III OSK 2606/22

III OSK 2606/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 45/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-09
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art.56 ust.2 i 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód skargi kasacyjnej P. [...] w K. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 45/22 w sprawie ze skargi P. [...] w K. [...] w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 października 2021 r. znak DOA-WSzOP.6401.4.2021.EB w przedmiocie wydania zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do chronionych gatunków płazów i gadów w związku z realizacją inwestycji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 45/22, oddalił skargę P. [...] w K. [...] w [...] (dalej "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z dnia 21 października 2021 r., znak DOA-WSzOP.6401.4.2021.EB, w przedmiocie wydania zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do chronionych gatunków płazów i gadów w związku z realizacją inwestycji.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ"), decyzją z dnia 11 marca 2021 r., znak WPN.6401.540.2020.MS.17, zezwolił Miastu [...] na chwytanie, przetrzymywanie, przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania w inne miejsca, transport oraz niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania zlokalizowanych na terenie realizacji inwestycji pn. "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...] ([...]) w [...]", w odniesieniu do następujących gatunków: żaba trawna Rana temporaria, żaba wodna Pelophylax esculentus, ropucha szara Bufo bufo, traszka zwyczajna Lissotriton vulgaris, żmija zygzakowata Vipera berus, jaszczurka zwinka Lacerta agilis – przy zachowaniu określonych warunków (zostały one ujęte w 12 punktach).
Na skutek odwołań S. "[...]", W. [...] i skarżącej, GDOŚ – decyzją z dnia 21 października 2021 r. – uchylił decyzję RDOŚ z dnia 11 marca 2021 r. w części, w jakiej zezwolono Miastu [...] na chwytanie, przetrzymywanie, przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania w inne miejsca, transport oraz niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania zlokalizowanych na terenie realizacji inwestycji pn.: "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...] ([...]) w [...]", w odniesieniu do następujących gatunków: żaba trawna Rana temporaria, żaba wodna Pelophylax esculentus, ropucha szara Bufo bufo, traszka zwyczajna Lissotriton vulgaris, żmija zygzakowata Vipera berus, jaszczurka zwinka Lacerta agilis" oraz w zakresie warunków określonych w pkt 11 i 12 – w tym zakresie orzekł: "zezwalam Miastu [...] na chwytanie, przetrzymywanie, przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania w inne miejsca, transport oraz niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania zlokalizowanych na terenie działek ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] i [...] W., o łącznej powierzchni 10,25 ha, w związku z realizacją inwestycji pn.: "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...] ([...]) w [...]", w odniesieniu do następujących gatunków: żaba trawna Rana temporaria, do 200 osobników; żaba wodna Peiophylax esculentus, do 100 osobników; ropucha szara Bufo bufo, do 100 osobników; traszka zwyczajna Lissotriton vulgaris, do 40 osobników; żmija zygzakowata Vipera berus, do 10 osobników; jaszczurka zwinka Lacerta agilis, do 50 osobników (...). 11. Zezwolenie niniejsze jest ważne do 30 października 2022 r. 12. Wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia do 15 listopada 2022 r. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] potwierdzonego przez nadzór herpetologiczny sprawozdania z wykonanych czynności. W sprawozdaniu należy podać szacunkową liczbę przeniesionych osobników poszczególnych gatunków oraz powierzchnię odcinka cieku objętego pracami po przekształceniu – wraz z dokumentacją fotograficzną i mapą obrazującą miejsca, do których zostały przeniesione osobniki poszczególnych gatunków w skali 1:25000". W pozostałej części GDOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji, GDOŚ przytoczył relewantne przepisy, w tym art. 56 ust. 4, ust. 6, ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.) i wskazał w szczególności, że regionalny dyrektor ochrony środowiska lub GDOŚ może wydać zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów w przypadku łącznego spełnienia trzech przesłanek: dwóch ogólnych i jednej indywidualnej. Niespełnienie choćby jednej z nich uniemożliwia wydanie takiego zezwolenia. Do przesłanek ogólnych zalicza się brak rozwiązania alternatywnego dla wnioskowanych czynności oraz brak zagrożenia dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków. Przesłanki indywidualne wymienione są w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p.
