III SA/Gd 857/19

III SA/Gd 857/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2960/21 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 61 a par. 1 zd. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia dostępu do wód.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. (nr (...)) Wójt Gminy, powołując się na art. 233 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej jako: "u.p.w."), poinformował J.K. (zwanego dalej także "stroną", "skarżącym") o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia części nieruchomości (działek ewidencyjnych nr (...), (...)i (...) obręb Ż.), która umożliwi dostęp do jeziora R. G. . Organ wskazał, że ramach wcześniej podjętych działań zostały przeprowadzone oględziny w dniu 13 lutego 2015 r., w ramach których uczestnicy wizji przeszli brzegiem jeziora G. i nie potwierdzili braku dostępu do jeziora. Właściciel działki o nr (...) obręb Ż. pozostawił większy obszar niż wymagany ustawowo (1,5 metra) jako obszar do zwykłego korzystania z wód.
Strona złożyła zażalenie na powyższe pismo - postanowienie zarzucając brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że strona posiada rzeczywisty dostęp do jez. R. G. oraz zarzucając niezastosowanie art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 u.p.w. w sytuacji, gdy wszelkie przesłanki wyznaczenia decyzją administracyjną części nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne o nr (...), (...) i (...) umożliwiających dostęp do tego jeziora zostały spełnione.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 października 2019 r. (nr (...)) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej powoływanej jako: "k.p.a.") oraz art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 u.p.w. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 61 § 1 i § 2 oraz art. 61a § 1 i 2 k.p.a., stwierdzając, że w okolicznościach sprawy, w ocenie organu odwoławczego odpowiedź (pismo) organu I instancji kierowana do strony ma cechy postanowienia orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia dostępu do wód.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji z dnia 22 kwietnia 2015 r. organ I instancji orzekł o odmowie wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne o numerach (...), (...) i (...) obręb Ż. dla potrzeb dostępu do jeziora R. G. , natomiast Kolegium decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r. (nr (...)) umorzyło postępowanie odwoławcze. Następnie w wyniku wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 305/16) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Wójta Gminy oraz umorzył postępowanie administracyjne, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną, w wyroku z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 968/17) oddalił tę skargę wskazując, że przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: "u.p.w. z 2001 r.") formułują zasadę powszechnego korzystania ("dla każdego") z wód publicznych, w tym prawo do korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych (np. jezior), m.in. w celach zaspokajania potrzeb osobistych, wypoczynku, uprawiania turystyki itp. (art. 28 ust. 2 u.p.w. z 2001 r., a aktualnie art. 233 ust. 2 u.p.w.). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji. W przypadku unormowania przyjętego w art. 28 ust. 2 u.p.w. z 2001 r. przepis ten nie określa wprost, czy postępowanie wszczyna się na wniosek strony czy z urzędu. W takiej sytuacji stosuje się regułę, że gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku, to postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, a konsekwencją możliwości procedowania wyłącznie z urzędu jest to, że żaden podmiot nie może procesowo skutecznie zainicjować wszczęcia takiego postępowania, nawet powołując się na swój interes prawny (art. 28 in fine k.p.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody publicznej jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, co oznacza tym samym, że postępowanie takie wszczyna się z urzędu, dlatego jedynie właściciel nieruchomości, którego prawo własności podlega ograniczeniu na skutek wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.w. z 2001 r., posiada interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu prowadzonym z urzędu, jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy. Natomiast inne osoby nie dysponują interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wynikające z art. 34 u.p.w. z 2001 r. prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych nie kreuje po stronie podmiotów uprawnionych do korzystania z wód publicznych interesu prawnego do zainicjowania postępowania o wyznaczenie dostępu do tych wód.
Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo zmiany ustawy – Prawo wodne, w dalszym ciągu aktualne pozostają rozważania Sądu, że gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku, to postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, natomiast przedmiotem postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody publicznej jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona we wniosku inicjującym postępowanie wskazała, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie - właściciele działek wskazanych w piśmie z 12 grudnia 2014 r. nadal nie posiadają dostępu do jez. R. . Z kolei w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 u.p.w.
Artykuł 233 u.p.w. stanowi, że właściciel nieruchomości przyległej do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych jest obowiązany umożliwić dostęp do wód na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych (ust. 1). Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wód w sposób umożliwiający to korzystanie. Części nieruchomości umożliwiające dostęp do wód wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji (ust. 2). Artykuł 32 u.p.w. stanowi natomiast, że każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (ust. 2).
