III OSK 2628/22

III OSK 2628/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 201/21 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2022-04-19
Skarżony organ
Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par 2 pkt 1-9, 58 par 1, 182 par 1 i 3, 183 par 1 i 2, 184 250, 258-261
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2022 roku, sygn. akt III SAB/Gl 201/21 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w T. w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 201/21, odrzucił skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w T. w przedmiocie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 26 lipca 2021 r. do Dyrektora wpłynęła prośba R. S. (pismo z dnia 20 lipca 2021 r.) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego:
1. wykaz korespondencji oddanej administracji aresztu do wysłania w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 22 lutego 2021 r. z podziałem na poszczególne dni oraz z podaniem adresatów korespondencji i sygnatur akt o ile były wysłane z informacją czy korespondencja została wysłana;
2. wykaz korespondencji przekazanej administracji aresztu do wysłania przekazanej przez areszt do depozytu;
3. stan środków finansowych pozostających do dyspozycji w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 22lutego 2021 r.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Aresztu Śledczego dnia 2 sierpnia 2021 r. wydał zaświadczenie w przedmiocie stanu środków finansowych pozostających do dyspozycji skarżącego w okresie od 1 stycznia do 22 lutego 2021 r. (pkt 3 prośby), co do pozostałych punktów skarżący został poinformowany przez Dyrektora, iż powinien zwrócić się z prośbą w tym zakresie do dyrektora jednostki penitencjarnej, w której aktualnie przebywa, wskazując za podstawę takiego działania § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych.
Skarżący dnia 9 sierpnia 2021 r. w odpowiedzi na stanowisko Dyrektora złożył skargę do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, w której podniósł zarzut dotyczący niewłaściwego załatwienia jego prośby z dnia 20 lipca 2021 r. przez Dyrektora Aresztu Śledczego w T. Pismem z 16 września 2021 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uznał skargę w przedmiocie sposobu załatwienia prośby skarżącego za częściowo zasadną, bowiem stwierdził, że w zakresie informacji na temat ilości przekazanej przez osadzonego do wysłania korespondencji odpowiedź Dyrektora nie był uzasadniona. Jednakże w piśmie zauważono, że prośby Skarżącego w przedmiocie wysłania korespondencji były załatwiane zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. w trybie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych i nie wymagały ewidencjonowania.
W dniu 27 września 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora. Skarżący podkreślił, że organ posiada żądane dokumenty na podstawie których może wystawić zaświadczenie z informacjami, o które wnioskował skarżący, jednakże tego nie robi, co powoduje stan bezczynności.
Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw dotyczących osób odbywających karę pozbawienia wolności. W opinii organu do skarżącego zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 557 ze zm., dalej w skrócie "k.k.w.") oraz rozporządzeń wykonawczych wydanych na jego podstawie, a przede wszystkim rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 647). Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi ze względu na fakt, iż skarżący nie wskazał istnienia przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek potwierdzenia faktów wskazanych we wniosku skarżącego w formie zaświadczenia oraz istnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, co jest niezbędnym elementem zgodnie z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").
Postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. Odwołując się do treści art. 3 § 2 pkt. 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "P.p.s.a."), Sąd wyjaśnił, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych, a rolą sądu administracyjnego jest uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie pozwalało na rozpoczęcie merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji generalne domniemanie właściwości sądownictwa ustanowione zostało na rzecz sądów powszechnych, natomiast określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zostało ograniczone jedynie do sytuacji wymienionych w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a.
Skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w T. w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie mieści się w katalogu spraw zastrzeżonych dla sądów administracyjnych – jest to materia, do której należy stosować regulację Ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny wykonawczy. Zgodnie z art. 6 § 2 k.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie, natomiast sposób załatwiania wniosków, skarg i próśb skazanych został określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Co więcej istnieje możliwość zaskarżenia decyzji organów postępowania wykonawczego (m.in. Dyrektor Aresztu Śledczego) na podstawie art. 7 § 2 k.k.w. a właściwym do rozpoznania takiej skargi jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 1 § 2 k.k.w. do postępowania w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, co dodatkowo utwierdza w przekonaniu, iż właściwość sądów administracyjnych w sprawie skarżącego jest wyłączona. Sąd I instancji podkreślił również, że pomimo iż z treści art. 6 § 2 i art. 7 § 1 k.k.w. ani z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia nie wynika wprost ograniczenie prawa skazanego do występowania ze skargami i wnioskami na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie otwiera to drogi przed sądem administracyjnym dla kontroli przewlekłości działania organu w sprawach uregulowanych przepisami działu VII k.p.a. (Wydawanie zaświadczeń) – co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt w zw. z art. 145 fil pkt i lit. c P.p.s.a. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawa dotycząca skargi na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w T. w przedmiocie wydania zaświadczenia Skarżącemu nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w sytuacji kiedy takiemu stanowisku wprost przeczy charakter udzielanej informacji Skazanemu, a sam fakt bycia skazanym nie determinuje niemożności skorzystania z ,przepisów postępowania sądowo administracyjnego;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 745 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 3 § 2 pkt 8 zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 § 2 k.k.w. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. uznanie za prawidłowe zakwalifikowanie przez organ wniosku skarżącego jako wniosku, o którym mowa w art. 6 § 2 k.k.w. i uznanie, że niniejsza sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, podczas gdy wniosek skarżącego miał charakter wniosku o wydanie zaświadczenia, o którym mowa art. 2I7 § 1 k.p.a. i powinien być procedowany zgodnie z przepisami działu VII k.p.a., w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego odrzucenia skargi;
3. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 ii pkt 1 lit. c P.p.s.a. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. uznanie, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega sprawa o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., podczas gdy sprawy takie podlegają kognicji sądów administracyjnych, w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego odrzucenia skargi.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 § 1 P.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa prawnego udzielonej pomocy prawnej z urzędu nieopłaconej ani w części ani w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 1 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarga kasacyjna została złożona na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kończące postępowanie w sprawie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy skarżącemu, przebywającemu w areszcie śledczym, przysługuje prawo składania do organu tego aresztu wniosków o wydanie zaświadczenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego w kształcie wynikającym z tej ustawy, czy też kwestia wydania zaświadczenia przez organ postępowania wykonawczego uregulowana jest w tym przypadku przepisami ustawy – Kodeks karny wykonawczy. Po drugie, jak kształtuje się prawo do sądu w sprawie wydania tego zaświadczenia w przypadku podmiotu osadzonego w areszcie śledczym.
