Pełny tekst orzeczenia III OSK 2872/21

III OSK 2872/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 935/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. II SA/Łd 935/19 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 czerwca 2019 r. nr KO.460-25/19 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na działce oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 935/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 28 czerwca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na działce, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę
W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Radomska z 19 kwietnia 2019 r. nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na działce. Kolegium wyjaśniło, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, skierowanej do pełnomocnika skarżącej na adres jego zamieszkania wynika, że wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać je adresatowi, przesyłkę złożono 23 kwietnia 2019 r. w urzędzie miasta, zaś zawiadomienie o tym umieszczono na drzwiach adresata. Korespondencja zawierająca przedmiotową decyzję została powtórnie awizowana 2 maja 2019 r. (pozostawiono powtórne zawiadomienie). Z uwagi na to, że pismo nie zostało odebrane w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, tj. od 23 kwietnia 2019 r., należało uznać, że zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 7 maja 2019 r. i od tej daty zaczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął 21 maja 2018 r. (wtorek), zaś odwołanie złożone zostało osobiście w organie I instancji 22 maja 2019 r. Kolegium podniosło, że ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej wynika co prawda, że 8 maja 2019 r. do Urzędu Miasta zgłosił się pełnomocnik skarżącej, któremu wydano korespondencję, ale okoliczność ta w sprawie nie ma znaczenia. Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze doręczenie pisma stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie, gdyż doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Zatem wydanie pisma pozostawionego w aktach sprawy nie niweczy skutku doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. oraz wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania i jego zniesienie w pełnym zakresie za II instancję, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania merytorycznego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Oddalając skargę WSA wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie gońca organu, z którego wynika, że 23 kwietnia 2019 r., w związku z nieobecnością pełnomocnika skarżącej, pozostawiono wypełniony druk zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki wraz z terminem do kiedy można tego dokonać. Czynność tę powtórzono 2 maja 2019 r., a po upływie terminu na odebranie przesyłki pracownik organu sporządził na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotację "adresat nie podjął przesyłki w terminie" i przekazał ją do biura podawczego z datą 8 maja 2019 r. Wskazano, że nie ma powodów, aby twierdzić, że oświadczenie pracownika organu jest niewiarygodne. Ponadto WSA nie uwzględnił argumentu, że pełnomocnik skarżącej został wprowadzony w błąd. Wątpliwości nie dotyczyły bowiem kwestii daty uznania za doręczoną przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, lecz wyłącznie możliwości wydania zawartości tej przesyłki adresatowi po upływie terminu na jej podjęcie. Podano, że z notatki pracownika organu wynika, że pełnomocnik skarżącej w dniu 8 maja 2019 r. stawił się w Urzędzie Miasta i chciał odebrać przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji. W punkcie podawczym odmówiono mu wydania przesyłki z uwagi na upływ terminu do jej odbioru. Jednakże po konsultacji z Sekretarz Miasta i radcą prawnym podjęto decyzję o wydaniu korespondencji z adnotacją odbioru w dniu 8 maja 2019 r. Gołosłowne są zatem twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że termin doręczenia przesyłki został mu nakreślony przez pracownika organu, a tym bardziej, że zostało przesądzone, że ostatnim dniem