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 233
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 857/19 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J.K. (powoływanego dalej również jako: "skarżący", "strona") jest wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku (powoływanego dalej jako: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 857/19, którym oddalono skargę wyżej wskazanego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (powoływanego dalej również jako "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący wskazując na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 305/16 zwrócił się do Wójta Gminy S. o niezwłoczne wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do jeziora R. – stosownie do treści pisma z [...] grudnia 2014 r. Skarżący nadmienił przy tym, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie – właściciele działek wskazanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. nadal nie posiadają dostępu do jeziora R.
Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy S. (powoływany dalej również jako "organ I instancji"), powołując się na art. 233 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), poinformował skarżącego o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia części nieruchomości (działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] obręb Ż.), która umożliwi dostęp do jeziora R. Organ I instancji wskazał, że ramach wcześniej podjętych działań zostały przeprowadzone oględziny w dniu [...] lutego 2015r., w ramach których uczestnicy wizji przeszli brzegiem jeziora G. i nie potwierdzili braku dostępu do jeziora. Właściciel działki o nr [...] obręb Ż. pozostawił większy obszar niż wymagany ustawowo (1,5 metra) jako obszar do zwykłego korzystania z wód.
Na powyższe pismo - postanowienie skarżący wniósł zażalenie zarzucając organowi I instancji brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że strona posiada rzeczywisty dostęp do jeziora R. oraz zarzucając niezastosowanie art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 u.p.w. w sytuacji, gdy wszelkie przesłanki wyznaczenia decyzją administracyjną części nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] umożliwiających dostęp do tego jeziora zostały spełnione.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej powoływanej jako: "k.p.a.") oraz art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 u.p.w. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 61 § 1 i § 2 oraz art. 61a § 1 i 2 k.p.a., stwierdzając, że w okolicznościach sprawy odpowiedź (pismo) organu I instancji kierowana do strony ma cechy postanowienia orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia dostępu do wód.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji orzekł o odmowie wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] obręb Ż. dla potrzeb dostępu do jeziora R., natomiast Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) umorzyło postępowanie odwoławcze. Następnie w wyniku wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 305/16) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz decyzję Wójta Gminy S. i umorzył postępowanie administracyjne, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną, w wyroku z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 968/17) oddalił tę skargę wskazując, że przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – powoływanej dalej jako "ustawa Prawo wodne z 2001 r.") formułują zasadę powszechnego korzystania ("dla każdego") z wód publicznych, w tym prawo do korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych (np. jezior), m.in. w celach zaspokajania potrzeb osobistych, wypoczynku, uprawiania turystyki itp. (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., a aktualnie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji. W przypadku unormowania przyjętego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. przepis ten nie określa wprost, czy postępowanie wszczyna się na wniosek strony czy z urzędu. W takiej sytuacji stosuje się regułę, że gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku, to postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, a konsekwencją możliwości procedowania wyłącznie z urzędu jest to, że żaden podmiot nie może procesowo skutecznie zainicjować wszczęcia takiego postępowania, nawet powołując się na swój interes prawny (art. 28 in fine k.p.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody publicznej jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, co oznacza tym samym, że postępowanie takie wszczyna się z urzędu, dlatego jedynie właściciel nieruchomości, którego prawo własności podlega ograniczeniu na skutek wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., posiada interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu prowadzonym z urzędu, jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy. Natomiast inne osoby nie dysponują interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wynikające z art. 34 ustawy Prawo wodne z 2001 r. prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych nie kreuje po stronie podmiotów uprawnionych do korzystania z wód publicznych interesu prawnego do zainicjowania postępowania o wyznaczenie dostępu do tych wód.
Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo zmiany ustawy Prawo wodne, w dalszym ciągu aktualne pozostają rozważania Sądu, że gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku, to postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, natomiast przedmiotem postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody publicznej jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona we wniosku inicjującym postępowanie wskazała, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie - właściciele działek wskazanych w piśmie z [...] grudnia 2014 r. nadal nie posiadają dostępu do jeziora R. Z kolei w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ustawy Prawo wodne. Kolegium wskazało na treść powyższych przepisów, następnie stwierdziło, że w aktach organu I instancji znajdują się: mapa (goportal), mapa obszarów leśnych, protokół oględzin przeprowadzony [...] lutego 2015r., zdjęcia nieruchomości, wyrys z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ż. – Ż1. oraz mapa geodezyjna, obejmujące teren m.in. działek o nr [...], [...] i [...] obręb Ż. W powyższym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości: 100 m od jeziora R. dla terenu 023-UT, 038-UT, 047-UT, 055-UT. Powyższy plan ustala także zasady dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez ciągi pieszo-jezdne 092-KX i 093-KX, prowadzące w kierunku jeziora. Jak wynika z protokołu oględzin oraz wymienionych dokumentów dostęp do jeziora Raduńskiego został zapewniony, jednak właściciele nieruchomości sąsiadujących z jeziorem twierdzą, że jest on dla nich niewystarczający z uwagi na konieczność nadkładania drogi oraz fakt, iż ciąg pieszy jest nieurządzony.
