III OSK 2615/24

III OSK 2615/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Rz 381/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-05-29
III OZ 499/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 201
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1436
art. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 64 ust. 1 pkt 3, art. 77 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 381/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 stycznia 2024 r., nr SKO.4170.39.2023 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 381/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. (dalej: Stowarzyszenie), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 3 stycznia 2024 r., nr SKO.4170.39.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 13 października 2023 r. nr RGN.6220.30.2021.MB/51 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa instalacji otrzymywania biogazu rolniczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości L., gmina [...], woj. [...]" (pkt I) oraz zasądził od SKO na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka B. sp. z o.o. z siedzibą w S1. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka, inwestor) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 145 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art 80, art. 107 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i uwzględnienie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, a także ich uzasadnienia, spełniają wymogi określone w przepisach prawa i powinny przejść pozytywnie kontrole pod kątem legalności, albowiem:
a) zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji oraz powielone w skardze przez Stowarzyszenie stanowią wyłącznie ich indywidualne i niczym niepoparte obawy w zakresie funkcjonowania biogazowni rolniczej, a także nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że realizacja przedsięwzięcia może znacząco oddziaływać na środowisko, oraz stanowić będzie trudne do odwrócenia skutki;
b) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym orzeczeniu w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje organu wydającego ewentualne kolejne decyzje, tj. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy czy decyzję o wydaniu pozwolenia na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczegółowych wydanych na jego podstawie;
c) zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji dokonały oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób bardzo szczegółowy i rzetelny;
d) zaskarżony wyrok zakłada błędną hipotezę, w zakresie której podstawą do uchylenia obydwóch decyzji jest wątpliwość, czy określone w decyzji warunki przedsięwzięcia są na tyle precyzyjne, aby uznać planowaną inwestycję za biogazownię rolniczą, podczas gdy kwestie nadzoru prawidłowego funkcjonowania biogazowni rolniczej sprawowane są przez odrębne organy, które kontrolują czy przetwarzane odpady są dozwolone do wykorzystywania w biogazowni rolniczej niezależnie od zakresu rodzajów odpadów wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
e) wyniki analizy dołączone do decyzji nie pozwalają na odczytanie motywów, jakimi kierował się architekt przy jej sporządzaniu, w aktach sprawy brak dokumentów obrazujących proces przeprowadzenia tej analizy mimo, że w stosunku do planowanej inwestycji zastosowano odstępstwa na korzyść inwestora od średników wskaźników;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że każdy zainteresowany niniejszym postępowaniem miał możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, w konsekwencji czego nie wpłynęło to na sytuację procesową uczestników postępowania;
3) art 145 § 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyrokowanie w oparciu o twierdzenia w zakresie ustalonych parametrów planowanego przedsięwzięcia sprzecznie ze stanem faktycznym, w oparciu o indywidualne i niczym niepoparte obawy Stowarzyszenia w zakresie funkcjonowania biogazowni rolniczej, a mimo to uznanie przez Sąd, że zgromadzony materiał dowodowy w postaci Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska jest niewystarczający;
4) art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji zaistnienia przesłanki do oddalenia skargi w postaci braku naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania.
Inwestor zarzucił również zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: ustawa OZE) poprzez błędne uznanie, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest zawarcie wyłączenia wskazanego w w/w przepisie art. 2 pkt 2 ustawy OZE w sytuacji, gdy jest to przepis powszechnie obowiązujący i biogazownia rolnicza nie jest uprawniona do wytwarzania biogazu rolniczego niespełniającego warunków wskazanych w ustawie OZE i innych przepisach;
2) art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: ustawa POŚ) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że planowane przez skarżącą kasacyjnie przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie kwalifikowane, o którym mowa w art. 201 ust. 1 ustawy POŚ w sytuacji, gdy największa ilość określonego odpadu, która może być przetworzona w normalnych warunkach pracy instalacji na dobę wynosi 98,87 Mg/d w konsekwencji czego przy przeprowadzaniu oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie jest wymagane zasięgnięcie opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego z uwagi na mniejszą zdolność przetwarzania odpadów niż 100 ton na dobę wskazaną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r.;
3) art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zarówno organ I jak i II instancji w sposób niedostateczny przeanalizowały powiązanie planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności z istniejącą kompostownią w sytuacji, gdy wprost wskazano, że procesy w biogazowniach prowadzone będą w sposób hermetyczny.
Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny oraz dokonał błędnej wykładni przepisów w zakresie postępowania ustalającego środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Spółka zauważyła, że zarówno organy administracyjne, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogą wkraczać w kompetencje organu wydającego ewentualne kolejne decyzje, tj. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy czy decyzję o wydaniu pozwolenia na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczegółowych wydanych na jego podstawie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie część z podnoszonych zarzutów w skardze od decyzji organu II instancji (przyjętych za zasadne przez WSA) może znaleźć zastosowanie dopiero na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. To organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest do oceny zgodności przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest wszak przedmiot postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia, a inny postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zakres uprawnień organów upoważnionych do wydania w/w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może kolidować z kompetencjami organu upoważnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę.
W ocenie spółki WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku błędnie ocenił definicję legalną biogazu rolniczego określonego w "art. 2 ust. pkt 2 ustawy OZE" wskazując, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest wprost zawarcie wyłączenia wskazanego w w/w przepisie ustawy OZE. Niezależnie od faktu zawarcia bądź nie odpowiedniego wyłączenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach biogazownia rolnicza nie jest uprawniona do wytwarzania biogazu rolniczego niespełniającego warunków wskazanych w ustawie OZE i innych przepisach. Biogazownia rolnicza wytwarzająca biogaz rolniczy podlega szeregowi ograniczeń i jest stale nadzorowana w zakresie jej funkcjonowania. WSA w zakresie w którym za naruszenie uznał zamieszczenie bądź brak zamieszczenia, odpowiedniego rodzaju odpadów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszedł w rolę organu wykonawczego sprawującego nadzór nad funkcjonowaniem biogazowni.
Dalej wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie regulacje nakładają na organ obowiązek zawarcia warunków gwarantujących, iż w procesie odzysku nie będą przetwarzane takie odpady, które podlegają wyłączeniu z art. 2 pkt 2 ustawy OZE. Samo zawarcie wskazanych warunków nie zagwarantuje należytego korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji, albowiem to powszechnie obowiązujące przepisy nakładają na organy nadzoru i kontroli obowiązek weryfikacji, czy funkcjonowanie biogazowni rolniczej odpowiada definicji ustawowej z art. 2 pkt 2 ustawy OZE.
Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia podkreślono, że o tym, iż biogazownia rolnicza o mocy do 500 kW nie jest w żaden sposób uciążliwa dla otoczenia świadczy sam fakt wyłączenia takich instalacji z katalogu inwestycji uciążliwych. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), na mocy § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 82 instalacje do wytwarzania biogazu rolniczego o mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego do celów innych niż produkcja energii elektrycznej nie są zaklasyfikowane jako inwestycje mogące zawsze znacząco lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z powyższym w myśl art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, taka inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku przedmiotowej inwestycji inwestor wystąpił o decyzję środowiskową w związku z przekroczeniem limitu areału inwestycji, a nie w związku z samą mocą instalacji i jej ewentualnym oddziaływaniem na otoczenie. Nawet dwie instalacje o mocy do 500 kW nie podlegają kumulacji, jeżeli nie są powiązane funkcjonalnie ani technologicznie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 201 ust. 1 ustawy POŚ uznając, że planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie kwalifikowane. W toku postępowania skarżąca kasacyjnie wskazała, że planowana ilość określonego odpadu, która może być przetworzona w normalnych warunkach pracy instalacji na dobę wynosi 98,87 Mg. Logicznym i zgodnym z zasadami prawidłowego rozumowania jest fakt, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie planowania inwestycji zakłada optymalną (największą) wydajność instalacji zdolnej do przetworzenia określonego odpadu w ciągu doby. Zatem zarówno organ I jak i organ II instancji prawidłowo oceniły, że podana przez spółkę ilość odpadów planowanych do przetworzenia w jednej biogazowni wynosi 98,87 Mg/d i stanowi to największą ilość przetworzenia określonego odpadu na dobę w rozumieniu pkt 5.3.C załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r.
W konsekwencji powyższego przy przeprowadzaniu oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie jest wymagane zasięgnięcie opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego z uwagi na mniejszą zdolności przetwarzania odpadów niż 100 ton na dobę wskazaną w w/w rozporządzeniu Ministra Środowiska.
Podkreślono również, że do uzyskania decyzji środowiskowej inwestor otrzymał wszystkie pozytywne uzgodnienia z Wód Polskich, Sanepidu, jak i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Do uzgodnienia przedstawione zostały bardzo obszerne raporty i wyjaśnienia, a cały proces trwał kilkadziesiąt miesięcy i został przeprowadzony bardzo profesjonalnie z zaangażowaniem w sprawę wielu fachowców z wszystkich wymaganych dziedzin oraz przy udziale społeczeństwa.