terminu do podjęcia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji był 9 maja 2019 r. Ponadto termin 8 maja 2019 r. określał jedynie datę wydania adresatowi niepodjętej w terminie przesyłki, prawidłowo uznanej za doręczoną z upływem 7 maja 2019 r. Wskazano, że strona i jej pełnomocnik mają prawo do otrzymania każdej korespondencji do nich skierowanej, nawet wtedy gdy upłynął już termin do jej odbioru, ale sam fakt wydania przesyłki adresatowi po upływie ustawowego terminu nie ma żadnego wpływu na jego bieg. Należy bowiem odróżnić dzień, w którym przesyłkę uznaje się za skutecznie doręczoną w świetle przepisów k.p.a. od dnia, w którym adresat faktycznie odbiera przesyłkę z siedziby organu. Jedynie bowiem pierwszy z tych terminów rodzi skutki w postaci rozpoczęcia biegu terminów do składania środka odwoławczego. Wskazano ponadto, że pracownicy organu nie mogli wprowadzić pełnomocnika skarżącej w błąd co do daty doręczenia mu przesyłki, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem procesowym, a w stosunku do tego rodzaju pełnomocników zasada informowania stron ulega pewnemu ograniczeniu. Wyjaśniono, że nie ma większego znaczenia treść drugiego awiza, a nawet gdyby przyjąć, jak twierdzi pełnomocnik skarżącej, że na drugim awizo w pozycji "Pismo można odebrać w terminie do" wpisana została tylko cyfra "7", bez sprecyzowania, czy chodzi o "7 dni" licząc od daty drugiego awizo, czy też o datę "7 maja 2019 r.", to tym bardziej pełnomocnik skarżącej, z racji wykonywanego zawodu, powinien był wiedzieć, że termin do odbioru przesyłki powinien być bezwzględnie liczony od daty pierwszego awizo. Ponadto pełnomocnik będący radcą prawnym, w sytuacji zaistnienia "kontrowersji" co do daty uznania przesyłki za doręczoną, powinien złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji w takim terminie, aby nie narażać się na zarzut jego uchybienia.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Wskazała, że swoją skargę kasacyjną opiera na art. 174 ust. 2 (powinno być: pkt 2) p.p.s.a. i zarzuciła:
- rażące naruszenie art. 111 p.p.s.a. poprzez połączenie do wspólnego rozpoznania sprawy niniejszej ze sprawą II SA/Łd 795/19 przy jednoczesnym niewydaniu postanowienia (zarządzenia) o ich połączeniu – dowód protokół z rozprawy obydwóch spraw oraz art. 133 poprzez opublikowanie wyroków bez odroczenia terminu ich publikacji oraz art. 139 p.p.s.a. Wyrok w tej sprawie został ogłoszony po rozpoznaniu sprawy II SA/Łd 795/19, a nie bezpośrednio po jej zamknięciu. Brak jest postanowienia o odroczeniu publikacji, jak i sporządzonego protokołu z ogłoszenia wyroku. Powyższe uchybienia są wyrazem rażącego naruszenia prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności wyroku wobec błędów ogłoszenia tegoż wyroku. Sąd naruszenia tych przepisów winien brać pod uwagę z urzędu, zaś strona nie miała możliwości reagowania ponieważ zaistniały one po zamknięciu rozprawy i nieznana była na bieżąco treść zapisana do protokołu;
- naruszenie art. 106 § 3 oraz 5 p.p.s.a. w zakresie zawężenia interpretacyjnego tychże przepisów w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych skarżącej w sytuacji, gdy SKO przeprowadziło postępowanie dowodowe uzupełniające z dokumentów nadesłanych po wniesieniu odwołania nie zawiadamiając pełnomocnika skarżącej ani skarżącej o uzupełnionym postępowaniu dowodowym. Załączono dokumenty nieprawdziwie, jak np. wzorcowe awizo, które nie miało niczego wspólnego z awizem rzeczywistym, a tym samym niczego wspólnego z istotą sprawy, co miało istotny wpływ zarówno na treść skarżonego postanowienia SKO, jak i wyroku. Wszak wobec niepowiadomienia skarżącej strona utraciła możliwość zareagowania na pozbawienie jej prawa do skutecznej obrony. Pytanie więc kiedy miała zareagować na sytuację w tym kierunku. Niespornie Sąd fakt ten w uzasadnieniu przytoczył, tyle że wniosek o przesłuchanie świadków oddalił. Pytanie natury prawnej, a mianowicie czy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest sądem prawa i faktów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest sądem prawa i faktów;