W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji, że formalnie, jak i faktycznie dostęp do wód został zapewniony jest uzasadnione i w związku z tym brak podstaw nałożenia na właściciela działki przyległej do brzegu dodatkowych ciężarów.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że zgodnie z nową ustawą Prawo wodne stroną przedmiotowego postępowania jest jedynie właściciel nieruchomości przyległej do jeziora. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to oznacza, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania.
Powyższe postanowienie J.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, w szczególności protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2015 r., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że wnioskodawca posiada dostęp do jeziora R., podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca nie ma rzeczywistego dostępu do Jeziora R., a ciąg pieszo-jezdny o oznaczeniu 093-KX nie istnieje;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni przepisów art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów (zaprezentowana m.in. w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 631/11) prowadzi do wniosku, iż posiada on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, wobec czego jest stroną postępowania administracyjnego o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do jeziora R.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 857/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ww. skargę oddalił.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w tej sprawie (tj. wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki o nr [...], [...] i [...] obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jeziora R.), wystąpił w kwietniu 2019 r. skarżący, odwołując się w nim do treści żądania zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. W konsekwencji organ I instancji, nie nadając w istocie kwalifikowanej formy procesowej swojemu rozstrzygnięciu, poinformował skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. o braku możliwości wszczęcia postępowania z urzędu w tej sprawie, wskazując w nim jednocześnie na motywy takiego rozstrzygnięcia. Pismo to, zaskarżone przez skarżącego zażaleniem na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2019 r. zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku jako - wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - postanowienie rozstrzygające o odmowie wszczęcia z urzędu przez Wójta Gminy S. postępowania w sprawie oczekiwanego przez skarżącego wyznaczenia części ww. nieruchomości dla potrzeb dostępu do jeziora R. W ocenie Sądu I instancji takie działanie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy, należy uznać za prawidłowe.
WSA przypomniał, że zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie wskazał, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania (tj. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Drugą i odrębną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest natomiast zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., dlatego w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji; złożony wniosek jest bezprzedmiotowy; toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie; strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego; strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest zatem rozstrzygnięciem formalnym, powodowanym istnieniem przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej do prowadzenia postępowania w ogóle.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji uznać należy za zgodne z prawem.
WSA podkreślił, że wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 968/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, złożoną m.in. przez skarżącego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 305/16), którym: 1/ uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) odmawiającą wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki o nr [...], [...] i [...], obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jez. R., oraz 2/ umorzono postępowanie administracyjne, które zostało zainicjowane na wniosek m.in. skarżącego – J.K. w przedmiocie wyznaczenie przez Wójta Gminy S. w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości, działek o numerach: [...], [...], [...], aby właściciele działek nr [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] mieli dostęp do jeziora R.
Sąd I instancji wskazał na przedstawione w ww. wyroku stanowisko NSA. Następnie stwierdził, że stanowisko to, wyrażone de facto w tożsamej sprawie, bowiem dotyczącej wyznaczenia m.in. na wniosek skarżącego części nieruchomości obejmujących działki o nr [...], [...] i [...] obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jez. R. - pomimo zmiany w międzyczasie stanu prawnego i zastąpienia przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zachowuje nadal aktualność, tak w sensie obiektywnym, dotyczącym wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego (w szczególności znaczenia normatywnego art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r.), jak też z uwagi na związanie wyrażoną tam oceną prawną Sądu w konkretnej sprawie, tj. dotyczącej wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki o nr [...], [...] i [...] obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jeziora R.
WSA podkreślił, że brzmienie wykładanego w ww. wyrokach art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. obowiązującego przy rozpoznawaniu "pierwotnego" wniosku z grudnia 2014 r., jest w istocie takie samo, jak obecnie obowiązujący art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r., który stanowi, że: "Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wód w sposób umożliwiający to korzystanie. Części nieruchomości umożliwiające dostęp do wód wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji".