Organ odwoławczy wskazał, że żaba trawna, żaba wodna, ropucha szara, traszka zwyczajna, żmija zygzakowata i jaszczurka zwinka objęte są ochroną częściową na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183 ze zm.). W stosunku do tych gatunków został wprowadzony zakaz chwytania, transportu, przetrzymywania, niszczenia siedlisk i umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca (§ 6 ust. 1 pkt 2, 4, 6, 7 i 12 rozporządzenia).
GDOŚ jako niezasadny ocenił zarzut, jakoby w decyzji wydanej przez RDOŚ naruszono art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. poprzez zezwolenie na odstępstwo od powyższych zakazów pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określone w decyzji gatunków oraz poprzez przyjęcie, że wnioskowane odstępstwa nie będą szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji. Zezwolenie z zakresu ochrony gatunkowej dotyczy możliwości wykonania wskazanych we wniosku czynności zakazanych w stosunku do określonych we wniosku gatunków, a nie możliwości realizacji samego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest wydanie zgody na chwytanie, przetrzymywanie, przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania w inne miejsca, transport oraz niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania zlokalizowanych na terenie realizacji inwestycji pn.: "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...] ([...]) w [...]", w odniesieniu do następujących gatunków: żaba trawna, żaba wodna, ropucha szara, traszka zwyczajna, żmija zygzakowata i jaszczurka zwinka. Czynności te, poza niszczeniem siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, nie wpływają na populacje innych gatunków, bowiem dotyczą tylko tych wymienionych we wniosku. Z treści materiału dowodowego nie wynika, aby czasowe zajęcie terenu (na czas budowy suchego zbiornika retencyjnego) wpłynęło na inne gatunki związane bezpośrednio ze zbiornikami wodnymi i ciekami (miejsce rozrodu). Po wykonaniu prac przez teren objęty przedsięwzięciem nadal będzie przepływał ciek, będzie to teren z zagospodarowaną zielenią, więc siedliska wodne mogą ponownie zostać zasiedlone przez gatunki chronione. Gdy chodzi o gatunki będące przedmiotem niniejszego postępowania, tj. żabę trawną, żabę wodną, ropuchę szarą, traszkę zwyczajną, żmiję zygzakowatą i jaszczurkę zwinkę – to wykonanie wnioskowanych czynności nie zagrozi populacji tych gatunków. Okazy tych gatunków chronionych mają zostać przeniesione pod nadzorem herpetologa w inne bezpieczne miejsce. Populacje wskazanych we wniosku gatunków są stabilne, a działania dotyczą określonej w decyzji liczby okazów. Dlatego nie istnieje zagrożenie dla bezpieczeństwa populacji tych gatunków w związku z wykonaniem wnioskowanych czynności.
Odnosząc się do przesłanki mówiącej o braku rozwiązań alternatywnych, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe zastosowanie rozwiązań alternatywnych w stosunku do wnioskowanych czynności. Nie jest możliwe rozpoczęcie i przeprowadzenie budowy suchego zbiornika retencyjnego, bez zniszczenia siedlisk i ostoi będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania żaby trawnej, żaby wodnej, ropuchy szarej, traszki zwyczajnej, żmii zygzakowatej i jaszczurki zwinki. Na obszarze inwestycji będą trwały prace ziemne, które przyczynią się do czasowego zniszczenia siedlisk tych gatunków. Nie ma zatem możliwości wykonania założonych prac bez zniszczenia siedlisk. Natomiast czynności polegające na chwytaniu, przetrzymywaniu, przemieszczaniu z miejsc regularnego przebywania w inne miejsca oraz transport przedmiotowych gatunków płazów i gadów mają na celu ich ochronę na etapie realizacji inwestycji. Alternatywą dla tych czynności byłoby pozostawienie okazów tych gatunków na terenie objętym przedsięwzięciem, co prawdopodobnie wiązałoby się z ich zabiciem. Dlatego nie ma rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności. Organ odwoławczy podkreślił, że przez zwrot "rozwiązania alternatywne" należy rozumieć działania, które odnoszą się do wnioskowanych czynności (tj. czy możliwa jest realizacja przedsięwzięcia w inny sposób, aby nie dopuścić do czynności zakazanych). Nie chodzi zatem rozważania na temat wielkości przedsięwzięcia, jego zasadności, lokalizacji. Zarzuty dotyczące braku analizy rozwiązań alternatywnych są zatem bezpodstawne.
