III OSK 2726/24

III OSK 2726/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Gd 482/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-06-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2, art. 136 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 482/24 w sprawie ze sprzeciwu R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 marca 2024 r., nr SKO.461.21.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz R. M. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 czerwca 2024 r., II SA/Gd 482/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 21 marca 2024 r., nr SKO.461.21.2023, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 27 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Słupska umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew, rosnących na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący oraz B. S. wystąpili z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie 6 szt. drzew o gatunku topola mieszańcowa. W toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających stwierdzono, że objęte przedmiotowym wnioskiem topole mieszańcowe to w rzeczywistości topole kanadyjskie, które poddane zostały ponadnormatywnym zabiegom. Po wstępnej ocenie zakresu wykonanych prac należało wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania okoliczności przedmiotowego zniszczenia.
Prezydent Miasta stwierdził, że z opinii biegłych jednoznacznie wynika, że w wyniku działań strony przedmiotowe topole nie są już drzewami, a pozostałościami po drzewach. Zdaniem biegłych, w analizowanym przypadku, drzewo z chwilą usunięcia jego korony utraciło swoją integralną część nadziemną, jaką była jego korona - w całości oraz część pnia, który został skrócony. Posiada natomiast jedynie część pnia do wysokości wykonanego ciecia i część podziemną - korzenie. W rozumieniu dendrologicznym twory przyrody żywej składające się jedynie z części podziemnej, czyli systemu korzeniowego oraz fragmentów pni drzew (odciętych tu na wysokości ok. 10 m) stanowią pozostałość po zieleni wysokiej, a nie drzewa. Stąd, uznać należy, że w opisanym przypadku doszło do usunięcia drzew, a nie ich zniszczenia. Skoro doszło do usunięcia drzew, a nie ich uszkodzenia to postępowanie w sprawie uszkodzenia uznać należało za bezprzedmiotowe.
W odwołaniu skarżący zakwestionował m.in. to, że doszło do usunięcia drzew, a nie ich zniszczenia.
Decyzją z 21 marca 2024 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że do pisma skarżącego z 27 września 2023 r. załączono materiał fotograficzny wskazujący, że drzewa zaczęły odbudowywać swoje korony. Z treści odwołania i jego załączników wynika, że drzewa stanowiące przedmiot postępowania zazieleniły się, wypuściły gałązki, co wskazuje zdaniem strony, że nie zostały one usunięte. W ocenie Kolegium, w świetle przedstawionych przez stronę dokumentów, konieczne stało się uzupełnienie materiału dowodowego poprzez uzupełnienie opinii biegłych, bądź poczynienie przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących aktualnego stanu przedmiotowych drzew.
Sprzeciw od ww. decyzji SKO wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 803; dalej: "k.p.a.") poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącego należało uznać, że nie było przeszkód, aby to organ odwoławczy samodzielnie ustalił obecny stan przedmiotowych drzew i wydał decyzję merytoryczną, reformatoryjną, nie zaś kasacyjną.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie.
Oddalając sprzeciw, sąd I instancji wskazał, że Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wady zaistniałe w toku prowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji nie mogą być w ocenie sądu uzupełnione na etapie odwoławczym, albowiem w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie.
Sąd powołał się na art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.; dalej "u.o.p."). Wskazał, że kluczowe znaczenie ma to, z jakiego powodu rozważana jest administracyjna kara pieniężna w odniesieniu do skutków odziaływania na drzewa, gdyż czym innym jest usunięcie drzewa, a czym innym jego zniszczenie. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że ustalenie, iż nie doszło zniszczenia drzew, a ich usunięcia nie może powodować umorzenia postępowania w zakresie zniszczenia drzew, ponieważ przedmiotem postępowania jest kara pieniężna nakładana nie tylko za zniszczenie drzewa. Koniecznym jest zatem rozważenie zasadności nałożenia kary pieniężnej z pozostałych powodów wskazanych w art. 88 ust. 1 u.o.p., w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie skutków oddziaływania na drzewo. To z kolei wymaga precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego dokonanych na tle obowiązujących przepisów prawa.
Zdaniem sądu w niniejszym postępowaniu organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie kwestionowanej przez skarżącego opinii biegłego, w której to opinii biegły wskazał, że w rozumieniu dendrologicznym, w sprawie istnieją jedynie pozostałości po drzewach. Niewątpliwie opinia biegłego jest podstawą ustaleń faktycznych w zakresie skutków oddziaływania określonego podmiotu na drzewo, to jednakże nie stanowi o kwalifikacji prawnej dokonanego deliktu. To należy bowiem do organu administracji właściwego w sprawie. Decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia, zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a., nadto organ I instancji nie poczynił ustaleń w zakresie oceny zasadności zastosowania pozostałych przesłanek nałożenia kary pieniężnej, określonych w art. 88 ust. 1 u.o.p. Obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie, w czym z punktu widzenia u.o.p. upatruje różnicę pomiędzy zniszczeniem i usunięciem drzewa, a następnie w zależności do dokonanych ustaleń, wydanie właściwej decyzji. Z tego tylko powodu, pomimo że SKO nie wskazuje tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wykracza poza upoważnienie z art. 136 k.p.a. Braki w uzasadnieniu decyzji SKO nie powodują, że sąd nie dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w granicach art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") w zw. z 138 § 2 k.p.a., niezależnie od treści jej uzasadnienia.