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji przyjął, że legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wyznaczenia dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem w sposób umożliwiający to korzystanie, posiada wyłącznie właściciel nieruchomości, która zostaje wyznaczona jako umożliwiająca dostęp do wody. Tylko zatem właściciel tej nieruchomości, którego prawo własności poprzez władcze rozstrzygnięcie organu administracji podlega ograniczeniu na skutek wydania decyzji na podstawie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r., posiada interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu, jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy (art. 28 ab initio k.p.a.). Z tego powodu oczywistym jest, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku zapewnienia dostępu do wód objętych prawem powszechnego korzystania w drodze wyznaczenia na podstawie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne części nieruchomości umożliwiającej ten dostęp, gdyż nie legitymuje się tytułem własności do tych nieruchomości (tj. działek o nr [...], [...] i [...] obr. Ż.), co zostało stwierdzone w wydanych w omawianej sprawie ww. wyrokach sądów administracyjnych. Tym samym - w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy – Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia przez Wójta Gminy S. - na podstawie zgłaszanego przez skarżącego żądania - postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki o nr [...], [...] i [...] obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jeziora R.
Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył – podkreślając, że uwagę na co zwrócił Sąd odwoławczy ww. wyroku – że złożenie przez podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem w sposób dający możliwość takiego korzystania (obecnie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne) żądania w tym przedmiocie, choć automatycznie nie uruchamia postępowania administracyjnego, nie powinno zostać zignorowane przez właściwy w tej sprawie organ, lecz winno stanowić dla tego organu "ważny sygnał i informację" skutkującą rozważeniem możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne.
W ocenie WSA organy dokonały oceny zasadności podjęcia z urzędu wnioskowanego przez skarżącego postępowania, stwierdzając brak podstaw faktycznych i prawnych do takiego działania. Sąd I instancji wskazał, że w postanowieniu (piśmie) z dnia [...] czerwca 2019 r. organ I instancji wyjaśnił, że właściciel działki [...] obr. Ż. (czyli działki przylegającej – jak wynika z załączonej mapki - do jeziora R. na odcinku plaży) pozostawił większy aniżeli wymagany ustawowo (1,5 metra) obszar do zwykłego korzystania z wód. Stwierdził także istnienie dostępu do jeziora R. w rejonie działek o nr [...], [...] i [...]obr. Ż., czyli działek sugerowanych przez skarżącego do przeprowadzenia (wyznaczenia) przez nie dostępu do jeziora. Organ stwierdził bowiem, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ż.-Ż1. (Dz. U. Woj. Pom. z 2011 r., Nr 45 poz. 1046), nie przewidziano zejścia do jeziora przez działki o nr [...], [...] i [...] obr. Ż., gdyż w tym celu wyznaczone zostały - po obu stronach ww. działek (od strony północnej i południowej) - dwa ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolem 092-KX - od strony północnej i 093-KX - od strony południowej, stanowiące własność prywatną prowadzące do jeziora R. Jednocześnie zwrócono także uwagę, że przepis art. 233 ustawy Prawo wodne reguluje ingerencję w sferę prawa własności, tj. kreuje ograniczenie prawa własności, którego nie można interpretować rozszerzająco.
Sąd I instancji stwierdził, że organy w przedmiotowej sprawie – zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd odwoławczy w przywołanym powyżej wyroku – poddały rozwadze w istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne, dochodząc do uzasadnionego i słusznego przekonania o braku możliwości (konieczności) wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni przepisów art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającej na przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów (zaprezentowana m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. II OSK 631/11) prowadzi do wniosku, iż wnioskodawca posiada interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, wobec czego jest stroną postępowania administracyjnego o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do Jeziora R.,
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni przepisów art. 233 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w związku z art. 28 oraz 61 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezgodne z tymi przepisami uznanie, że postępowanie w sprawie ustanowienia dostępu do wody może być wszczęte i prowadzone wyłącznie z urzędu.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania;
2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
3) przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a polegającego na określeniu kręgu stron postępowania wszczętego na podstawie art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego;
4) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył stanowisko NSA przedstawione w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11. Następnie stwierdził, że skoro wnioskodawcy przysługuje publiczne prawo podmiotowe do korzystania z Jeziora R., to eo ipso posiada on interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony niniejszego postępowania. Co więcej, istnieje również bezpośredni związek faktyczny między przedmiotem tego postępowania a sferą prawną wnioskodawcy - został on bowiem pozbawiony rzeczywistego dostępu do jeziora R. Skarżący stwierdził, że mylna wykładnia art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 ustawy Prawo wodne wynika, jak się wydaje, z niezrozumienia różnicy między pojęciem interesu prawnego a niezasadnością roszczenia. Czym innym jest bowiem możność skutecznego domagania się przez stronę wszczęcia danego postępowania, a czym innym uwzględnienie żądania strony w zakresie wydania decyzji administracyjnej o konkretnej treści.
