III OSK 2894/21

III OSK 2894/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Rz 730/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 710
art. 56 ust. 1
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 730/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia 7 stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz M. K. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 730/19, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Zakładu Linii Kolejowych w R., Starosta S. decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 710 ze zm.) – dalej: "u.t.k.", zezwolił PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w R. na usunięcie drzew wymienionych w tabeli nr 1, utrudniających widoczność sygnałów i pociągów na przejeździe drogowo-kolejowym linii kolejowej nr [...] R. G. – J., z terenu nieruchomości gruntowych o numerach ewidencyjnych: [...] - obr. B., gmina C., powiat s.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w R. zwróciły się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew/krzewów rosnących na nieruchomościach prywatnych w sąsiedztwie linii kolejowej będącej w zarządzie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., z powodu braku wymaganej widoczności na przejeździe drogowo- kolejowym w km 16,635.
W trakcie oględzin ustalono, że w granicach działki ew. nr [...] w B. przebiega linia kolejowa nr [...] relacji R. G. - J. Linia kolejowa jest jednotorowa. W km 16,635 linię kolejową przecina droga wewnętrzna prowadząca do prywatnych posesji. W bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej (po jej południowej stronie) znajdują się nieruchomości gruntowe o nr ew. [...] - zagospodarowane na potrzeby prowadzonej przez M. K. – dalej: "skarżący", działalności agroturystycznej oraz porośnięte częściowo roślinnością drzewiastą i krzewami.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z dnia 6 maja 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 stycznia 2019 r.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W jego uzasadnieniu wskazano, iż legalność proceduralna kontrolowanych decyzji nie budzi wątpliwości Sądu. Decyzje organów nie naruszają prawa procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na treść kwestionowanych rozstrzygnięć.
Sąd Wojewódzki zauważył, że w sytuacji, w której doszło do naruszenia minimalnej odległości usytuowania drzew lub krzewów od osi skrajnego toru kolejowego (§ 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, Dz. U. z 2008 r. nr 153, poz. 955 z póź. zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów"), powstaje stan naruszający bezpieczeństwo, który sam prawodawca uznaje apriorycznie za stwarzający niedopuszczalne ryzyko dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. W razie stwierdzenia, że odległości minimalne usytuowania drzew lub krzewów zostały naruszone właściwy organ nie jest więc już zobowiązany do badania, czy tego rodzaju nielegalne usytuowanie utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych, albo powoduje zaspy śnieżne. Nie jest również zobowiązany do dalszego badania, czy tak posadzone drzew lub krzewy zagrażają bezpieczeństwu ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. W tym zakresie bowiem oceny dokonał sam prawodawca, statuując odpowiednie przepisy o minimalnych odległościach usytuowania drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego odmiennej oceny prawnej wymaga druga grupa drzew (36 szt.). Drzewa te znajdują się wprawdzie w odległości powyżej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, jednak okoliczność ta sama w sobie nie jest wystarczająca, aby wyłączyć je z zakresu obowiązku usunięcia. Jak już stwierdzono, w odniesieniu do tego rodzaju drzewo- lub krzewostanu obowiązuje ogólna zasada z art. 53 ust. 1 u.t.k., zgodnie z którą usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Zasada ta ma walor ogólny i niezależny od norm odległościowych wynikających z § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Ocena, czy i w jakim zakresie przekraczająca 15 m od osi skrajnego toru odległość danego drzewa lub krzewu może zakłócać eksploatację linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych lub działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego lub także powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, należy w pierwszej kolejności do samego zarządcy dysponującego wiedzą i doświadczeniem w zakresie transportu kolejowego, w dalszej zaś kolejności podlega weryfikacji przez właściwe organy. Niewątpliwie przepis art. 56 ust. 1 u.t.k. wymaga, aby została wykazana co najmniej potrzeba usunięcia drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne. Ze względu na wagę zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi i zwierząt ocena w tym zakresie (szczególnie w odniesieniu do nieogrodzonych odcinków linii kolejowej lub niestrzeżonych przejść/przejazdów kolejowych) wymaga dużej ostrożności oraz podejścia prewencyjnego. W takiej sytuacji właściwy zarządca jest zatem zobowiązany wraz z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 56 ust. 1 u.t.k. przedstawić odpowiednie opracowanie techniczne, z którego wynika, że z punktu widzenia przyjętych standardów bezpieczeństwa ruchu kolejowego istnienie drzew lub krzewów znajdujących się w odległości powyżej 15 m od osi skrajnego toru utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne.
Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie właściwy zarządca kolejowy przedłożył materiał, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy 36 drzew nie zostały spełnione określone przepisami prawa warunki widoczności na przejeździe kolejowo-drogowym kategorii D, co narusza bezpośrednio § 16 ust. 1 w zw. z pkt. 14 cz. B załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1744 z póź. zm.) – dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych". Zgodnie bowiem z § 16 ust. 1 rozporządzenia na przejazdach kolejowo-drogowych i przejściach zapewnia się warunki widoczności określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia, umożliwiające zachowanie bezpieczeństwa ruchu kolejowego i drogowego. Warunki i sposób sprawdzania widoczności przejazdów kolejowo-drogowych i przejść określa również załącznik nr 3 do powyższego rozporządzenia (§ 16 ust. 3). W cz. B pkt. 1 załącznika nr 3 określono, że w zwykłych warunkach atmosferycznych czoło zbliżającego się pociągu, a co najmniej latarnie sygnałowe jego czoła, powinny być widoczne dla kierujących pojazdami drogowymi z odległości 20 m, mierzonej od skrajnej szyny po osi jezdni, przez cały czas zbliżania się pojazdu do przejazdu kolejowo-drogowego kategorii D. W przypadku projektowanych i przebudowywanych przejazdów kolejowo-drogowych kategorii A, B lub C powinny być zapewnione warunki widoczności czoła pociągu z drogi publicznej z odległości 5 m. Z kolei w cz. B pkt. 2 załącznika nr 3 ustalono, że sposób sprawdzenia warunków widoczności czoła pociągu z drogi publicznej przed przejazdem kolejowo-drogowym (trójkąty widoczności) przedstawia graficznie rysunek 1. Opis procedury sprawdzenia warunków widoczności został zawarty w kolejnych punktach cz. B. Najistotniejsze znaczenie ma jednak treść pkt. 14 cz. B, który stanowi, że: "w obszarze w obrębie trójkątów widoczności nie sytuuje się obiektów ograniczających widoczność, w szczególności obiektów budowlanych, drzew, krzewów i innych upraw wysokopiennych, reklam, elementów ochrony akustycznej". Ponieważ z akt sprawy wynika, że dla przedmiotowego przejazdu kategorii D ustalona wymagana widoczność czoła pociągu z drogi (w obrębie trójkąta widoczności) wynosi 440 m, a w obszarze tzw. trójkąta widoczności rosną sporne drzewa (w tym 36 drzew grupy drugiej), dlatego prawidłowo uznały organy, że określona w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 u.t.k. przesłanka: "utrudniania widoczności" pociągów została wykazana.
Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 54 u.t.k. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, poprzez nie wzięcie pod uwagę treści § 3 rozporządzenia i wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że drzewa i krzewy, elementy ochrony akustycznej oraz zasłony odśnieżne w sąsiedztwie przejazdów i przejść kolejowych powinny być usytuowane w odległości zapewniającej warunki widoczności przejazdów i przejść, określone w przepisach o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie, tymczasem jak wskazano wyraźnie w protokole oględzin drzew z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz decyzji Starosty S. z dnia 7 stycznia 2019 r., linię kolejową na km 16,635 przecina droga wewnętrzna, a zatem w niniejszej sprawie do ustalonego stanu faktycznego zastosowane zostały błędne przepisy prawa, a mianowicie przepisy dotyczące skrzyżowań linii kolejowych z drogami publicznymi, do których nie należą z całą pewnością drogi wewnętrzne;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 54 u.t.k. w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy jak wynika z rozporządzenia zwłaszcza jego § 3, ma ono zastosowanie do skrzyżowań linii kolejowych z drogami publicznymi, a nie drogami wewnętrznymi, która to droga wewnętrzna w przedmiotowej sprawie przecina linię kolejową;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 z póź. zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane" w zw. z § 10 w zw. z § 16 w zw. z pkt. 14 części B załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przejazd kolejowo - drogowy umiejscowiony na 16,635 km linii kolejowej nr [...] w B. w granicach działki o nr ewid. [...], jest przejazdem kategorii D w sytuacji, gdy z protokołu oględzin drzew z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz decyzji Starosty S. z dnia 7 stycznia 2019 r., wynika, że droga przecinająca linię kolejową nr [...] w B. na 16,635 km jest drogą wewnętrzną, a nie publiczną wobec czego zgodnie z w/w rozporządzeniem przedmiotowy przejazd kolejowy winien być zakwalifikowany jako przejazd kategorii F, wobec czego ustalenie trójkąta widoczności w oparciu o część B załącznika nr 3 do w/w rozporządzenia jest niezgodne z przepisami prawa i nie powinno mieć w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia, gdyż trójkąt widoczności ustala się tylko do przejazdów kolejowych kategorii D i E, a więc takich, gdzie linię kolejową przecina droga publiczna, a co za tym idzie