- naruszenie art. 113 poprzez zamknięcie rozprawy przed jej dostatecznym wyjaśnieniem poprzez odmowę przesłuchania świadków którzy uczestniczyli w kreowaniu terminu do odbioru decyzji do dnia 9 maja bez udziału pełnomocnika skarżącej z tzw. urzędu. Pełnomocnik skarżącej pozostał na korytarzu i decyzję zakomunikowano mu po czym dokonał podpisu odbioru przesyłki po pouczeniu z datą jako prawidłową 8 maja 2019 r.;
- naruszenie art. 8, 10, 1 i 2, 77, 79, 79a § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., które to naruszenia mają wymiar rażący i istotny wpływ na wydany wyrok, a także postanowienie SKO z 28 czerwca 2019 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z 19 kwietnia 2019 r., które nie wyjaśniło istoty sprawy dokonując błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 129 § 2 w kontekście art. 134 k.p.a., przy jednoczesnym brzmieniu i niezastosowaniu art. 112 k.p.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; alternatywnie wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony skarżącej możliwości obrony jej praw na etapie sądowym, jak i przed SKO, a ponadto w przypadku wyroku Sądu jego nieważności wobec uchybień w jego publikacji. Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podała, że WSA dopuścił się istotnych uchybień procesowych, gdyż przeprowadził rozprawy dla dwóch niezależnych spraw z inną podstawą prawną, jak i rażącą wadą publikacji wyroku skutkującą nieważnością tychże wyroków. Podano, że publikacji dokonuje się bezpośrednio po zamknięciu rozprawy, a Sąd zamknął jedną sprawę na rozprawie i rozpoznał kolejną sprawę o sygn. akt II SA/Łd 795/19, po czym zarządził przerwę i ogłosił wyrok w sprawie niniejszej, a następnie w sprawie 795/19, co stało się niezgodne z prawem i zasadą prawa - został zerwany ciąg bezpośredniości ogłoszenia po rozprawie. Taka konstrukcja wymagała zastosowania instytucji odroczenia publikacji wyroków i sporządzenia odrębnego protokołu z ogłoszenia każdego z wyroków, zaś skala tego złamania prawa czyni wyroki z racji nieprawnej publikacji nieważnymi, na podobieństwo opublikowania wyroku niepodpisanego, czy ogłoszonego z pamięci przez przewodniczącego (takie sytuacje się zdarzały). Ponadto wskazano, że zarówno SKO, jak i Sąd stwierdziły wadę terminu do wniesienia odwołania analizując awiza, podczas gdy dla skarżącej istotą jest błąd awiza II i pouczenie o odbiorze przesyłki w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, czyli mylnego pouczenia przez organ. Wskutek tego błędu organ określił termin odbioru przesyłki do 9.05., a zgodnie z zasadą art. 8, 10, 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie. Wskazano, że pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu o wydanie mu przesyłki. Organ odmówił jej wydania, ale po decyzji sekretarz Urzędu i radcy prawnego stwierdzili wadę awiza II i wyznaczyli termin odbioru przesyłki do 9.05, a termin ten był i jest wiążący dla skarżącej, zgodnie z zasadą zaufania do Państwa. Zarzucono, że zarówno SKO, jak i Sąd przerzuciły ryzyko decyzji urzędników na skarżącą, łamiąc w sposób rażący prawo. Konsekwencją tego była odmowa dopuszczenia dowodu z zeznań tychże urzędników, którzy sprawę faktycznie sprokurowali. Istota skargi kasacyjnej polega zatem na wykazaniu niewłaściwego rozumowania w zakresie istoty sprawy. Okoliczność, że pełnomocnik skarżącej jest radcą prawnym jest w sprawie bez jakiegokolwiek znaczenia, gdyż posiada równe prawa i winien być traktowany w sprawie urzędowej jak każdy inny obywatel, podczas gdy zarówno SKO, jak i Sąd mocno ten fakt zgloryfikowały i na każdym etapie podkreślały, przerzucając winę z urzędu na pełnomocnika. Zarzucono, że stronę pozbawiono jakiejkolwiek możliwości obrony jej praw, gdyż SKO uzupełniło materiał dowodowy i nie powiadomiło strony o tym fakcie, zaś Sąd oddalił wniosek w tej kwestii jako niedopuszczalny do przeprowadzenia przed Sądem.