Sąd ten podniósł, że zarówno treść odwołania, jak i dostarczone przez skarżącego fotografie, istotnie przeczą przynajmniej aktualności wykonanej w sprawie przez biegłego opinii. Stan topoli powinien zostać ponownie zweryfikowany przez organ administracji, począwszy od oględzin z udziałem stron, poprzez zaktualizowanie lub uzyskanie kolejnej opinii biegłego, a w razie dalszych wątpliwości należałoby rozważyć również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej umożliwiającej konfrontację biegłego/biegłych ze stronami postępowania. Prowadzenie postępowania jedynie w tym zakresie mieściłoby się w zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., niemniej brak ustaleń i rozważań organu I instancji w zakresie wszystkich przesłanek z art. 88 ust. 1 pkt 1 – 4 u.o.p., ma istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu skarżący konsekwentnie kontestował ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, skutkujące ustaleniem usunięcia a nie zniszczenia drzew, zatem podzielając zarzuty w zakresie braków ustalenia istotnych okoliczności sprawy, sąd uznał za prawidłowe nakazanie przez SKO Prezydentowi Miasta Słupska przeprowadzenia postępowania administracyjnego ponownie.
Wobec powyższego sąd I instancji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji błędnie wskazał, że brak ustaleń i rozważań organu I instancji w zakresie wszystkich przesłanek z art. 88 ust. 1 pkt 1 – 4 u.o.p. ma istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Trafnie podniósł to skarżący kasacyjnie, że sądowi I instancji umknął fakt, że organ I instancji wszczął odrębne postępowanie w sprawie wymierzenia m.in. skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wynika z tego, że organ w pewnym sensie uprzedził wskazania sądu zawarte w zaskarżonym wyroku i prowadzi odrębne postępowanie w przedmiocie innej z przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 88 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p. Wskazania te są więc bezprzedmiotowe. Warto również zwrócić uwagę, że sąd I instancji sam doszedł do wniosku, że prowadzenie postepowania w zakresie aktualności wykonanej w sprawie przez biegłego opinii, a także zweryfikowania aktualnego stanu topoli mieściłoby się w ramach postępowania określonego w art. 136 § 1 k.p.a. Skoro więc wskazanie tego sądu co do zbadania przez organ wszystkich przesłanek z art. 88 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p. okazało się błędne, to oznacza to jednocześnie, że niejako "odpadła" jedyna podstawa oddalenia sprzeciwu przez sąd I instancji.
Należy także wskazać, że uzasadnienie prawne Kolegium jest bardzo lakoniczne, na dużym poziomie ogólności i nie sposób z niego wywieść, dlaczego konkretnie organ II instancji uznał, że decyzję organu I instancji należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do kwestii wypuszczania przez pozostałości po zieleni wysokiej nowych gałęzi z pąków uśpionych w kontekście zachowania przez drzewo żywotności (por. s. 4 decyzji organu I instancji), stąd dziwić może to, że sam fakt zazielenienia się przedmiotowych drzew skłonił organ II instancji do wniosku, że organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy, a w sprawie nie można zastosować art. 136 § 1 k.p.a., tym bardziej, że Kolegium nie wskazało w decyzji wprost na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania. Innymi słowy, z decyzji organu II instancji nie wynika, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnienie postępowania dowodowego, w zakresie wskazanym przez Kolegium, stanowi jedynie techniczną czynność, której może dokonać organ II instancji, ewentualnie może zlecić wykonanie stosownych czynności organowi I instancji w ramach postępowania odwoławczego (art. 136 § 1 k.p.a.) i ocenić kompletny materiał dowodowy, według przysługującej mu właściwości, w ramach postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie przekracza granic uzupełniającego postępowania dowodowego, które Kolegium może przeprowadzić w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Podane przez Kolegium czynności, mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego, nie determinują istoty postępowania, które w zasadniczej mierze zostało już przeprowadzone przez organ I instancji. Dlatego możliwe jest jego uzupełnienie w ramach postępowania drugoinstancyjnego, co nie oznacza pozbawienia stron możliwości kontroli instancyjnej. Podjęcie czynności uzupełniających w postępowaniu dowodowym przez Kolegium będzie odpowiadać dyspozycji art. 12 § 1 k.p.a., w żaden sposób nie sprzeniewierzając się właściwości i kompetencjom żadnego z organów właściwych do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Niezasadnie więc organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu w sprawie nie ma przeciwwskazań, aby Kolegium w ramach postępowania odwoławczego uzupełniło postępowanie dowodowe o ustalenia dotyczące aktualnego stanu drzew, czy też zwróciło się do biegłych o uzupełnienie opinii lub wyjaśnienie istotnych w sprawie kwestii. Dlatego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Kolegium, realizując zasadę z art. 12 § 1 k.p.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.