GDOŚ uznał za częściowo błędne ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do indywidualnej przesłanki warunkującej wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do chronionych gatunków. RDOŚ w [...] w swojej decyzji wskazał, że wykonanie wnioskowanych czynności znajduje się w interesie zdrowia i bezpieczeństwa powszechnego oraz wynika z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego. W ocenie organu odwoławczego, że zaistnienie powyższej przesłanki nie zostało wystarczająco uprawdopodobnione w aktach sprawy. Możliwość wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do chronionych gatunków płazów i gadów wynika natomiast ze słusznego interesu strony. Zdaniem GDOŚ, niewielka skala zniszczeń oraz wpływ wnioskowanych działań na chronione gatunki płazów i gadów wskazanych we wniosku z jednej strony oraz cel realizacji wnioskowanych działań (budowa systemu zabezpieczeń przeciwpowodziowych na terenie [...]) z drugiej strony – wskazują na spełnienie indywidualnej przesłanki, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 7 u.o.p.
GDOŚ odniósł się również do kolejnych zarzutów sformułowanych w odwołaniach i w tym kontekście wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; nie doszło również do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) ani do naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez nieprawidłowe udostępnienie akt sprawy. Zawiadomieniami z dnia 16 grudnia 2020 r., oraz z dnia 5 lutego 2021 r. RDOŚ informował w trybie art. 10 k.p.a. strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienia zawierały informację, że materiał dowodowy znajduje się w siedzibie RDOŚ i strony mogą się z nim zapoznać przez osobiste stawiennictwo. RDOŚ, mając również na uwadze sytuację epidemiologiczną, zasadnicze dokumenty w sprawie udostępnił też w formie elektronicznej. Za niezasadny uznany został również zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli.
GDOŚ przyznał, że RDOŚ niewyczerpująco wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakty, z których wynikają przyjęte w rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne, i że brakuje wyjaśnień, które dowody organ wziął pod uwagę i w jakim zakresie, a których nie, i z jakiej przyczyny. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy i zostało konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.
Pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję GDOŚ z dnia 21 października 2021 r., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 56 ust. 4 u.o.p. poprzez przyjęcie błędnej wykładni pojęcia rozwiązań alternatywnych, a w konsekwencji wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych pomimo braku ustalenia i uwzględnienia we właściwy sposób rozwiązań alternatywnych; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 56 ust. 4 u.o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zezwolenia na podstawie przesłanki indywidualnej derogacji w postaci słusznego interesu strony, podczas gdy wnioskodawca powoływał się na przesłankę zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego; 3) przepisów prawa materialnego, to jest art. 56 ust. 4 u.o.p. poprzez wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych pomimo nie spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia polegających w szczególności na występowaniu szkodliwego wpływu wnioskowanych działań na zachowanie we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków; 4) przepisów prawa materialnego, to jest art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. poprzez wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określonych w decyzji gatunków, co powoduje, że czynności te wywrą skutek również wobec nich; 5) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 139 k.p.a., polegające na zmianie decyzji RDOŚ z dnia 11 marca 2021 r., znak: WPN.6401.540.2020.MS.17, poprzez zmianę terminu ważności zezwolenia, polegającą na jego wydłużeniu z dnia 30 października 2021 r. na dzień 30 października 2022 r., co stanowi zmianę na niekorzyść stron składających odwołania, podczas, gdy wnioskodawca odwołania nie złożył; 6) przepisów prawa procesowego, to jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo, że toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności RDOŚ z dnia 21 czerwca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Opracowanie projektu zbiornika retencyjnego dla potoku [...] ([...])", WOOŚ.4233.11.2015.AM.20, oraz pomimo stanowiska Komisji Europejskiej wyrażonego w związku z przedmiotową sprawą, a wykonanie decyzji o derogacji de facto uniemożliwia wykonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w razie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji środowiskowej; 7) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji przez GDOŚ, że RDOŚ w [...] nieprawidłowo udostępnił akta sprawy, co polegało na nieudostępnieniu całości materiałów, w tym nieudostępnieniu storom postępowania załączników do pisma S. [...] z dnia 5 stycznia 2021 r., co spowodowało, że strony nie miały możliwości wypowiedzenia się do całości zebranych dowodów i materiałów, składania na tej podstawie wniosków dowodowych, a także naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, będącą podstawową zasadą postępowania administracyjnego; 8) przepisów prawa procesowego, to jest art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji zaniechanie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności sprawy zostały w sposób wyczerpujący udowodnione (w tym ocenę Programu małej retencji dla Województwa [...] – aktualizacja 2016 r. (Dokument ramowy) oraz Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] – brak dostrzeżenia, że w dokumencie tym wskazano zbiornik o blisko trzykrotnie mniejszej pojemności); 9) przepisów postępowania, to jest art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe oznaczenia adresata decyzji, to jest skierowanie jej do Miasta [...], podczas gdy zgodnie z wnioskiem o wydanie zezwolenia wnioskodawcą był inny podmiot, to jest spółka P. S.A. w G., co ponadto skutkuje nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa; 10) przepisów prawa procesowego, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; 11) przepisów postępowania, to jest art. 7, 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w celu ustalenia, że RDOŚ w [...] dopuścił się uchybień w zakresie zbierania i rozpatrywania materiałów zgromadzonych w sprawie; 12) przepisów prawa procesowego, to jest art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli; 13) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wnioskowane odstępstwa nie będą szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków; 14) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku ustalenia i rozważenia, czy są możliwe rozwiązania alternatywne. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. GDOŚ wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 9 maja 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że GDOŚ zasadnie przyjął, iż w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów w stosunku do osobników żaby trawnej, żaby wodnej, ropuchy szarej, traszki zwyczajnej, żmii zygzakowatej i jaszczurki zwinki – w szczególności GDOŚ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów tj. art. 56 ust. 1 pkt 7, ust. 4 u.o.p. (w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 107§ 3 k.p.a.). W sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane, że żaba trawna, żaba wodna, ropucha szara, traszka zwyczajna, żmija zygzakowata i jaszczurka zwinka objęte są ochroną częściową na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. W stosunku do tych gatunków został wprowadzony zakaz chwytania, transportu, przetrzymywania, niszczenia siedlisk i umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca (§ 6 ust. 1 pkt 2, 4, 6, 7 i 12 rozporządzenia). Organy rozpoznające sprawę związane były także wnioskiem, co oznacza, że rozstrzygnięcie dotyczyć mogło jedynie gatunków zwierząt w nim wymienionych. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. poprzez wydanie zezwolenia na odstępstwo od powyższych zakazów pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określonych w decyzji gatunków oraz poprzez przyjmęcie, że wnioskowane odstępstwa nie będą szkodliwe dla nich. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było wydanie zgody na chwytanie, przetrzymywanie, przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania w inne miejsca, transport oraz niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania zlokalizowanych na terenie realizacji inwestycji pn.: "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...] ([...]) w [...]", w odniesieniu do następujących gatunków: żaba trawna, żaba wodna, ropucha szara, traszka zwyczajna, żmija zygzakowata i jaszczurka zwinka. Organy dokonały zatem oceny możliwości zastosowania odstępstw w odniesieniu do wnioskowanych gatunków. Co więcej, w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęto, że wymienione czynności, poza niszczeniem siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, nie wpłyną na populacje innych gatunków, bowiem dotyczą tylko tych wymienionych we wniosku. W przypadku zaś ocenianych gatunków uznano, że wykonanie wnioskowanych czynności nie zagrozi ich populacji. Okazy wymienionych gatunków chronionych mają bowiem zostać przeniesione pod nadzorem herpetologa w inne bezpieczne miejsce. Populacje objętych wnioskiem gatunków są stabilne, a działania dotyczą określonej wprost w decyzji liczby okazów.
