Pełny tekst orzeczenia III OSK 2811/24

III OSK 2811/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 75/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-07-18
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 183 § 1, art. 174, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 75/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białej Podlaskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 75/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. B. ("skarżąca") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białej Podlaskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 27 marca 2024 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, kierując 13 pytań.
Organ pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na wszystkie zadane pytania w następujący sposób:
Pytanie 1: Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?
Odporność poszczepienna zależy od wielu czynników, a przede wszystkim od:
- rodzaju szczepionki,
- cech indywidualnych osoby szczepionej np. wiek, wcześniejsza ekspozycja na antygen, obecność p/ciał matczynych, stanu klinicznego, czynników genetycznych.
W związku z tym należy zwrócić uwagę, że indywidualna odpowiedź układu immunologicznego na podanie szczepionki może być różna u różnych osób. Literatura podaje, że odporność p/tężcowi i p/błonicy utrzymuje się 10 lat, natomiast p/krztuścowi spada szybciej (po około 5 latach), w przypadku gruźlicy odporność utrzymuje się około 10 - 15 lat, odporność p/odrze, śwince, różyczce po podaniu 2 dawek szczepionki utrzymuje się około 15 lat, w przypadku wirusowego zapalenia wątroby typu B u zdrowych osób ochrona przed zachorowaniem po pełnym podstawowym szczepieniu utrzymuje się co najmniej przez kilkanaście lat. Natomiast w przypadku szczepieniu p/Poliomyelitis prawdopodobnie do końca życia, p/Haemophilus influenzae ochrona występuje u małych dzieci do 5 roku życia, czyli u tych, które nie są w stanie wytworzyć przeciwciał samodzielnie po naturalnym kontakcie z bakterią. W przypadku szczepienia p/pneumokokom ze względu na stosunkowo krótkie stosowanie szczepionek nie ma dokładnych danych na temat długości ochrony. Wiadomo jednak, że szczepionka zabezpiecza najbardziej narażone na ciężkie powikłania grupy wiekowe. Działa u dzieci do 5 roku życia i u dorosłych po 65 roku życia. Zgodnie z wynikami badań, jedna dawka szczepionki BCG przeciw gruźlicy chroni dziecko przed najcięższymi postaciami gruźlicy (gruźlica rozsiana i gruźlicze zapalenie opon mózgowo-rdzeniowych) i znacznie zmniejsza ryzyko jakiegokolwiek zachorowania na tę chorobę. Działanie ochronne szczepienia BCG utrzymuje się więcej niż 20 lat.
Pytanie 2: Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostanie 5 lat? Jeżeli nie, to dlaczego?
W odpowiedzi na pytanie drugie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej poinformował, że nie prowadzi rejestru osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień. Lista osób uchylających się od obowiązkowych szczepień ochronnych tworzona jest na podstawie zgłoszeń przychodni podstawowej opieki zdrowotnej w raportach kwartalnych zgodnie z § 17 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 27 września 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 2077).
Pytanie 3: Według informacji od prof. I. P.-S. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostanie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej poinformował, że nie posiada danych statystycznych o szczepieniach osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej.
Pytanie 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej poinformował, że na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat nie nałożono grzywien na lekarzy.
Pytanie 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
W odpowiedzi na pytanie 6 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej poinformował, że nie posiada danych statystycznych dotyczących zgonów do 4 tygodni od podania preparatu szczepionkowego.
Pytanie 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu odnotował jeden NOP ciężki u osoby powyżej 65 r.ż., po szczepieniu p/COVID-19.
Pytanie 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia się trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczna z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
Obowiązek szczepień jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 27 września 2023 r. opracowany jest schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży, który stanowi o terminach wymagalności obowiązku.
Pytanie 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzenia Ministra Zdrowia?
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej poinformował, że zgodnie z art. 17 a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2023 r. poz. 1284 z późn. zm.) w przypadku, gdy w wyniku szczepienia ochronnego obowiązkowego u osoby, u której zostało przeprowadzone to szczepienie wystąpiły w ciągu 5 lat od dnia podania szczepionki albo szczepionek działania niepożądane wymienione w Charakterystyce Produktu Leczniczego, w wyniku których: osoba ta wymagała hospitalizacji przez okres nie krótszy niż 14 dni albo u osoby tej wystąpił wstrząs anafilaktyczny powodujący konieczność obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć albo hospitalizacji przez okres krótszy niż 14 dni osobie tej przysługuje świadczenie kompensacyjne wypłacane z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych. Świadczenie kompensacyjne jest przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta.
Pytanie 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej poinformował, że do kompetencji PPIS nie należy diagnozowanie i badanie, które wykonuje się w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. Wiedzę medyczną i informację na temat możliwych badań można uzyskać na wizycie u lekarza POZ, bądź lekarza specjalisty, a także zapoznać się z Charakterystyką Produktu Leczniczego.
Pytanie 13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka?
Trybunał Konstytucyjny sygn. akt SK 81/19 dnia 09.05.2023 r. orzekł, że obowiązek szczepień ochronnych jest zgodny z konstytucją, jednak program szczepień ochronnych nie może być wydawany w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, lecz w rozporządzeniu. Jak podkreślił Trybunał, wyrok ten nie oznacza zakwestionowania samego obowiązku poddawania się szczepieniom, ale powoduje konieczność dostosowania prawa do tego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją uznał art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zakłada, że Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowymi wskazaniami terminów i liczby dawek szczepień jest ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w komunikacie publikowanym w dzienniku urzędowym ministra zdrowia. Trybunał Konstytucyjny zasugerował w pierwszej kolejności zmianę rozporządzenia przez ministra zdrowia. Minister Zdrowia może rozważyć określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepień. W związku z powyższym w dniu 1 października 2024 roku weszło w życie Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 2077).