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw normatywnych do uznania, że skazanemu (względnie osadzonemu w areszcie śledczym) nie przysługuje prawo zwrócenia się do organu postępowania wykonawczego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 k.p.a. Przeciwny wniosek i uznanie, że skazanemu nie przysługiwałoby prawo złożenia takiego wniosku, sprzeczny byłby z bezwzględnie obowiązującym charakterem norm prawnych zawartych w k.p.a. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby na zasadzie lex specialis derogat legi generali przepis szczególny modyfikował zasady i tryb postępowania, także sądowego, w sprawie wydania takiego zaświadczenia w sytuacji, w której wniosek skazanego kierowany jest do organu postępowania wykonawczego w rozumieniu k.k.w., a z takim stanem faktycznym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Może to mieć uzasadnienie w specyfice stosunku karnoprawno-wykonawczego, jaki powstaje w związku z umieszczeniem w zakładzie karnym (zob. Komentarz do art. 1, [w:] K. Dąbkiewicz, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX el. 2020 r.). Na gruncie k.k.w. prawo składania takich wniosków uregulowane jest w art. 6 § 2 tej ustawy.
Nie jest zatem trafne stanowisko zmierzające do uznania, że osoba pozbawiona wolności nie ma prawa do zastosowania procedury przewidzianej w art. 217 i następnych k.p.a. Skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a. Realizacja tego uprawnienia następuje jednak z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających ze specyfiki postępowania karnego wykonawczego. Z Kodeksu karnego wykonawczego wprost wynika prawo skazanego do składania wniosków kierowanych do organów postępowania wykonawczego, co oznacza, że postanowienia k.k.w. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Postanowienia te mogą nie tylko uszczegóławiać tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, ale także wprowadzać odstępstwa od zasad ogólnych, także w zakresie postępowania skargowego.
Powyższe prowadzi do kluczowego pytania o zasady realizacji prawa do sądu skazanego albo tymczasowo aresztowanego w sprawie bezczynności Dyrektora Aresztu Śledczego. Niewątpliwie samo postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, zaś w razie bezczynności organu wnioskodawcy przysługuje co do zasady skarga do sądu administracyjnego (A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX el. 2019, komentarz do art. 3, pkt 19 i 56). Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, składanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., zależy jednak od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji. Zatem skarga na bezczynność albo przewlekłość nie jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowi art. 7 § 1 i 2 k.k.w., co zauważył Sąd I instancji, skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargi rozpoznaje sąd właściwy zgodnie z art. 3. Z kolei w myśl art. 3 k.k.w., ustawodawca powierzył kontrolę sądową w sprawach karno-wykonawczych sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (§ 1) oraz sądowi penitencjarnemu (§ 2).
Powyższe regulacje prowadza do wniosku, że kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sad powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd ten rozpatruje bowiem skargi na decyzje wydawane w postępowaniu wykonawczym. Konstatacji tej nie zmienia brzmienie art. 7 § 1 k.k.w., statuującego prawo skarżącego do zaskarżenia "decyzji" organu postępowania wykonawczego. Decyzja w postępowaniu karnym wykonawczym jest rozumiana szeroko. Np. jak wskazuje K. Postulski, "Znajdujemy natomiast w kodeksie karnym wykonawczym przepisy, z których nie wynika wprost, że wymienione w nich czynności wymagają wydania decyzji, chociaż ich charakter jednoznacznie na to wskazuje, co w konsekwencji powoduje ich zaskarżalność w trybie art. 7 § 1 k.k.w., w sytuacji gdy pozbawiają skazanych niektórych ich uprawnień" (K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 111-112).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wolą ustawodawcy kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 k.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 k.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 k.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy k.k.w. i k.p.k. (art. 1 § 2 k.k.w.) co zostało zauważone w Postanowieniu z 19 kwietnia 2022 r. w niniejszej sprawie i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA m.in. postanowienie NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 746/08, LEX nr 532070. Kodeks karny wykonawczy do sądów właściwych w sprawie skargi na decyzję organu wykonawczego nie zalicza sądów administracyjnych, co także wynika z orzecznictwa NSA (postanowienie NSA z 27 kwietnia 2016 r. I OZ 393/16, LEX nr 2025694).
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie zaświadczenia skazanemu od organów postępowania wykonawczego następuje na podstawie przepisów Kodeksu karnego wykonawczego a dokładnie art. 6 § 2 oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 217 dotyczący wydawania Zaświadczeń zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali nie ma zastosowania. Uznać zatem należy, że skarżący na podstawie art. 7 § 2 k.k.w. miał możliwość zaskarżenia bezczynności Dyrektora Aresztu Śledczego.
Z tych względów nieuzasadnione okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co musiało prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy ani o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej poniesione przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa, przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–art. 261 P.p.s.a.