Skarżący zaznaczył, że gdy sprawa odnosi się do interesu prawnego wiążącego się z prawem podmiotowym publicznym istniejącym generalnie ("dla każdego"), ustalenie bezpośredniości powiązania przedmiotu postępowania ze sferą prawną danego podmiotu, wyznaczoną normami prawa materialnego określającymi zakres prawa podmiotowego, następuje już tylko poprzez wykazanie związku w sferze faktów. Oznacza to, iż niniejsze postępowanie dotyczy interesu prawnego tych osób, które faktycznie zostały pozbawione dostępu do jeziora R. Krąg stron postępowania jest zatem ograniczany w tym wypadku poprzez wykazanie faktycznego związku określonych osób z przedmiotem postępowania.
Skarżący wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie rozumienia pojęcia strony w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 ustawy Prawo wodne. Następnie stwierdził, że w jego ocenie postępowanie wszczęte na podstawie art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 ustawy Prawo wodne dotyczy nie tylko obowiązków właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać droga do wody, lecz kreuje również uprawnienia po stronie wszystkich osób zainteresowanych dostępem do wody publicznej. Decyzja wydana na podstawie przywołanych przepisów stanowi więc akt stosowania prawa konkretyzujący publiczne prawo podmiotowe do powszechnego korzystania z wód. Skarżący zwrócił uwagę na fakt całkowitego pominięcia w rozważaniach prawnych dotyczących niniejszej sprawy przez WSA treści art. 32 ust. 1-2 ustawy Prawo wodne. Zdaniem skarżącego oba przywołane przepisy składają się na normę prawną, której rekonstrukcja prowadzi do wniosku, że za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 Prawa wodnego powinny być uznane wszystkie podmioty zainteresowane dostępem do wody. Zaznaczył przy tym, że interes faktyczny w takim wypadku limituje liczbę stron takiego postępowania. Skoro więc publiczne prawo podmiotowe w postaci powszechnego korzystania z wód, a co za tym idzie, interes prawny, przysługuje wszystkim podmiotom, to właśnie interes faktyczny określonych osób pełni funkcję limitującą w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.
W ocenie skarżącego, w realiach niniejszej sprawy przyjęcie zaprezentowanej powyżej wykładni powodowałoby, że za strony postępowania musieliby zostać uznani wszyscy właściciele, posiadacze i użytkownicy nieruchomości położonych pomiędzy ciągami pieszo-jezdnymi wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jedynie bowiem te osoby byłyby zainteresowane dostępem do jeziora R. w tym miejscu. Skarżący podkreślił, iż opisane ciągi pieszo-jezdne wyznaczają granice osiedla działek letniskowych i zostały przeznaczone dla jego mieszkańców.
Nadto, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, skarżący wniósł o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a polegającego na określeniu kręgu stron postępowania wszczętego na podstawie art. 233 ust. 2 i 32 ust. 1-2 ustawy Prawo wodne, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 233 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w związku z art. 28 oraz 61 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezgodne z tymi przepisami uznanie, że postępowanie w sprawie ustanowienia dostępu do wody może być wszczęte i prowadzone wyłącznie z urzędu, a także przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody.
Powyższe kwestie były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak bowiem słusznie zauważył Sąd I instancji, co też skarżący skrzętnie pomija, wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 968/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną m.in. przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Gd 305/16, którym w pkt 1 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyznaczenia części nieruchomości (dz. nr [...], [...], [...]; obręb Ż.) umożliwiających dostęp do wody publicznej (jeziora R.) oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]; a w pkt 2 umorzono postępowanie administracyjne.
Przedmiotem oceny ww. sądów były wprawdzie przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., tj. jej art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 1 i 2. Jednakże, co też trafnie spostrzegł WSA, obecnie kwestionowane przez skarżącego art. 233 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2018 r. stanowią ich odpowiedniki.
Zmianie nie uległ też stan faktyczny sprawy na co wskazuje m.in. sam skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. inicjującym niniejsze postępowanie, w którym powołując się na prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 305/16 domaga się od organu niezwłocznego wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do jeziora R. stosownie do treści pisma z dnia [...] grudnia 2014 r.