do ustalonego stanu faktycznego zastosowano błędne przepisy prawa, zaznaczając tym samym, że wyznaczenie trójkąta widoczności i wycinka drzew w niniejszej sprawie nie rozwiązuje problemów z bezpieczeństwem osób korzystających z przedmiotowego przejazdu o czym szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z protokołu oględzin drzew z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz decyzji Starosty S. z dnia 7 stycznia 2019 r., wynika, że droga przecinająca linię kolejową nr [...] w B. na 16,635 km jest drogą wewnętrzną, prowadzącą do prywatnych posesji, a nie publiczną wobec czego zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju przedmiotowy przejazd kolejowy winien być zakwalifikowany jako przejazd kategorii F, a ta kategoria nie wymaga zachowania geometrii trójkątów widoczności, za to zgodnie z § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia powinna być wyposażona w rogatki stale zamknięte, otwierane w razie potrzeby przez użytkowników lub zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w kategorii A lub B, a ustalenie trójkąta widoczności w oparciu o część B załącznika nr 3 do w/w Rozporządzenia jest niezgodne z przepisami prawa i nie powinno mieć w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia, przy tak ustalonym stanie faktycznym, gdyż trójkąt widoczności ustala się tylko do kategorii D i E przejazdów kolejowych, a więc takich, gdzie linię kolejową przecina droga publiczna, a nadto wyznaczenie trójkąta widoczności i wycinka drzew w niniejszej sprawie nie rozwiązuje problemów z bezpieczeństwem osób korzystających z przedmiotowego przejazdu o czym szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji przez organy administracyjne, powinny one wziąć pod uwagę treść zaskarżonego przepisu i treść protokołu z oględzin drzew z dnia 4 grudnia 2018 r. i odmówić wydania zaskarżanych decyzji, a Sąd pierwszej instancji, analizując dokładnie materiał zgromadzony w aktach sprawy i przepisy prawa materialnego, powinien dojść do wniosku, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, zarządca kolei powinien właściwie ustalić kategorię przejazdu kolejowego, gdyż w chwili obecnej doszło do sytuacji, gdy wydano decyzję w oparciu o przepisy, w których bierze się pod uwagę trójkąt widoczności ustalony do przejazdu kolejowo - drogowego kategorii D, a więc dla przejazdu obejmującego skrzyżowanie linii kolejowej z drogą publiczną, gdy tymczasem zarówno w protokole oględzin drzew z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz decyzji Starosty S. z dnia 7 stycznia 2019 r., wyraźnie wskazano, że linię kolejową przecina droga wewnętrzna, co z kolei jak zaznaczono powyżej klasyfikuje przedmiotowy przejazd kolejowy do kategorii F;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a., polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie treści przepisów prawa materialnego zarzuconych powyżej;
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów podawanych wielokrotnie przez skarżącego, który od początku postępowania wskazywał na konieczność zabezpieczenia przejazdu kolejowego poprzez ustanowienie zgodnych z przepisami urządzeń z uwagi na fakt, że linię kolejową przecina droga wewnętrzna, a nie droga publiczna i wydania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, co narusza jednoznacznie zasady postępowania administracyjnego praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli, wyjaśniania zasadności przesłanek wydanej decyzji, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia wydanej decyzji;
c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza poprzez nie podjęcie przez organ II instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy, do czego miał obowiązek jako organ, który jest związany zasadą prawdy obiektywnej, co rodzi powinność podjęcia wszelkich zgodnych z prawem czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego, nad czym Sąd I instancji przeszedł do porządku dziennego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; zasądzenie od Samorządowego Kolegium odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Sąd Wojewódzki uznał, że w rozpoznawanej sprawie z niewadliwych i niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów wynika, że 106 sztuk drzew oraz 5 sztuk krzewów (łącznie 111 sztuk) znajduje się w niedopuszczalnej prawnie odległości do 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Wobec powyższego właściwy zarządca linii kolejowej (linia kolejowa nr [...] R. – J.) miał nie tylko prawo, lecz przede wszystkim obowiązek wystąpienia do właściwego starosty o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie powyższych drzew i krzewów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał się na przepis art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.t.k., a także na treść § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów oraz § 16 ust. 1 w zw. z pkt 14 cz. B załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych.