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, dokonano także oceny istnienia braku rozwiązań alternatywnych. Uznano bowiem, że nie jest możliwe zastosowanie rozwiązań alternatywnych w stosunku do wnioskowanych czynności. Nie jest możliwe rozpoczęcie i przeprowadzenie budowy suchego zbiornika retencyjnego bez zniszczenia siedlisk i ostoi będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania żaby trawnej, żaby wodnej, ropuchy szarej, traszki zwyczajnej, żmii zygzakowatej i jaszczurki zwinki. Na obszarze inwestycji będą przeprowadzane prace ziemne, które przyczynią się do czasowego zniszczenia siedlisk wymienionych gatunków. Nie ma zatem możliwości wykonania założonych prac bez zniszczenia tych siedlisk. Natomiast czynności polegające na chwytaniu, przetrzymywaniu, przemieszczaniu z miejsc regularnego przebywania w inne miejsca oraz transport wymienionych gatunków płazów i gadów mają na celu ich ochronę na etapie realizacji inwestycji. Alternatywą dla tych czynności byłoby pozostawienie okazów gatunków na terenie objętym przedsięwzięciem, co prawdopodobnie wiązałoby się z ich zabiciem. Dlatego organy uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności. Nie budzi zatem wątpliwości, wbrew zarzutom skargi, spełnienie kolejnej przesłanki wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów, a mianowicie brak rozwiązań alternatywnych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 56 u.o.p. nie jest możliwe rozstrzyganie o lokalizacji i o zakresie inwestycji, bowiem wynikają one z innych decyzji, w tym np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta nie może być zmieniana w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na odstępstwo od zakazów. Z samej istoty tej inwestycji wynika z kolei, że w granicach planowanego zbiornika będą prowadzone prace ziemne, które muszą doprowadzić do określonych zniszczeń.
Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie ograny zasadnie przyjęły, że w sprawie spełniona jest również przesłanka szczególna. GDOŚ powołał się tutaj wyłącznie na istnienie słusznego interesu strony – wnioskodawcy. Co prawda we wniosku, jak również w decyzji organu I instancji wskazano, że wykonanie wnioskowanych czynności znajduje się w interesie zdrowia i bezpieczeństwa powszechnego oraz wynika z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, jednak zaistniała rozbieżność nie ma istotnego znaczenia, albowiem jest dopuszczalna z mocy prawa. W ocenie Sądu I instancji, słusznie organ przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka w postaci słusznego interesu strony, warunkująca wydanie przedmiotowego zezwolenia. Wbrew zatem zarzutom skargi zmiana przez organ odwoławczy przesłanki określonej w art. 56 ust. 4 pkt 7 u.o.p. została uzasadniona i jest dopuszczalna w świetle tego przepisu.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w świetle zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), a także jednej z podstawowych zasad ochrony środowiska, tj. zasady komplementarności (art. 5 p.o.ś.), nie sposób zarzucić GDOŚ, że naruszył ustawowe wymagania warunkujące wydanie zezwolenie na odstępstwo od zakazów. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że decyzja ta wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego. GDOŚ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a w szczególności uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a., w stopniu istotnym, tj. uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia: art. 139 k.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 10 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a.; art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r. wywiódł skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 4 u.o.p., polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji zawężającej interpretacji pojęcia "rozwiązań alternatywnych" ograniczającej się jedynie do dwóch wariantów, mianowicie do przeniesienia osobników żaby trawnej, żaby wodnej, ropuchy szarej, traszki zwyczajnej, żmii zygzakowatej i jaszczurki zwinki poza obszar objęty pracami budowy suchego zbiornika retencyjnego oraz do pozostawienia okazów tych gatunków na terenie objętym przedsięwzięciem, co skutkowało przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności i w konsekwencji wydaniem zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych, podczas gdy pojęcie rozwiązań alternatywnych powinno być interpretowane w sposób szeroki z uwzględnieniem m.in. kryteriów przestrzennych, kryteriów technologicznych, kryteriów ekonomicznych czy społecznych;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 4 u.o.p. polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie jest możliwe na podstawie tej normy prawnej rozstrzyganie o lokalizacji oraz zakresie inwestycji, podczas gdy rozważane rozwiązania alternatywne powinny uwzględniać warianty takie jak zmiana lokalizacji inwestycji, czy też odmienną skalę projektu;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 