W aktach organu I instancji znajdują się: mapa (goportal), mapa obszarów leśnych, protokół oględzin przeprowadzony 13 lutego 2015 r., zdjęcia nieruchomości, wyrys z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą nr (...) Rady Gminy z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ż. - Ż. Centrum oraz mapa geodezyjna, obejmujące teren m.in. działek o nr (...), (...) i (...) obręb Ż.. W powyższym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości: 100 m od jeziora R.G. dla terenu (...), (...), (...), (...). Powyższy plan ustala także zasady dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez ciągi pieszo-jezdne (...) i (...), prowadzące w kierunku jeziora. Jak wynika z protokołu oględzin oraz wymienionych dokumentów dostęp do jeziora R. został zapewniony, jednak właściciele nieruchomości sąsiadujących z jeziorem twierdzą, że jest on dla nich niewystarczający z uwagi na konieczność nadkładania drogi oraz fakt, iż ciąg pieszy jest nieurządzony.
W ocenie organu odwoławczego stanowisko Wójta Gminy, że formalnie, jak i faktycznie dostęp do wód został zapewniony jest uzasadnione i w związku z tym brak podstaw nałożenia na właściciela działki przyległej do brzegu dodatkowych ciężarów.
Ponadto zgodnie z nową ustawą - Prawo wodne stroną przedmiotowego postępowania jest jedynie właściciel nieruchomości przyległej do jeziora. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to oznacza, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania.
J.K. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, w szczególności protokołu oględzin z dnia 13 lutego 2015 r., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że wnioskodawca posiada dostęp do jeziora R. G. , podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca nie ma rzeczywistego dostępu do Jeziora R. G. , a ciąg pieszo-jezdny o oznaczeniu (...) nie istnieje;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni przepisów art. 233 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.w. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów (zaprezentowana m.in. w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 631/11) prowadzi do wniosku, iż posiada on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, wobec czego jest stroną postępowania administracyjnego o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do jeziora R. G. .
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że odebranie mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu stanowiłoby naruszenie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W przypadku bowiem wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości w zakresie dostępu do jeziora, stawałaby się ona od razu ostateczna, bowiem - co oczywiste - właściciele nieruchomości, przez które miałaby przebiegać droga, nie byliby zainteresowani składaniem odwołania od korzystnej dla nich decyzji. Skoro skarżący - a zatem osoba bezpośrednio zainteresowana wyznaczeniem drogi do jeziora - nie byłby stroną, to nie mógłby się również odwołać od niekorzystnej dla niego decyzji. Zaprezentowana zatem przez Kolegium wykładnia powyższego przepisu prowadziłaby do jego całkowitej zbędności, a więc de facto uchylenia jego mocy obowiązującej. Nie istniałby bowiem podmiot zainteresowany odwołaniem od wydanej przez organ I instancji decyzji.
Skoro skarżącemu przysługuje publiczne prawo podmiotowe do korzystania z jeziora R. G. , to posiada on interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot stron niniejszego postępowania. Co więcej, istnieje również bezpośredni związek faktyczny między przedmiotem tego postępowania a sferą prawną skarżącego - został on bowiem pozbawiony rzeczywistego dostępu do jeziora R. G. .
Skarżący podkreślił, że czym innym jest możność skutecznego domagania się wszczęcia danego postępowania, a czym innym uwzględnienie żądania strony w zakresie wydania decyzji administracyjnej o konkretnej treści. W niniejszej sprawie skutkiem przyjęcia wadliwej wykładni art. 233 ust. 2 w zw. z art. art. 32 ust. 1 i 2 u.p.w. byłoby uniknięcie przez organ I instancji kontroli instancyjnej błędnego rozstrzygnięcia.
Zwrócił także uwagę na rozbieżność orzeczeń sądów administracyjnych w zakresie rozumienia pojęcia strony w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 u.p.w. z 2001 r. (obecnie: art. 233 ust. 2 w zw. z art. art. 32 ust. 1 i 2 u.p.w.), w szczególności konfrontując stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r. (sygn. akt II OSK 43/14) ze stanowiskiem przyjętym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 631 /11), które to zostało zaakceptowane w orzecznictwie innych sądów, w tym sądów powszechnych.
