III OSK 2632/24

III OSK 2632/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 129/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 129/24 w sprawie ze skargi T.D. na bezczynność A. S.A. z siedzibą [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. S.A. z siedzibą we Wrocławiu na rzecz T.D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 129/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.D. na bezczynność A. S.A. z siedzibą [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał A. S.A. z siedzibą [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że A. S.A. z siedzibą [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od A. S.A. z siedzibą [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przesłanym drogą elektroniczną wnioskiem T.D. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "wnioskodawca") z dnia 15 września 2023 r., adresowanym do A. S.A. z siedzibą [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "organ") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") następujących informacji (w formie wyjaśnień lub odpowiedzi):
1. Ile zapytań w trybie u.d.i.p. wpłynęło do Spółki w okresie od dnia 1 września 2019 r. do dnia 14 września 2023 r.;
2. Na ile z w/w zapytań w w/w okresie nie udzielono odpowiedzi w ustawowym trybie, tj. po upływie 14 dni od otrzymania zapytania;
3. Na ile z w/w zapytań udzielono odpowiedzi dopiero po doręczeniu lub powzięciu przez Spółkę informacji o złożeniu w sprawie skargi na bezczynność;
4. Jaka jest łączna kwota dodatkowych kosztów poniesionych przez Spółkę w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 14 września 2023 r. w wyniku nieudzielenia odpowiedzi na zapytania złożone w trybie u.d.i.p. w ustawowym terminie (proszę o uwzględnienie w szczególności kosztów zasądzonych tytułem obowiązku zwrotu opłaty sądowej od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa prawnego skarżącego oraz poniesionych kosztów obsługi prawnej Spółki w związku z koniecznością skorzystania z usług profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również koszty ewentualnych zasądzonych grzywien);
5. Kto (proszę o wskazanie tej lub tych osób z imienia i nazwiska) był odpowiedzialny w Spółce za udzielanie odpowiedzi na zapytania złożone w trybie u.d.i.p. w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 14 września 2023 r.
W celu usunięcia ewentualnych wątpliwości co do potrzeby uzyskania informacji w postaci danych osobowych osób wskazanych w pytaniu nr 5, skarżący wskazał, iż informacja ta jest niezbędna do określenia zasadności złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa określonego w art. 23 u.d.i.p.
Pismem z dnia 26 września 2023 r. Spółka poinformowała skarżącego, że informacja objęta w/w wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Pismem z dnia 7 stycznia 2024 r. T.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Spółki w załatwieniu jego wniosku z dnia 15 września 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o "stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania", ewentualnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W sprawie bezspornym jest, że jedynym akcjonariuszem Spółki jest Gmina [...], a zatem w świetle przywołanej regulacji nie ulega wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, złożone przez skarżącego zapytania mieściły się w zakresie u.d.i.p., gdyż dotyczyły realizacji wpływających do organu wniosków o udostępnienie informacji publicznej i stanowiły zapytania o sposób działania tej Spółki (przyjmowania i załatwiania zapytań złożonych w trybie u.d.i.p., pytania nr 1-3) oraz de facto gospodarowania środkami publicznymi (pyt. nr 4). Jak słusznie zaakcentowano w skardze, nie można pominąć, że A. S.A. z siedzibą [...] jako Spółka, w której jedynym udziałowcem jest Gmina [...], zobowiązana jest do udostępnienia informacji publicznej, a jako spółka komunalna, wykonując swoje zadania korzysta z ulokowanego w niej mienia komunalnego. Ponadto, skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), to w konsekwencji tego, nie sposób przyjąć, aby nie była zobowiązana do udzielania informacji na temat uprzednio udzielonych już przecież informacji publicznych.