4 u.o.p. i uznanie przez Sąd I instancji, że rozbieżność pomiędzy przesłanką szczególną wskazaną przez wnioskodawcę i rozpatrywaną przez RDOŚ, a przesłanką wziętą pod uwagę przez GDOŚ w postępowaniu odwoławczym nie ma istotnego znaczenia, podczas gdy organ rozpatrujący sprawę pozostaje związany treścią wniosku i nie może sam rozszerzyć wniosku o żaden element;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania przez organ art. 56 ust. 4 u.o.p. i wydanie na jego podstawie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych, pomimo nie spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia polegających w szczególności na występowaniu szkodliwego wpływu wnioskowanych działań na zachowanie we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. i w konsekwencji przyjęcie za prawidłowe wydanie przez organ zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określone w decyzji gatunków, co powoduje, że czynności te wywrą skutek również wobec nich.
II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady reformationis in peius polegające na tym, że Sąd I instancji uznał, iż GDOŚ powinien był wydłużyć termin ważności zezwolenia, bowiem w przypadku spraw terminowych, w których dodatkowo rozstrzyga organ odwoławczy złożenie odwołania nie może mieć negatywnego wpływu na skrócenie terminu wykonania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady o nieorzekaniu na niekorzyść i ostatecznie nie oddalenia skargi skarżącej, pomimo zachodzenia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej;
2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie naruszyły norm art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. pomimo nieprawidłowego udostępnienia akt prawy, co polegało na nieudostępnieniu przez RDOŚ w [...] całości materiałów, w tym nieudostępnieniu stronom postępowania załączników do pisma S. [...] z dnia 5 stycznia 2021 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało, że strony nie miały możliwości wypowiedzieć się do całości zebranych dowodów i materiałów, składać na tej podstawie wniosków dowodowych, a także naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, będącą odstawową zasadą postępowania administracyjnego;
3) 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że GDOŚ w sposób prawidłowy nie uwzględnił naruszenia przez RDOŚ norm prawa procesowego: art. 7, art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji zaniechanie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznana decyzji GDOŚ za prawidłową, a w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez GDOŚ w postępowaniu administracyjnym norm prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 oraz 136 § 1 k.p.a. w postaci przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego sprawy, co stanowiło naruszenie zasady oficjalności;
5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie naruszył tych przepisów k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że wobec faktu, że decyzja została zaadresowana bezpośrednio do inwestora, a nie osoby upoważnionej do działania w imieniu Prezydenta Miasta [...], a co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
6) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył tych przepisów k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zasadniczym wymogom zakreślonym granicami art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, skąd wynikają przyjęte w rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne, nie wskazał, które dowody wziął pod uwagę i w jakim zakresie, a których nie uwzględnił i z jakiej przyczyny, a także nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji RDOŚ w [...];
7) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie naruszyły norm: art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., pomimo tego, że zaniechały wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydały decyzję z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli, co miały istotny wpływ na wynik sprawy;
8) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania decyzji GDOŚ z dnia 21 października 2021 r., znak DOA-WSZOP.6401.4.2O27.EB., pomimo istnienia, w ocenie skarżącej, przesłanek wstrzymania jej wykonania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało zniszczeniem siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania – nie będzie możliwości, aby stan ochrony gatunków tam występujących został kiedykolwiek przywrócony.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. GDOŚ pismem z dnia 14 września 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. (zarzut II.1), wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzut ten nie jest prawidłowo skonstruowany. Jedynym przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest tu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przepis o charakterze wynikowym, którego Sąd I instancji nie stosował i którego w założeniu nie mógł naruszyć. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., III OSK 6315/21).