W ocenie spółki, błędna jest także analiza WSA w zakresie potencjalnego przedostawania się do środowiska różnych substancji odorotwórczych podobnych jak w kompostowni oraz ich ewentualna kumulacja. Zarówno organ I jak i II instancji w sposób należyty przeanalizowały powiązanie planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności z istniejącą kompostownią oraz prawidłowo oceniły zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniach decyzji wprost wskazano, że procesy w biogazowniach prowadzone będą w sposób hermetyczny w związku z czym nie zachodzi kumulacja oddziaływań pomiędzy przedsięwzięciami. Skarżąca w toku postępowania przedłożyła kompletny raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Wynika z niego jakie instalacje znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co zostało należycie zweryfikowane przez właściwe w tej sprawie organy.
Wskazano również, że z treści art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej wynika jednoznacznie, że nie w każdym przypadku konieczne jest uwzględnienie przedsięwzięć znajdujących się w okolicy przedsięwzięcia objętego raportem, ale tylko w sytuacji, gdy przedsięwzięcia te na siebie oddziałują lub będą oddziaływać (a więc gdy ich oddziaływania się kumulują). Norma z art. 66 ust. 1 pkt 3b ww. ustawy nie dotyczy zatem wszystkich przedsięwzięć inwestora, nawet jeżeli znajdują się na terenie tej samej gminy i oddziałują na środowisko.
Konkludując spółka zauważyła, że specustawa o biogazowniach rolniczych została uchwalona w celu ułatwienia inwestorom w Polsce uzyskania pozwoleń, które często są kwestionowane przez stowarzyszenia, które celowo bądź w wyniku braku wiedzy utrudniają funkcjonowanie takich przedsięwzięć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.).
W odniesieniu do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zauważyć należy, że prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone (z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu - ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Powyższy zarzut nie spełnia tego warunku, albowiem przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., jak i art. 77 i 107 k.p.a. składają się z wielu jednostek redakcyjnych, co utrudniało rozpoznanie tego zarzutu skargi kasacyjnej.
Nie można uznać za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia powyższych przepisów, w szczególności w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji dotyczącego wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji w związku z brakiem odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania.
Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że pobieżne i lakoniczne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odwołaniu wskazano na różnorakie wadliwości - w ocenie odwołującego się - decyzji organu I instancji, przy czym okoliczności podniesione w odwołaniu mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczyły one bowiem między innymi oceny raportu, naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.), art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.), a w związku z tym art. 64 ust. 1 pkt 3 i art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: u.i.o.ś.) w związku z brakiem opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, transparentności postępowania w związku z zarzutem związanym z kwestiami publikacji informacji związanych z postępowaniem w BIP.
Nieodniesienie się do tych zarzutów odwołania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądzało o braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie.
Podkreślić także należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie poruszał zagadnień związanych z postępowaniami dotyczącymi wydania warunków zabudowy, czy pozwolenia na budowę, co również wskazuje na niezasadność tego zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a.
W związku z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14).
Strona skarżąca kasacyjnie za pomocą przywołanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usiłuje podważać zasadność stanowiska Sądu I instancji co do uznania za prawidłowe ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ oraz zakwestionować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny merytorycznej decyzji, a w szczególności w zakresie braków w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Jak już wcześniej wspomniano ocena merytoryczna dokonana przez Sąd I instancji dotycząca legalności decyzji nie może być kwestionowana za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalał parametrów przedsięwzięcia, a jedynie wskazywał na braki w zakresie postępowania dowodowego, np. dotyczące zdolności przetwarzania instalacji na dobę.
Okoliczność ta przesądza zatem o niezasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej, jak i zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że każdy zainteresowany niniejszym postępowaniem miał możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, w konsekwencji czego nie wpłynęło to na sytuację procesową uczestników postępowania.
Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie uznał, iż doszło do naruszenia powyższych przepisów z przyczyny, o której mowa w zarzucie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 i art. 23 u.i.o.ś., art. 5 i art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. z powodu wadliwości związanych z publikacją informacji o toczącym się postępowaniu przez organ I instancji. Przy czym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchybienia te nie miały wpływu na sytuację procesową skarżącego Stowarzyszenia. Powołane powyżej przepisy nie stanowiły jednak podstawy skargi kasacyjnej, a co za tym idzie uznanie przez Sąd I instancji nieprawidłowości zastosowania tych regulacji prawnych przez organ nie mogło stanowić oceny dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Niezasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).