W ocenie skarżącego postępowanie wszczęte na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 u.p.w. z 2001 r. dotyczy nie tylko obowiązków właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać droga do wody, lecz kreuje również uprawnienia po stronie wszystkich osób zainteresowanych dostępem do wody publicznej. Decyzja wydana na podstawie przywołanych przepisów stanowi więc akt stosowania prawa konkretyzujący publiczne prawo podmiotowe do powszechnego korzystania z wód. Takie prawo podmiotowe, a co za tym idzie interes prawny, przysługuje wszystkim podmiotom, natomiast interes faktyczny pełni funkcję limitującą w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. W realiach niniejszej sprawy przyjęcie zaprezentowanej wykładni powodowałoby, że za strony postępowania musieliby zostać uznani wszyscy właściciele, posiadacze i użytkownicy nieruchomości położonych pomiędzy ciągami pieszo-jezdnymi wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem jedynie te osoby byłyby zainteresowane dostępem do jeziora R. G. w tym miejscu. Przy czym opisane ciągi pieszo-jezdne wyznaczają granice osiedla działek letniskowych i zostały przeznaczone dla jego mieszkańców.
Nie do zaakceptowania są również wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. II OSK 43/14 jakoby zakres działania art. 28 i 34 u.p.w. z 2001 r. należy odczytywać w kontekście art. 27 u.p.w. z 2001 r., ustanawiającego zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, gdyż można sobie wyobrazić sytuację, w której określony akwen (np. małe jezioro) zostanie w całości ogrodzony przez właściciela (właścicieli) przyległych do niego nieruchomości z zachowaniem 1,5 m odstępu od linii brzegu, lecz w takim przypadku faktyczny dostęp do wody nie będzie istniał, przy jednoczesnym braku naruszenia zakazu grodzenia wyrażonego w art. 27 u.p.w. z 2001 r.
Skarżący wskazał, że na skutek bezprawnych działań polegających na zagrodzeniu działek objętych niniejszym postępowaniem został pozbawiony dostępu do jeziora R. G. . W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla mieszkańców osiedla zajmowanego przez wnioskodawcę przewidziano dostęp do jeziora poprzez ciąg pieszo-jezdny o numerze (...), który jednak nie istnieje, bowiem działki na których miał przebiegać zostały zagrodzone, co było w niniejszej sprawie bezsporne. Niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym Kolegium przyjęło także, że właściciele działek położonych na spornym obszarze posiadają dostęp do jeziora poprzez ciąg o oznaczeniu (...). W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż ciąg (...) został zaprojektowany z myślą o mieszkańcach okolicznego, odrębnego osiedla, zaś dostęp do jeziora skarżącemu miał zapewnić ciąg (...), który jednak faktycznie nie istnieje, co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem. Ciąg (...) istnieje jedynie na mapie, jest to bowiem pas wąskiego (0,8 m szerokości), porośniętego drzewami i krzewami zaoranego gruntu, o niezwykle stromym nachyleniu terenu, który w żadnym wypadku nie może służyć za drogę umożliwiającą ruch pieszy, nie wspominając o przejeździe pojazdu mechanicznego. Fakt pokonania przedmiotowego terenu w trakcie oględzin nie oznacza bynajmniej, iż grunt ten zapewnia stały dostęp do jeziora. W niniejszym postępowaniu chodzi bowiem o realny dostęp do jeziora, a nie czysto iluzoryczny.
Skarżącemu chodzi o zapewnienie faktycznego dostępu do jeziora, a taki w najbliższej okolicy jest możliwy jedynie poprzez korzystanie z plaży biegnącej wzdłuż linii brzegowej graniczącej z działką nr (...). Kąpielisko zlokalizowane na działce nr (...) jest przez wnioskodawców użytkowane od kilkudziesięciu lat, korzystają z niego kolejne już pokolenia, w tym małe dzieci. Jest ono jedynym w okolicy płaskim i dogodnym miejscem umożliwiającym bezpieczną kąpiel (mielizna) oraz wodowanie łódki czy kajaku. Skarżący nie ma jak dotrzeć do opisanej plaży, a zatem to, czy płot został przesunięty o 0,5 metra (co zresztą nie miało miejsca), nie ma żadnego znaczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie organu, podzielając w istocie stanowisko Wójta Gminy o braku podstaw do wszczęcia z urzędu w okolicznościach niniejszej sprawy postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do jeziora R. G. .