Zasadny jest zarzut skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1, z art. 56 ust. 1 i z art. 54 u.t.k., w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów.
Skarżący kasacyjnie skutecznie wykazał nieprawidłowe zastosowanie przez organ norm prawa materialnego, jak również zaakceptowanie, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów i ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Towarzyszy temu właściwa argumentacja wskazująca na sposób, jaki wskazane w petitum skargi normy powinny być zastosowane ze względu na stan faktyczny sprawy.
Zarówno w protokole oględzin drzew z dnia 4 grudnia 2018 r., jak i w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 stycznia 2019 r. w sprawie usunięcia drzew utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych w relacji R. G. – J., organ I instancji przyjął że: ,,w granicach działki o nr ewid. [...] w B. zlokalizowana jest linia kolejowa nr [...] relacji R. G. – J. oraz urządzenia infrastruktury kolejowej. Linia kolejowa jest jednotorowa. W km 16,635 linię kolejową przecina droga wewnętrzna prowadząca do prywatnych posesji". Organy orzekające i Sąd Wojewódzki powołały się na brzmienie § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów. W świetle zgromadzonego materiału aktowego, nie wzięły natomiast pod uwagę treści § 3 rozporządzenia, zgodnie, z którym drzewa i krzewy, elementy ochrony akustycznej oraz zasłony odśnieżne w sąsiedztwie przejazdów i przejść kolejowych powinny być usytuowane w odległości zapewniającej warunki widoczności przejazdów i przejść, określone w przepisach o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że skoro linię kolejową w 16,635 km przecina droga wewnętrzna, to nie powinny mieć zastosowania przepisy § 1 rozporządzenia, ani przepisy art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.t.k.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.) - dalej: "ustawa o drogach publicznych" drogi publiczne dzieli się ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Drogą publiczną, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z wymienionych w niej kategorii dróg, z których może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych – art. 1 ustawy o drogach publicznych. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (w sposób przewidziany tą ustawą, czyli albo w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwego, uprawnionego podmiotu) są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. II FSK 1292/06, LEX nr 926653). Z przywołanych przepisów wynika, że drogi dojazdowe nie mieszczą się w pojęciu drogi publicznej.
Mając na uwadze § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych stanowiący, że przejazdy kolejowo - drogowe i przejścia zlokalizowane na drogach wewnętrznych zalicza się do kategorii F, należy uznać, że w niniejszej sprawie zarówno organy administracyjne jak i kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji, niewłaściwie stosowały przepisy regulujące skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi. Wadliwie przyjęły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące trójkąta widoczności, którego wyznaczenie jest typowe dla przejazdu kolejowego kategorii D, do którego zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych, zalicza się przejazdy kolejowo-drogowe obejmujące skrzyżowania linii kolejowych lub bocznic kolejowych z drogami publicznymi, na których droga publiczna na jednym przejeździe kolejowo-drogowym przecina nie więcej niż dwa tory główne, a w przypadku bocznic kolejowych i kolei wąskotorowych nie więcej niż trzy tory oraz iloczyn ruchu jest mniejszy od liczby 60 000, a ruch kolejowy na danym odcinku linii kolejowej lub bocznicy kolejowej jest prowadzony z prędkością maksymalną nie większą niż 120 km/h oraz są spełnione warunki widoczności wskazane w części B załącznika nr 3 do rozporządzenia, albo bez względu na warunki widoczności dopuszczalna prędkość pociągu na przejeździe kolejowo-drogowym nie przekracza 20 km/h. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że warunki widoczności wynikające z części B załącznika nr 3 do w/w rozporządzenia dotyczą przejazdu kolejowego kategorii D. Z załącznika nr 3 do przedmiotowego rozporządzenia wynika także, że trójkąt widoczności wyznacza się także dla przejazdu kolejowego kategorii E. Jednakże przejazd kolejowy kategorii F nie wymaga zachowania geometrii trójkątów widoczności. Wymaga za to, zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych, wyposażenia w rogatki stale zamknięte, otwierane w razie potrzeby przez użytkowników lub zgodnie z warunkami technicznymi określonymi dla kategorii A, albo B, czyli na przejazdach kolejowo-drogowych kategorii A można stosować półsamoczynny system przejazdowy, z możliwością obsługi na miejscu albo z odległości. W przypadku uzasadnionym warunkami miejscowymi lub warunkami prowadzenia ruchu kolejowego, dla zwiększenia poziomu bezpieczeństwa na przejeździe kolejowo-drogowym obsługiwanym na miejscu albo z odległości, może on być doposażony w: 1) tarcze ostrzegawcze przejazdowe; 2) urządzenia łączności systemu "Radio-STOP" W przypadku uzasadnionym warunkami miejscowymi, zarządca kolei w porozumieniu z zarządcą drogi może, uwzględniając zachowanie bezpieczeństwa na przejeździe kolejowo-drogowym, ustalić, aby: 1) rogatki na przejeździe kolejowo-drogowym kategorii A w porze nocnej, albo wciągu całej doby były zamknięte, a otwierane na żądanie użytkowników drogi; 2) przejazd kolejowo- drogowy nie był obsługiwany, a rogatki pozostawały wstanie otwartym, podczas ograniczeń w użytkowaniu linii kolejowej lub bocznicy kolejowej, trwających powyżej 4 godzin (§ 7 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych).
Nie można podzielić stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że organy administracyjne nie są od tego, aby kwestionować kategorię przejazdu kolejowego. Faktem jest, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych, to zarządca kolei ustala kategorię przejazdu kolejowo-drogowego lub przejścia oraz określa sposób jego zabezpieczenia. Jednakże w myśl ust. 2 § 13 rozporządzenia, w przypadku zmiany kategorii przejazdu kolejowo-drogowego lub przejścia, zarządca kolei dokonuje zmiany sposobu jego zabezpieczenia. Skoro w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że linię kolejową przecina droga wewnętrzna, to organy powinny podjąć wszelkie kroki celem wyjaśnienia wątpliwości zaistniałych w niniejszej sprawie. Przez wadliwe określenie kategorii przejazdu kolejowego i zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa w niniejszej sprawie może dojść do wypadków kolejowych zamiast do zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających z przedmiotowego przejazdu. Dlatego istotną rzeczą jest ustalenie właściwej kategorii przejazdu kolejowego i zastosowanie odpowiednich przepisów celem właściwego zabezpieczenia przejazdu. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że kategoria przejazdu kolejowego, znajdującego się obok posesji skarżącego, nie jest właściwie zakwalifikowana, gdyż linię kolejową przecina droga wewnętrzna, a nie publiczna. Ponadto wyjaśnienia wymaga też kwestia, dlaczego przy wyznaczaniu kategorii przejazdu kolejowo-drogowego w pobliżu posesji skarżącego, wskazano w rubryce lokalizacja: "dojazd do pól", gdy z materiału aktowego wynika, że w tym miejscu znajdują się budynki mieszkalne skarżącego i jego sąsiadów. Wszystkie te okoliczności wymagały wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a także dokonano wadliwej subsumpcji przepisów prawa materialnego.
W konsekwencji zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zaskarżona decyzja narusza zasady postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli, wyjaśniania zasadności przesłanek wydanej decyzji, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia wydanej decyzji. Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie było prawidłowe. Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że w sprawie nie zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że wykonanie decyzji zezwalającej na usunięcie 147 drzew może realnie spowodować powstanie tego rodzaju skutków w rzeczywistości przyrodniczej, których odwrócenie wymagałoby długofalowego procesu odtwarzania drzewostanu.
Nie może natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Z dyspozycji tego przepisu wynika, adresowany do sądu administracyjnego, obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy. Naruszenie tego obowiązku może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60). Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. II GSK 1158/18, LEX nr 3198083).
Nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi; wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2019 r. nr [...] i decyzję Starosty S. z dnia 7 stycznia 2019 r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).
Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów - na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz przeprowadzić postępowanie w szczególności, ustalając prawidłowo stan faktyczny sprawy, powinien właściwie ustalić kategorię przejazdu kolejowego.