W omawianym zarzucie powołano także art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stroną w rozumieniu tego przepisu jest jednak tylko strona w ścisłym tego słowa znaczeniu, posiadająca w sprawie legitymację materialną, opartą na własnym interesie prawym – ilekroć ona wniesie odwołanie, tylekroć, co do zasady, organ odwoławczy nie może pogorszyć jej sytuacji prawnej, przy czym chodzi o sytuację w sferze prawa materialnego. Zakaz reformationis in peius nie działa w przypadku uruchomienia toku instancji wyłącznie przez podmiot lub podmioty mające legitymację formalną. "Wniesienie odwołania przez organizację społeczną – nawet »na korzyść« strony – może spowodować wydanie orzeczenia na jej »niekorzyść«" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1569/12; por. też wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., II OSK 357/13; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2014 r., II OSK 272/13). Oczywiście sytuacja odwrotna również wchodzi w rachubę. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. jest zatem niezasadny.
Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie naruszyły norm art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a." (zarzut II.2) – to, pomijając jego wadliwość konstrukcyjną (analogiczną jak w zarzucie wyżej omówionym), jawi się on jako pozbawiony podstaw. Sąd I instancji odniósł się do kwestii suponowanego naruszenia prawa strony (podmiotu na prawach strony) do czynnego udziału w postępowaniu, które miało polegać na "nieudostępnieniu stronom postępowania załączników do pisma S. [...] z dnia 5 stycznia 2021 r.". Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że strony były informowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i miały zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu. Co więcej, organ I instancji, w celu ułatwienia dostępu, zasadnicze dokumenty w sprawie udostępnił również w formie elektronicznej, w tym pismo S. [...] z dnia 5 stycznia 2021 r. wraz z informacją o załącznikach do niego. Załączniki te, z uwagi na ich rozmiar, nie zostały zeskanowane, ale były dostępne w siedzibie organu. Jak wyjaśnił organ, "żadna ze stron postępowania (...) nie wyraziła zainteresowania zapoznaniem się z ww. załącznikami dostępnymi w siedzibie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], czy też potrzebą ich cyfryzacji i przesłania drogą elektroniczną". W toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 10 ani art. 8 k.p.a. – przeciwnie, organ skrupulatnie przestrzegał zasad wynikających z tych przepisów.
Do zarzutów II.3, II.4 i II.7 wypada odnieść się łącznie, ponieważ powołano w nich – poza przepisami wynikowymi p.p.s.a. – zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.) oraz przepisy regulujące gromadzenie i ocenę dowodów przez organ administracji publicznej (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a.). Wspólną cechą tych zarzutów jest to, że zmierzają one do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i ocenił ten materiał zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a.; podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli i zasadnie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisu statuującego zasadę prawdy obiektywnej tudzież przepisów tę zasadę konkretyzujących. W treści zarzutów, których mowa, skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakich konkretnie dowodów organ zaniechał zebrać bądź przeprowadzić z urzędu w trybie art. 136 § 1 k.p.a., ani też nie wskazuje, jakie konkretnie okoliczności o istotnym znaczeniu pozostały niewyjaśnione. Zarzuty te nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. "przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył tych przepisów k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zasadniczym wymogom zakreślonym granicami art. 107 § 3 k.p.a." (zarzut II.6). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie. Organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, przytoczył i wyjaśnił przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia (w tym art. 56 ust. 4, ust. 6 i ust. 7 pkt 3 p.o.ś. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt), ocenił zebrany materiał dowodowy, poczynił ustalenia faktyczne i dokonał ich kwalifikacji przez pryzmat normatywnych przesłanek udzielenia wnioskowanego zezwolenia (w tym przesłanki braku rozwiązań alternatywnych, przesłanki słusznego interesu strony). Organ wyczerpująco odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach, jak również wyjaśnił przyczyny zreformowania decyzji organu I instancji w określonym zakresie. Sąd I instancji słusznie uznał zatem, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 ani art. 11 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie ma racji, gdy twierdzi, że zaskarżona jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na jej skierowanie bezpośrednio do inwestora (Miasta [...]), a nie do osoby upoważnionej do działania w imieniu Prezydenta Miasta [...]