III OSK 2809/22

III OSK 2809/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Po 133/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-08-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 74 ust. 3a i art. 87
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 133/22 w sprawie ze skargi M. sp.j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 grudnia 2021 r. nr SKO-4220A/32/21 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od M. sp.j. z siedzibą w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 133/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp.j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 grudnia 2021 r. nr SKO-4220A/32/21 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 29 lipca 2021 r. nr RGŻ.6220.20.2019 (pkt I); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 7 lipca 2020 r. M. sp.j. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia 9 stycznia 2020 r. nr RGŻ.6220.20.2019 w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 października 2016 r. nr PPK.6220.7.7.2016 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Inwestycja ta miała polegać na budowie hali magazynowej o wysokości 45 m oraz szerokości elewacji frontowej 65 m, a także wielkopowierzchniowej hali kompletacji o szerokości elewacji frontowej 130 m oraz wysokości 16 m. Jako podstawę żądania wznowienia postępowania administracyjnego wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. Dalej w skrócie: "k.p.a.") – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Spółka wskazała, że o wydanej decyzji dowiedziała się w wiadomości mailowej, w której przedłożono kopię decyzji o pozwoleniu na budowę tejże inwestycji. Z jej treści dowiedziała się o wydaniu decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca podała, że jest ona właścicielem okolicznych działek. Realizacja tak dużej inwestycji z pewnością będzie oddziaływać na jej nieruchomości, a więc bezsprzecznie przysługiwał jej status strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Spółka występowała wcześniej jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor zakłada budowę dwóch dużych hal, których eksploatacja będzie generować hałas. Dodatkowo ma powstać plac manewrowy, a więc nie da się uniknąć ponadnormatywnej emisji hałasu.
Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. nr RGŻ.6220.20.2019 odmówił uchylenia decyzji z dnia 9 stycznia 2020 r. Podniósł, że decyzja z 2020 r. została wydana w trybie art. 155 k.p.a. Nie jest to zatem podstawa przeprowadzenia weryfikacji wydanej decyzji, ale tego, czy zmiana odpowiada interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi strony i czy ta wyraża zgodę na zmianę tej decyzji. W sprawie nie jest istotne to, że Spółka brała udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Jest to bowiem inne postępowanie, prowadzone na innej podstawie prawnej. Planowana inwestycja znajduje się natomiast w odległości 180 m od granicy działek, na których będą ulokowane hale inwestora.
Na skutek złożenia przez Spółkę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr SKO-4220A/32/21 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny sprawy oraz stwierdziło, że na podstawie art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247, dalej w skrócie: "u.u.u.i.ś.") zmiana decyzji środowiskowej jest dopuszczalna, a odpowiednio stosuje się przepis art. 155 k.p.a. Kolegium stoi jednak na stanowisku, że nadzwyczajne postępowanie z art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko tych kwestii, które zostały już rozstrzygnięte. Musi być zatem zachowany ten sam stan faktyczny i prawny co w decyzji ostatecznej. Dotyczy to także stron postępowania administracyjnego. Nieruchomości Spółki znajdują się w odległości od 160 do 400 m od granicy działki, na której będzie realizowana planowana inwestycja. Z tego względu nie miała ona przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i nie może jej mieć w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę decyzji z dnia 9 stycznia 2020 r. na podstawie art. 155 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 87 u.u.u.i.ś. w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany decyzji nie było obarczone wadą, podczas gdy Burmistrz Gminy [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. zaniechał stosowania przepisów działu V u.u.u.i.ś. oraz art. 155 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że według art. 87 u.u.i.ś.: "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". Powołany przepis odsyła zatem do instytucji zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a. i całego reżimu, jaki z tego wynika. Ustawodawca wprowadził jednak zastrzeżenie co do zgody na zmianę decyzji, a także obowiązek uwzględnienia przepisów działu V i VI u.u.i.ś. Nie może być jednak tak, że poprzez tak sformułowany nakaz, organ administracji publicznej pominie obowiązek postępowania. Przepis art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. wyznacza kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Ustawodawca wskazuje zatem, z uwagi na zawarty w tytule u.u.i.