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w tej sprawie (tj. wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki o nr (...), (...) i (...) obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jez. R. G. ), wystąpił w kwietniu 2019 r. skarżący – J.K., odwołując się w nim do treści żądania zawartego w piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r. W konsekwencji organ I instancji, nie nadając w istocie kwalifikowanej formy procesowej swojemu rozstrzygnięciu, poinformował skarżącego pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. (nr (...)) o braku możliwości wszczęcia postępowania z urzędu w tej sprawie, wskazując w nim jednocześnie na motywy takiego rozstrzygnięcia. Pismo to, zaskarżone przez skarżącego zażaleniem na postanowienie Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2019 r. zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako - wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") - postanowienie rozstrzygające o odmowie wszczęcia z urzędu przez Wójta Gminy postępowania w sprawie oczekiwanego przez skarżącego wyznaczenia części ww. nieruchomości dla potrzeb dostępu do jez. R. G. , co w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowe.
Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Wyjaśnić w związku z tym należy, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania (tj. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Drugą i odrębną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest natomiast zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., dlatego w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji; złożony wniosek jest bezprzedmiotowy; toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie; strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego; strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (zob. komentarz do art. 61a k.p.a. – P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019 i powołane tam orzecznictwo). Rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest zatem rozstrzygnięciem formalnym, powodowanym istnieniem przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej do prowadzenia postępowania w ogóle (por. wyrok WSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 325/19, LEX nr 2740380).
Mając powyższe na uwadze - w ocenie Sądu - zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji uznać należy za zgodne z prawem.
W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić przede wszystkim uwagę, że wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 968/17) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, złożoną m.in. przez skarżącego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 305/16), którym: 1/ uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2016 r. (nr (...)) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 22 kwietnia 2015 r. (nr (...)) odmawiającą wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki o nr (...),(...) i (...), obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jez. R. G. , oraz 2/ umorzono postępowanie administracyjne, które zostało zainicjowane na wniosek m.in. skarżącego – J. K. w przedmiocie wyznaczenie przez Wójta Gminy w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości, działek o numerach: (...), (...), (...), aby właściciele działek nr (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...), (...),(...),(...) mieli dostęp do jeziora R..
W wyroku tym Sąd odwoławczy, podzielając stanowisko Sądu I instancji, stwierdził, że "w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na podstawie tej ogólnej normy nie jest jednak możliwe ustalenie, czy w określonej sprawie administracyjnej wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony czy z urzędu, gdyż tę kwestię rozstrzygają dopiero przepisy prawa materialnego. W przypadku unormowania przyjętego w art. 28 ust. 2 Prawa wodnego (tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne; t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm. – przyp. WSA), przepis ten nie określa expressis verbis, czy postępowanie wszczyna się na wniosek strony czy z urzędu. W takiej sytuacji stosuje się regułę, że gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku, to postępowanie zostaje wszczęte z urzędu. Konsekwencją możliwości procedowania wyłącznie z urzędu jest zaś to, że żaden podmiot nie może procesowo skutecznie zainicjować wszczęcia takiego postępowania, nawet powołując się na swój interes prawny (art. 28 in fine k.p.a.). Jak już wyżej zauważono przedmiotem postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody publicznej jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, co oznaczać tym samym będzie, że postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Za przyjęciem poglądu, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu przemawia także powszechny charakter zasady korzystania z wód publicznych. Przysługujące "każdemu" prawo do korzystania z wód publicznych oznacza bowiem, że każdy podmiot (np. turysta), kierując się także interesem faktycznym, może zwrócić się do właściwego organu o zapewnienie ogólnego dostępu do wody. Wpłynięcie takiego żądania, wniosku nie wywiera jednak automatycznie skutku prawnego w sferze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Pismo takie powinno być jednak potraktowane jako ważny sygnał, informacja dla organu, który obowiązany jest w takim przypadku rozważyć możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, w celu umożliwienia publicznego dostępu do wody. Podmiot zgłaszający brak dostępu do wody nie jest jednak stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może w sposób wiążący określać działek, na których ten dostęp będzie się odbywał, czyli zgodnie z jego interesem faktycznym. Właściwym do wyznaczenia konkretnych działek zapewniających dostęp do wody jest bowiem wyłącznie działający z urzędu organ administracji kierujący się zasadą powszechnego korzystania z wód oraz dobrem publicznym. Przyjęta w przepisie art. 34 Prawa wodnego z 2001 r. szczególna konstrukcja publicznego prawa podmiotowego każdego obywatela do wód publicznych nie pozwala bowiem na uznanie, że może on stać się źródłem interesu prawnego w żądaniu do wyznaczenia konkretnych nieruchomości jako umożliwiających dostęp do wody.