W związku z powyższym szczegółowe unormowania w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych określają przepisy art. 17-21 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które zawiera Schemat Obowiązkowych Szczepień Ochronnych Dzieci i Młodzieży. Schemat ten precyzyjnie wskazuje, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia, roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Tytułem przykładu należy zwrócić uwagę na szczepienia przeciw WZW typu B, gdzie pierwsza dawka powinna być podana w ciągu 24 godzin po urodzeniu, następna w drugim miesiącu życia, a ostatnia w siódmym miesiącu życia. Opierając się na powyższych przepisach jednoznacznie wynika, że obowiązek szczepień jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4, Konstytucji RP).
Natomiast w zakresie odpowiedzi na pytanie 4, 8, 12 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej poinformował, że nie stanowią one informacji publicznej w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W skardze na bezczynność organu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 2 ust.2, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białej Podlaskiej do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 27 marca 2024 r. i udzielenie informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 27 marca 2024 r., wystosował do niej pismo z dnia 10 kwietnia 2024 r., w którym udzielił odpowiedzi na wszystkie 13 pytań. W związku z powyższym, zdaniem sądu pierwszej instancji, brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania stanowiska o naruszeniu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., skoro zobowiązany organ udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni od wpływu wniosku. Z treści pisma organu z dnia 10 kwietnia 2024 r. wynika, że udzielił on odpowiedzi wskazując na dane jakie posiada, bądź w odpowiedzi na określone pytania wyjaśnił, że nie posiada danych informacji albo, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie można w ocenie sądu pierwszej instancji zarzucić organowi bezczynności. Organ, który nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie ma bowiem obowiązku jej udostępnienia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nie ma również obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z 14.07.2017 r., II SAB/Kr 119/17, LEX nr 2360928). Co więcej, sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko, że oceny czy organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może kształtować tylko i wyłącznie przypisywanie organowi powinność dysponowania żądaną informacją. Organ nie może udostępnić informacji, której sam nie posiada bez względu na to, czy zdaniem wnioskodawcy winien nią dysponować (wyrok WSA w Krakowie z 11.08.2020 r., II SAB/Kr 83/20, LEX nr 3075983). Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi na każde pytanie zawarte we wniosku skarżącej, na które zobowiązany był odpowiedzieć, to nie można zasadnie zarzucać mu naruszenia prawa.
Wyjaśniono, że informacji publicznej nie stanowią dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej. Informacji publicznej nie dotyczą też pytania z zakresu wiedzy medycznej. Nadto wiedza organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz w zakresie regulacji prawa krajowego wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Również obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie są informacją publiczną. Co więcej, w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. organ nie jest obowiązany dokonywać ocen dotyczących konstytucyjności prawa krajowego, jego wykładni, udzielać porad prawnych ani medycznych, czy też oceniać racjonalności bądź celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tego organu. Innymi słowy, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego bądź innych organów władzy publicznej (por.: wyrok WSA w Lublinie z 28 grudnia 2022 r., II SAB/Lu 139/22).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, natomiast część wskazanych przez skarżącą informacji, w zakresie podnoszonych przez nią zagadnień - nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Kwestie poruszane w części pytań odnoszą się do wyrażenia pewnego osądu przez organ, opinii, a zatem do jego subiektywnej oceny lub pouczenia o treści obowiązujących przepisów. Odpowiedzi na te pytania nie mogą więc stanowić informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował również, że poza zaprzeczeniem faktowi uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, skarga nie zawiera indywidualnych, odnoszących się do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy, zarzutów. Skarga nie wskazuje chociażby, z jakich powodów udzielona skarżącej informacja nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego wniosku. Potencjalne samo niezadowolenie strony z uzyskanych informacji nie może kreować zasadności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Zwrócić należy także uwagę, że po uzyskaniu odpowiedzi skarżąca nie zgłaszała organowi żadnych zastrzeżeń co do kompletności lub jasności udzielonych informacji, lecz od razu skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego, w której zarzuciła, iż udzielone odpowiedzi są niewystarczające. Z powyższym zarzutem nie można się zgodzić. Organ udzielił odpowiedzi na pytania, które dotyczyły informacji publicznej, w której był posiadaniu. Ponadto, pomimo braku obowiązku w tym zakresie, w miarę możliwości poinformował skarżącą o kwestiach prawnych, o wyjaśnienie których wnosiła we wniosku. Skoro zatem PPIS udzielił odpowiedzi na każde pytanie zawarte we wniosku skarżącej, na które zobowiązany był odpowiedzieć, to nie można zasadnie zarzucać naruszenia prawa art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Jakichkolwiek podstaw faktycznych pozbawiony jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ nie przyjmował, że żądanie wniosku dotyczy informacji przetworzonej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informację publiczną, zgodnie z ich wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie, organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.
Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać należy, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".
Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego.
W realiach niniejszej sprawy w dość lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doszło do przedstawienia argumentacji odnoszącej się do naruszenia przepisów wskazanych w treści zarzutu, która pozwoliłaby na ustalenie jednego z ustawowych sposobów naruszenia prawa, który może być kwestionowany w drodze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał tym samym możliwości dokonania merytorycznej kontroli podniesionego zarzutu.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.