ś. udział społeczeństwa w sprawach dotyczących środowiska, jego stanu i oddziaływania na nie, że jego wolą jest, aby zmiana decyzji środowiskowej również została poddana kontroli społecznej poprzez czynny udział w postępowaniu administracyjnym, również nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca trafnie podnosi, że Burmistrz Gminy [...], rozpoznając sprawę administracyjną w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, miał obowiązek stosować przepisy działu V oraz VI u.u.i.ś. Analiza akt administracyjnych ujawnia, że wniosek o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpłynął do Urzędu Miejskiego Gminy [...] w dniu 7 lipca 2020 r. Zgodnie z aktualną na dzień złożenia tego wniosku treścią art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten należy rozumieć: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W ocenie WSA w Poznaniu, analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji nie pozwala przyjąć stanowiska, że organy wywiązały się z obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej M. sp.j. z siedzibą w [...] mógł przysługiwać status strony, mimo że z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika okoliczność przeciwna;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na skutek nieuzasadnionej i nieznajdującej oparcia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy oceny, iż w niniejszej sprawie organy administracji nie rozważyły, czy w wyniku realizacji lub funkcjonowania planowanej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji na nieruchomości M. sp.j. z siedzibą w [...] zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, podczas gdy z przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie argumentacji oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że kwestia ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie złożonej przez M. sp.j. z siedzibą w [...] skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Według art. 87 u.u.i.ś.: "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.". Powołany przepis należy interpretować w ten sposób, że do zmiany decyzji środowiskowej stosuje się art. 155 k.p.a., z tym zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w zakresie procedowania w przedmiocie zmiany decyzji środowiskowej stosuje się odpowiednio przepisy działu V i VI u.u.i.ś. Przedmiotem postępowania na podstawie art. 87 u.u.i.ś. w zw. z art. 155 k.p.a. jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. W konsekwencji również sąd administracyjny nie dokonuje oceny wcześniej wydanych decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 k.p.a. Z mocy art. 87 zd. 1 u.u.i.ś, w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji środowiskowej należy odpowiednio stosować przepisy powołanych działów ustawy. Rozwiązanie to wydaje się racjonalne, bowiem pominięcie tych procedur, w przypadku zamiaru wprowadzenia istotnych zmian w planowanej inwestycji, mogłoby być nadużywane i stanowić swoiste narzędzie do obchodzenia prawa, polegające na intencjonalnym składaniu wniosków o wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji stosunkowo mało uciążliwej dla środowiska, a po uzyskaniu owej decyzji, składaniu wniosku zmieniającego dla inwestycji bardziej uciążliwej względem wniosku pierwotnego.
W dziale V w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., ustawa ta definiuje pojęcie strony. Przepis ten w dacie orzekania o zmianie decyzji środowiskowej brzmiał: "Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.".
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, według którego katalog stron postępowania zwykłego oraz prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest tożsamy (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 164/10; 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1070/17). W sprawach dotyczących zmiany decyzji środowiskowej pogląd ten należy zmodyfikować. Wobec treści art. 87 zd. 1 u.u.i.ś. przyjąć bowiem należy, że złożenie wniosku o zmianę decyzji środowiskowej, biorąc pod uwagę możliwość zmiany parametrów inwestycji, a w konsekwencji zmianę jej oddziaływania na środowisko, zmianie może również ulec krąg stron postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwie powołało art. 28 k.p.a. jako przepis stanowiący wyłączną podstawę do ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji środowiskowej. Wspomniane naruszenie nie miało jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem z uzasadnień decyzji obu organów, zwłaszcza decyzji organu pierwszej instancji, wynika, że status prawny M. sp.j. z siedzibą w [...] został oceniony według kryteriów określonych w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. Wskazano bowiem, że odległość nieruchomości tej Spółki od terenu inwestycji wynosi od 180 m do 400 m. Ponadto, jak wskazano, z Karty Informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że odziaływanie inwestycji ograniczy się jedynie do działek, na których planowane jest przedsięwzięcie (strona 5 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). Niezależnie od tego, jak zauważono, wszystkie organy współdziałające wyraziły opinie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji, pomimo częściowej ich wadliwości, wynika więc, że w odniesieniu do M. sp.j. z siedzibą w [...] nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. W konsekwencji za zgodną z prawem należało uznać decyzję o odmowie uchylenia decyzji zmieniającej w postępowaniu wznowieniowym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).