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut nieważności całego postępowania, a nie tylko w zakresie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji, gdyż z uzyskanej informacji wynika, że uczestnik Z. S. zmarł w dniu 5 marca 2020 r. Nadto wskazano, że uczestniczka postępowania stwierdziła, że ani ona, ani jej mąż nie podpisywali wniosku o wszczęcie postępowania przedmiotowego. W związku z tym skarżąca kasacyjnie wniosła o wyjaśnienie tej kwestii proceduralnej i wezwanie do udziału w sprawie spadkobierców zmarłego uczestnika, odebranie oświadczenia od uczestniczki w przedmiocie, czy podpisywała wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania oraz czy posiada wiedzę, że wniosek podpisał jej zmarły mąż, a także o stwierdzenie nieważności postępowania wobec niepodpisania wniosku przez wnioskodawców w całości i przekazanie sprawy organowi do rozpoznania, wskazując jako podstawę prawną art.179a p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Należy przede wszystkim podnieść, że art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazanie przepisów tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Konstrukcja skargi, a także zawarta w niej argumentacja prawna jest dość chaotyczna, przepisy są często powoływane bez wskazania aktu prawnego, z którego pochodzą. Nie do końca też wiadomo, które fragmenty skargi wskazują na konkretny zarzut naruszenia przepisów, a które dotyczą wyłącznie opisu tego zarzutu, bądź jego uzasadnienia. Jednakże stwierdzone wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikowały jej w stopniu uniemożliwiającym jej rozpoznanie. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny mógł się odnieść tylko do tych zarzutów, które udało się zrekonstruować z treści skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność najdalej idącego zarzutu dotyczącego nieważności postępowania, którą skarżąca kasacyjnie upatruje w pozbawieniu jej możności obrony swoich praw, tj. przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przy czym w ocenie skarżącej kasacyjnie do nieważności postępowania doszło z powodu naruszenia art. 111 p.p.s.a. poprzez wspólne rozpoznanie spraw bez ich połączenia, a także art. 133 i art. 139 p.p.s.a. poprzez ogłoszenie wyroku po rozpoznaniu kolejnej sprawy, a nie bezpośrednio po zamknięciu rozprawy, bez odroczenia terminu jego publikacji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 111 p.p.s.a. Zarówno z protokołu rozprawy w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 795/19, jak i z wyjaśnień zawartych w skardze kasacyjnej wynika, że sprawy nie były rozpoznawane wspólnie. Jak podała sama skarżąca kasacyjnie, WSA zamknął rozprawę w jednej sprawie, a następnie rozpoznał kolejną. Zatem w każdej z spraw przeprowadzono oddzielną rozprawę, tyle że w tych samych ramach czasowych. Nie było zatem konieczności wydania postanowienia o ich połączeniu w celu wspólnego rozpoznania.
Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 133 i art. 139 p.p.s.a. należy przede wszystkim podkreślić, że przez powołanie podstawy kasacyjnej należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jego uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Należy zatem wskazać, że art. 133 p.p.s.a. zawiera 3 paragrafy, zaś art. 139 p.p.s.a. zawiera 5 paragrafów, zaś skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który konkretnie przepis został w jej ocenie naruszony i chociażby z tego powodu należałoby uznać zarzuty te za bezskuteczne. Uwzględniając jednak opis zarzutu zawarty zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowiącego że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, zaś kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 139 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym ogłoszenie wyroku powinno nastąpić na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. Jednakże w sprawie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku na czas do czternastu dni. W postanowieniu o odroczeniu sąd powinien wyznaczyć termin ogłoszenia wyroku i ogłosić go niezwłocznie po zamknięciu rozprawy. Termin ten może być przedłużony tylko raz i co najwyżej o siedem dni.