Jedynie częściowo okazał się zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii.
Pamiętać należy, że treść decyzji środowiskowej została zakreślona brzmieniem art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a-f u.i.o.ś. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. Decyzja ta ma charakter ramowy i nie można oczekiwać, że będzie zawierała inne elementy, poza obligatoryjnymi elementami, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a-f u.i.o.ś. Z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. wynika, że decyzja środowiskowa powinna określać istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis ten mówi o istotnych warunkach korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, a nie o wszystkich możliwych warunkach. Decyzja środowiskowa jest decyzją wstępną, ramową, zakreślającą warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie obowiązków, jakie związane są z celem wydania decyzji środowiskowej. Nie oznacza to jednak, że każdy najmniejszy szczegół ma zostać już określony w decyzji środowiskowej, a późniejsze decyzje wydawane w procesie realizacji danego przedsięwzięcia stanowią jedynie powielenie tej decyzji. Decyzje te mają bowiem odmienny charakter i cel. Przesądza o tym treść powołanego 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś., który nakazuje określenie istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia.
Jednakże w kontrolowanej w toku postępowania decyzji wskazano, w jej uzasadnieniu, w sposób precyzyjny, jakiego rodzaju odpady będą wykorzystywane w biogazowni rolniczej.
W związku z powyższym nie można uznać za zasadne wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie wykorzystania w przedmiotowej biogazowni odpadów o kodzie 19 08 (odpady z oczyszczalni ścieków nieujęte w innych grupach). Informacja o wykorzystaniu tego rodzaju odpadów zawarta jest w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a nie w jego sentencji. Ponadto wymienienie tego ogólnego kodu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie oznacza, że dopuszczono do przetwarzania w biogazowni rolniczej wszystkich odpadów tego rodzaju, a nie jedynie substratów pochodzących z oczyszczalni ścieków innych niż wymienione w lit. b, to jest zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Sprecyzowanie zakresu przetwarzanych odpadów będzie wynikało ze stosownej decyzji dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W tym zakresie należało uznać za zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.
Rację ma natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wskazanie w tym przypadku odpadów 20 01 budzi poważne wątpliwości co do możliwości ich wykorzystania w biogazowni rolniczej. Wątpliwości te nasuwają się w związku z brzmieniem art. 2 pkt 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii zgodnie, z którym wyłączone jest pozyskiwanie biogazu z odpadów komunalnych. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji. W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., albowiem kwestia ta nie została przez organy wyjaśniona, pomimo treści art. 2 pkt 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 201 ust. 1 p.o.ś. W pierwszej kolejności jednak zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stwierdził kategorycznie, że doszło do naruszenia powyższych przepisów, lecz wywiódł, że okoliczności stanowiące podstawę ich zastosowania nie zostały dostatecznie wyjaśnione.
Jako prawidłowe należy ocenić twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wyjaśnienie skarżącej kasacyjnie spółki, iż planuje przetwarzać 98,87 Mg/d nie jest tożsame z pojęciem "zdolności przetwarzania". Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169) w pkt 5.3.C załącznika stanowi, że uzyskania pozwolenia zintegrowanego wymagają instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej o zdolności przetwarzania nie mniejszej niż 100 ton na dobę. Kryterium decydującym nie są tutaj więc zamierzenia lub plany inwestora, lecz wielkość zdolności przetwarzania instalacji. Okoliczność ta nie została zaś przez organy prawidłowo wyjaśniona. W sytuacji gdy zdolność przetwarzania instalacji byłaby nie mniejsza niż 100 ton na dobę, zachodziłaby wówczas konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a co za tym idzie zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. konieczne byłoby zasięgnięcie opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie p.o.ś.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3b u.i.o.ś. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie odniósł się do powyższej przesłanki. Organ I instancji zaś zawarł częściowe odniesienie się do zagadnień kumulacji oddziaływań z innymi przedsięwzięciami, o których mowa w tym przepisie. Organ I instancji nie dokonał analizy wyjaśnień dotyczących tej kwestii, a o powyższe wyjaśnienia wnioskodawca był wielokrotnie wzywany. Organ zobowiązany był bowiem rozważyć wszystkie możliwe kumulacje planowanego przedsięwzięcia ze znajdującą się w pobliżu kompostownią, w tym kumulacje dwutlenku azotu, siarki, węglowodorów aromantycznych i innych związków chemicznych.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.