. Skierowanie decyzji do inwestora (Miasta [...]) jest prawidłowe, a suponowaną wadę nieważności można by ewentualnie rozważać w sytuacji odwrotnej. Zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi niedostrzeżenie wadliwego "zaadresowania" decyzji (zarzut II.5) – jest chybiony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania decyzji GDOŚ z dnia 21 października 2021 r. (zarzut II.8), stwierdzić należy, że: "Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 191 p.p.s.a., co wyklucza już z założenia kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Możliwość jego kwestionowania następuje na drodze zażalenia" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1560/12). Na marginesie warto też dodać, że postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022 r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Z kolei postanowieniem z dnia 17 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zmianę wspomnianego postanowienia WSA Warszawie.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć trzeba, że dwa spośród nich – zarzut I.1 i zarzut I.2 – dotyczą wykładni art. 56 ust. 4 u.o.p., a ściśle biorąc występującego tam pojęcia "rozwiązań alternatywnych". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pojęcie to powinno być interpretowane w sposób szeroki z uwzględnieniem m.in. kryteriów przestrzennych, kryteriów technologicznych, kryteriów ekonomicznych czy społecznych; rozwiązania alternatywne – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – powinny uwzględniać warianty takie jak zmiana lokalizacji inwestycji, czy też odmienną skalę projektu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2025 r., III OSK 1114/24, nie można utożsamiać ani nawet upatrywać analogii – a do tego w istocie sprowadza się stanowisko skarżącego kasacyjnie – między rozwiązaniami alternatywnymi, o których mowa w przepisach u.o.p., i wariantami realizacji przedsięwzięcia z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 56 u.o.p. nie jest możliwe rozstrzyganie o lokalizacji czy też zakresie inwestycji, bowiem wynikają one z innych decyzji, w tym np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro nie ma możliwości wykonania założonych prac (budowy suchego zbiornika retencyjnego) bez przeprowadzenia czynności objętych wnioskiem, to przesłanka braku rozwiązań alternatywnych jest spełniona. Odnośne zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 56 ust. 4 u.o.p. są niezasadne.
Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego – zarzut I.3 – również dotyczy wykładni art. 56 ust. 4 u.o.p., przy czym jest zrelatywizowany do "przesłanek szczególnych", a zarazem nie wskazano w nim żadnego punktu (art. 56 ust. 4 u.o.p. zawiera kilka punktów). Już z tej przyczyny zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zważywszy jednak na jego treść, warto dodać, że GDOŚ, działając jako organ odwoławczy, mógł negatywnie zweryfikować ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do jednej z przesłanek wydania zezwolenia (koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego) i jednocześnie uznać, że zachodzi alternatywna przesłanka (słuszny interes strony). Takie działanie nie koliduje z istotą administracyjnego toku instancji ani nie oznacza wyjścia poza granice sprawy wyznaczone wnioskiem strony.
Przesłanka udzielenia zezwoleń przewidzianych w art. 56 u.o.p. ujęta w formule "jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków" została przez organ prawidłowo zinterpretowana i należycie wykazana – a Sąd I instancji, dokonując w tym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnie stwierdził, iż nie doszło do naruszenia art. 56 ust. 4 u.o.p. Sąd I instancji zasadnie stwierdził również, iż nie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. przez wydanie zezwolenia "pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określone w decyzji gatunków". Trafnie Sąd I instancji w tym kontekście zauważył, że organy rozpoznające sprawę związane były wnioskiem, co oznacza, że rozstrzygnięcie dotyczyć mogło jedynie gatunków zwierząt w nim wymienionych. Organy dokonały zatem oceny możliwości zastosowania odstępstw w odniesieniu do wnioskowanych gatunków – ich populacje są stabilne, a zamierzone czynności dotyczą określonej w decyzji liczby okazów. W związku z tym zarzuty I.4 i I.5, w których skarżący kasacyjnie powołał, odpowiednio, art. 56 ust. 4 i art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. – są niezasadne.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.