Należy podnieść, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nakazuje ogłoszenie wyroku po zamknięciu rozprawy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce i czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Nie można także przyjąć, że WSA miał obowiązek wydania postanowienia o odroczeniu publikacji wyroku w sytuacji, gdy jego ogłoszenie nastąpiło po zamknięciu rozprawy oraz po przeprowadzeniu kolejnej rozprawy w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 795/19, ale jeszcze na tym samym posiedzeniu Sądu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie postanowienia w trybie określonym w art. 139 § 1 p.p.s.a. wyłącza konieczność zawiadomienia strony w trybie art. 91 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt I FZ 273/06). Zatem ma ono ten skutek, że sąd nie ma obowiązku zawiadomienia o terminie posiedzenia, w tym wypadku publikacji wyroku. Nie można zatem przyjąć, że jest to tożsama sytuacja z taką, w której ogłoszenie wyroku następuje na tym samym posiedzeniu sądu, tyle że z pewnym przesunięciem czasowym. Przy czym nawet gdyby przyjąć, że doszło do uchybienia w zakresie powołanych przepisów, to należy zauważyć, że są to przepisy proceduralne. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarżąca kasacyjnie nie wykazała.
Natomiast pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skutkująca nieważnością postępowania ma miejsce jedynie w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 111/21; z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3138/18; z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 733/17; z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 420/18, z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1891/21). Okoliczność, że wyrok w przedmiotowej sprawie został ogłoszony po uprzednim ogłoszeniu wyroku we wcześniej rozpoznanej sprawie w żaden sposób nie pozbawiło zatem skarżącej możliwości obrony swoich praw w świetle wyżej przedstawionej wykładni powołanego przepisu. Nie doszło zatem do nieważności postępowania sądowego, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15). W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07).
Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym bardziej nie był uprawniony do przesłuchiwania świadków, gdyż takie postępowanie dowodowe w ogóle nie jest przewidziane w procedurze sądowoadministracyjnej. Ponadto w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych samych względów nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd I instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a. Także w tym wypadku autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którego z dwóch paragrafów tego artykułu dotyczy zarzut, ale z treści zarzutu należy przyjąć, że chodzi o art. 113 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten ma charakter porządkowy, bowiem reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego składu orzekającego i określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. "Dostateczne wyjaśnienie sprawy" w rozumieniu tego przepisu, dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Innymi słowy, dostateczne wyjaśnienie sprawy nie oznacza konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja/postanowienie odpowiada prawu, czy też nie (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 4002/17; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1789/18). Zarzut ten nie może zatem doprowadzić do zakwestionowania w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania. Z treści zaś skargi kasacyjnej wynika, iż przywołanie naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. służy właśnie zakwestionowaniu przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Z tego względu zarzut ten nie może być uznany za skuteczny.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 8, 10, 1 i 2, 77, 79, 79a § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. wskazać należy, że naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie nie powiązała z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego. Należy zaś podkreślić, że zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. W związku z tym w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie przepisów tego prawa, naruszone przez sąd, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.a., ale o naruszenie przez WSA konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu, a nie zaskarżony akt administracyjny (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12). Zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powołanego przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a. prowadzić musiało do uznania tego zarzutu za niezasadny.
Z kolei sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie w kontekście art. 134 k.p.a. i niezastosowanie art. 112 k.p.a. wskazuje, że zarzuty te winny być podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego. Takiej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazał. Ponadto uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Takiego uzasadnienia zarzut ten nie zawiera, a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do niego odnieść. Co więcej autor skargi kasacyjnej, kwestionując datę doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie nie podniósł żadnych zarzutów naruszenia przepisów regulujących zasady doręczania pism przez organ administracji, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie mógł się odnieść nie tylko do prawidłowości dokonanego doręczenia, ale także skuteczności i daty, w której to doręczenie nastąpiło.
Natomiast odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania administracyjnego zawartego w uzupełnieniu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika prawo strony do przytoczenia jedynie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Norma ta nie dopuszcza możliwości dokonania zmiany ustawowych podstaw przytaczanych w skardze kasacyjnej, czy też przytoczenia nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Powyższy przepis nie pozwala zatem na rozszerzenie podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do jej wniesienia. Z tego względu pismo skarżącej kasacyjnie z 29 maja 2020 r. nie mogło odnieść zamierzonych skutków prawnych.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.