W tej sytuacji w sprawie znajdzie zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie o którym mowa w ww. przepisie oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 262/19 oraz z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 544/22). Wprawdzie, zgodnie z art. 171 p.p.s.a, powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu tego przepisu wskazują motywy. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20 oraz z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1997/20).
W wyroku z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 968/17 NSA jednoznacznie stwierdził, że wynikające z art. 34 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (obecnie art. 233 ustawy Prawo wodne) prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych nie kreuje po stronie podmiotów uprawnionych do korzystania z wód publicznych interesu prawnego do zainicjowania postępowania o wyznaczenie dostępu do tych wód. W takim stanie prawnym osoby będące właścicielami działek w otoczeniu jeziora R. nie miały interesu prawnego uprawniającego do skutecznego inicjowania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia w celach rekreacyjnych przejścia do jeziora przez działki nr [...], [...] i [...], lecz jedynie posiadały interes faktyczny w dostępie do kąpieliska i miejsca użytkowania łódek.
Wyjaśnił też, że w przypadku unormowania przyjętego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (obecnie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne), przepis ten nie określa expressis verbis, czy postępowanie wszczyna się na wniosek strony czy z urzędu. W takiej sytuacji stosuje się regułę, że gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku, to postępowanie zostaje wszczęte z urzędu. Konsekwencją możliwości procedowania wyłącznie z urzędu jest zaś to, że żaden podmiot nie może procesowo skutecznie zainicjować wszczęcia takiego postępowania, nawet powołując się na swój interes prawny (art. 28 in fine k.p.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody publicznej jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, co oznaczać tym samym będzie, że postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Za przyjęciem poglądu, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne (obecnie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne) postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu przemawia także powszechny charakter zasady korzystania z wód publicznych. Przysługujące "każdemu" prawo do korzystania z wód publicznych oznacza bowiem, że każdy podmiot (np. turysta), kierując się także interesem faktycznym, może zwrócić się do właściwego organu o zapewnienie ogólnego dostępu do wody. Wpłynięcie takiego żądania, wniosku nie wywiera jednak automatycznie skutku prawnego w sferze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Pismo takie powinno być jednak potraktowane jako ważny sygnał, informacja dla organu, który obowiązany jest w takim przypadku rozważyć możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, w trybie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne (obecnie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne), w celu umożliwienia publicznego dostępu do wody. Podmiot zgłaszający brak dostępu do wody nie jest jednak stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może w sposób wiążący określać działek, na których ten dostęp będzie się odbywał, czyli zgodnie z jego interesem faktycznym. Właściwym do wyznaczenia konkretnych działek zapewniających dostęp do wody jest bowiem wyłącznie działający z urzędu organ administracji kierujący się zasadą powszechnego korzystania z wód oraz dobrem publicznym. Przyjęta w przepisie art. 34 Prawa wodnego z 2001 r. (obecnie art. 32 ustawy Prawo wodne) szczególna konstrukcja publicznego prawa podmiotowego każdego obywatela do wód publicznych nie pozwala bowiem na uznanie, że może on stać się źródłem interesu prawnego w żądaniu do wyznaczenia konkretnych nieruchomości jako umożliwiających dostęp do wody.
Sąd I instancji kontrolując zaskarżone postanowienie zastosował ww. wykładnię do obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne. Zasadnie też stwierdził, że organy w przedmiotowej sprawie – zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd odwoławczy w przywołanym powyżej wyroku – poddały rozwadze w istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie art. 233 ust. 2 ustawy Prawo wodne, dochodząc do uzasadnionego i słusznego przekonania o braku możliwości (konieczności) wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Powyższe stanowisko NSA, jak już wyżej wyjaśniono, jest wiążące zarówno dla organów orzekających w niniejszej sprawie jak i sądów obu instancji. Tym samym bez znaczenia pozostaje podkreślany przez skarżącego fakt, że w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11 przedstawiono pogląd odmienny. Nadmienić należy, że na to orzeczenie skarżący wskazywał już w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Pogląd ten nie zyskał jednak akceptacji NSA w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II OSK 968/17.
Chybione są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na błędną wykładnie przez Sąd I instancji art. 233 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w związku z art. 28 oraz 61 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
W sprawie nie zachodzi też potrzeba przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 p.p.s.a.), dotyczącego określenia stron postępowania wszczętego na podstawie art. 233 i 32 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, o co wnioskowano w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.