Konsekwencją tak sformułowanego prawa do powszechnego korzystania z całości wód publicznych na terytorium RP przysługującego "każdemu" oraz związanej z tym zasady, że konkretyzacja (aktualizacja) tego prawa w odniesieniu do danego akwenu następuje z urzędu jest więc stanowisko, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego jest wyłącznie właściciel nieruchomości, które zostały wyznaczone jako umożliwiające dostęp do wody. W tym zakresie należy zatem podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 43/14, CBOSA. Jedynie właściciel nieruchomości, którego prawo własności podlega ograniczeniu na skutek wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, posiada interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu prowadzonym z urzędu, jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy (art. 28 ab initio k.p.a.). Natomiast inne osoby a limine nie dysponują interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 in fine k.p.a., umożliwiającym skuteczne inicjowanie wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody, skoro prawo do wód publicznych ma charakter powszechny i przysługuje generalnie "każdemu", a ustawa nie przewiduje możliwości jego konkretyzacji w sferze podmiotowej (np. do właścicieli sąsiadujących z wodą publiczną działek). Konstytuującymi cechami interesu prawnego jest bowiem m.in. to, że jest on własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, aktualnie istniejący, a jego zaspokojenie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok SN z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91, LEX). Od tak rozumianego interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, który nie daje prawa do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji, ale może z kolei stanowić podstawę do wniesienia skargi powszechnej i ewentualnie spowodować wszczęcie postępowania z urzędu (art. 233 zd. 2 k.p.a.).
(...) Wynikające z art. 34 Prawa wodnego prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych nie kreuje po stronie podmiotów uprawnionych do korzystania z wód publicznych interesu prawnego do zainicjowania postępowania o wyznaczenie dostępu do tych wód. W takim stanie prawnym osoby będące właścicielami działek w otoczeniu jeziora R. G. nie miały interesu prawnego uprawniającego do skutecznego inicjowania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia w celach rekreacyjnych przejścia do jeziora przez działki nr (...), (...) i (...), lecz jedynie posiadały interes faktyczny w dostępie do kąpieliska i miejsca użytkowania łódek".
Jednocześnie też Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku nie dostrzegł potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 p.p.s.a.), dotyczącego określenia stron postępowania wszczętego na podstawie art. 28 i art. 34 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.
Przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone de facto w tożsamej sprawie, bowiem dotyczącej wyznaczenia m.in. na wniosek skarżącego części nieruchomości obejmujących działki o nr (...), (...) i (...) obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jez. R. G. - pomimo zmiany w międzyczasie stanu prawnego i zastąpienia przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (dalej jako: "u.p.w. z 2001 r.") przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej w skrócie jako: "u.p.w. z 2017 r.") - zachowuje nadal aktualność, tak w sensie obiektywnym, dotyczącym wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego (w szczególności znaczenia normatywnego art. 28 ust. 2 u.p.w. z 2001 r.), jak też z uwagi na związanie wyrażoną tam oceną prawną Sądu w konkretnej sprawie, tj. dotyczącej wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki o nr (...), (...) i (...) obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jez. R. G..
Podkreślenia wymaga, że brzmienie wykładanego w ww. wyrokach art. 28 ust. 2 u.p.w. z 2001 r. obowiązującego przy rozpoznawaniu "pierwotnego" wniosku z grudnia 2014 r., jest w istocie takie samo, jak obecnie obowiązujący art. 233 ust. 2 u.p.w. z 2017 r., który stanowi, że: "Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wód w sposób umożliwiający to korzystanie. Części nieruchomości umożliwiające dostęp do wód wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji".