Odnosząc się do podniesionej przez Spółkę kwestii nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, WSA we Wrocławiu wskazał, że nie może ona mieć zastosowania do wniosków, co do których uznaje się, że nie dotyczą informacji publicznej. Omawiana koncepcja nie dotyczy bowiem nadużycia prawa dostępu do "jakiejkolwiek informacji" (celowe podkreślenie Sądu), lecz dotyczy dostępu do informacji publicznej, regulowanej przepisami u.d.i.p. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej zawsze musi być związane z koniecznością uprzedniej analizy, czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Powyższe uwypukla zatem (dodatkowo) nieprawidłowość przyjętego przez Spółkę stanowiska w odpowiedzi na wniosek, w którym stwierdzono, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, uznając jednocześnie, że wniosek dotyczył jednak informacji publicznej, lecz stanowił "nadużycie prawa" do jej dostępu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, składającego się z pięciu odrębnych pytań. Udzielenie przez Spółkę odpowiedzi na wniosek skarżącego w piśmie z dnia 26 września 2023 r. nie może bowiem przesądzić o braku bezczynności w załatwieniu sprawy. Nie sposób przychylić się do stanowiska, zgodnie z którym niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji automatycznie wyklucza zarzut bezczynności. Rozpoznając wniosek po wyroku Sądu Spółka zobligowana będzie również dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w tym szczególności w zakresie pytania nr 5.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł A. S.A. z siedzibą [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że zakres informacji objętych wnioskiem strony z dnia 15 września 2023 r. podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podczas gdy informacje te nie stanowią informacji publicznej;
2) art. 5 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie: "u.f.p."), polegające na przyjęciu, że Spółka dysponuje środkami publicznymi, podczas gdy środkami takimi nie dysponuje i nie należy do sektora finansów publicznych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.D. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej podnosi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołany przez skarżący kasacyjnie organ przepis stanowi, że: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Podkreślić należy, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustanawia systemowe ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy dotyczy ona prywatności osób fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorcy. W oparciu o treść tego przepisu nie można zatem budować argumentacji mającej uzasadnić, że objęta wnioskiem strony informacja nie stanowi informacji publicznej, lecz co najwyżej, że dostęp do tej informacji – mającej charakter informacji publicznej już z samego powołania się przez organ na ten przepis – podlega ograniczeniu. Innymi słowy, przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może znaleźć zastosowanie wyłącznie po uprzednim przesądzeniu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Ponadto zaakcentowania wymaga, iż ewentualne zastosowanie ograniczenia dostępu do informacji publicznej, wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zobowiązuje organ do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będzie więc podlegała weryfikacji na etapie potencjalnej sądowoadministracyjnej kontroli takiej decyzji. W konsekwencji uznać należy, że formułowanie ocen prawnych w tym zakresie na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej jest z założenia przedwczesne. Należy jednak zauważyć, iż WSA we Wrocławiu nie zajmował się kwestią zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu, że żądane przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 15 września 2023 r. informacje mają charakter informacji publicznej, stwierdził jedynie, iż rozpoznając ten wniosek po wyroku Sądu Spółka zobligowana będzie również dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w tym szczególności w zakresie pytania nr 5.
Wadliwie został sformułowany również zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 5 w zw. z art. 9 u.f.p. Po pierwsze, zarzut ten jest trudny do zweryfikowania, bowiem art. 5 u.f.p. składa się z 5 rozbudowanych ustępów, a art. 9 u.f.p. z 15 punktów, zaś ani zarzut skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie, nie precyzują, które jednostki redakcyjne owych artykułów autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Po drugie, skarżący kasacyjnie organ nie określa, czy podnosi zarzut błędnej wykładni, czy też zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Jeśli chodzi o błąd wykładni, to WSA we Wrocławiu nie mógł go popełnić, bowiem nie dokonywał wykładni żadnego z w/w przepisów. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zatem skutecznie zakwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie charakteru prawnego środków finansowych dysponowanych przez Spółkę.
Niezależnie od powyższego, zauważyć jednak należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, akcentującej cechy "dysponowania środkami publicznymi" oraz "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako pierwotne wobec możliwości stwierdzenia, czy podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, należy stwierdzić, że konstrukcja w/w przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze – podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści omawianego przepisu zwrot "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Innymi słowy, już sam fakt, że dany podmiot jest "osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wystarczy do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest on podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prawidłowa jest zatem taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty, w których Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, są jednocześnie podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 559/21; 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2010/21; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2195/23). Ubocznie natomiast należy podkreślić, że pojęcie "zadań publicznych", jakim posługuje się ustawodawca w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., nie pozostaje w kolizji z pojęciem "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Zadania władzy publicznej są bowiem również zadaniami publicznymi. Posłużenie się zatem przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem "zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych, jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że jedynym akcjonariuszem A. S.A. z siedzibą [...] jest Gmina [...]. Majątek Spółki, ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, zachowuje zatem charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia: 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 413/17; 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2, art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).