Mając powyższe na uwadze – wbrew twierdzeniom skarżącego prezentowanym w skardze – przyjąć należy, że legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wyznaczenia dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem w sposób umożliwiający to korzystanie, posiada wyłącznie właściciel nieruchomości, która zostaje wyznaczona jako umożliwiająca dostęp do wody. Tylko zatem właściciel tej nieruchomości, którego prawo własności poprzez władcze rozstrzygnięcie organu administracji podlega ograniczeniu na skutek wydania decyzji na podstawie art. 233 ust. 2 u.p.w. z 2017 r., posiada interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu, jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy (art. 28 ab initio k.p.a.). Z tego powodu oczywistym jest, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku zapewnienia dostępu do wód objętych prawem powszechnego korzystania w drodze wyznaczenia na podstawie art. 233 ust. 2 u.p.w. z 2017 r. części nieruchomości umożliwiającej ten dostęp, gdyż nie legitymuje się tytułem własności do tych nieruchomości (tj. działek o nr (...), (...) i (...) obr. Ż. ), co zostało – i co należy podkreślić - stwierdzone w wydanych w omawianej sprawie ww. wyrokach sądów administracyjnych. Tym samym - w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy - brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia przez Wójta Gminy - na podstawie zgłaszanego przez skarżącego żądania - postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki o nr (...), (...) i (...) obr. Ż. dla potrzeb dostępu do jez. R.G.
Jednocześnie należy zaznaczyć – na co zwrócił uwagę Sąd odwoławczy w powołanym wyroku – złożenie przez podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem w sposób dający możliwość takiego korzystania (obecnie art. 233 ust. 2 u.p.w. z 2017 r.) żądania w tym przedmiocie, choć automatycznie nie uruchamia postępowania administracyjnego, nie powinno zostać zignorowane przez właściwy w tej sprawie organ, lecz winno stanowić dla tego organu "ważny sygnał i informację" skutkującą rozważeniem możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 233 ust. 2 u.p.w. z 2017 r.
W ocenie Sądu organy dokonały oceny zasadności podjęcia z urzędu wnioskowanego przez skarżącego postępowania, stwierdzając brak podstaw faktycznych i prawnych do takiego działania. W postanowieniu (piśmie) z dnia 18 czerwca 2019 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że właściciel działki (...) obr. Ż. (czyli działki przylegającej – jak wynika z załączonej mapki - do jeziora R. na odcinku plaży) pozostawił większy aniżeli wymagany ustawowo (1,5 metra) obszar do zwykłego korzystania z wód. Ponadto organ stwierdził także istnienie dostępu do jez. R. w rejonie działek o nr (...), (...) i (...) obr. Ż. , czyli działek sugerowanych przez skarżącego do przeprowadzenia (wyznaczenia) przez nie dostępu do jeziora. Organ stwierdził bowiem, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr (...) z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ż. -Ż. C. (Dz. U. Woj. Pom. z 2011 r., Nr 45 poz. 1046), nie przewidziano zejścia do jeziora przez działki o nr (...), (...) i (...) obr. Ż. , gdyż w tym celu wyznaczone zostały - po obu stronach ww. działek (od strony północnej i południowej) - dwa ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolem (...) - od strony północnej i (...) - od strony południowej, stanowiące własność prywatną prowadzące do jeziora R.G. . Jednocześnie zwrócono także uwagę, że przepis art. 233 u.p.w. z 2017 r. reguluje ingerencję w sferę prawa własności, tj. kreuje ograniczenie prawa własności, którego nie można interpretować rozszerzająco.
W ocenie Sądu należy przyjąć, że organy w przedmiotowej sprawie – zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd odwoławczy w przywołanym powyżej wyroku – poddały rozwadze w istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie art. 233 ust. 2 u.p.w. z 2017 r., dochodząc do uzasadnionego i słusznego w ocenie Sądu przekonania o braku możliwości (konieczności) wszczęcia postępowania w tej sprawie. W okolicznościach sprawy przedmiotowe "żądanie sygnalizacyjne" skarżącego nie mogło zatem stanowić uzasadnionej podstawy do wszczęcia z urzędu sugerowanego przez skarżącego postępowania, co – wobec braku konieczności podjęcia działań zmierzających do wydania przez organy władczego rozstrzygnięcia (decyzji) ingerującego w sferę własności właścicieli działek gruntowych o nr (...), (...) i (...) obr. Ż. , poprzez wyznaczenie na ich obszarze części umożliwiającej dostęp do wody objętej powszechnym korzystaniem – skutkować musiało orzeczeniem na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 in fine k.p.a. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia części nieruchomości - działek ewidencyjnych nr (...), (...) i (...) obr. Ż. ), umożliwiającej dostęp do jeziora R. G. .
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.