III OSK 2577/22

III OSK 2577/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 274/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-02
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 97 ust.  1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp.j. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 274/22 w sprawie ze skargi D. sp.j. z siedzibą w O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 2021 r. nr DOA-WPPOH.43.10.2021.ED.5 w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 274/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę D. sp.j. z siedzibą w O. (dalej "skarżąca" lub "Spółka") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z dnia 14 grudnia 2021 r., nr DOA-WPPOH.43.10.2021.ED.5, w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 7 marca 2021 r., działając w oparciu o postanowienie Starosty Ostrowskiego z dnia 27 stycznia 2021 r., znak AB,6743.2.39.2020, D. sp.j. zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej "RDOŚ" lub "organ I instancji") o zajęcie stanowiska co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla wnioskowanej przez Spółkę inwestycji polegającej na budowie 9 budynków letniskowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Do wniosku załączono dokumenty, o których mowa w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247, z późn. zm., dalej "u.o.o.s").
RDOŚ postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r., nr WSTS-0.43.10.2021.AG, stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 Puszcza Biała PLB140007 oraz stwierdził obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na wskazany obszar Natura 2000, a także określił jego zakres. Organ I instancji wskazał m. in. że w promieniu ok. 430 m od działek objętych wnioskiem występuje larek (Lullula arboreta) oraz gąsiorek (Lanius collurio). Nadto inwentaryzacja siedlisk ptaków wykonana na potrzeby planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Biała wykazała, że przedmiotowe działki stanowią dogodne siedlisko dla dudka (Upupa epos). Dodatkowo w planie tym teren opisanej inwestycji został również częściowo objęty działaniami ochronnymi przewidzianymi dla utrzymania siedlisk lęgowych derkacza (Crex crex). Wobec tego RDOŚ uznał, że z uwagi na potencjalnie negatywny wpływ wnioskowanej inwestycji na wymienione gatunki ptaków realizacja przedsięwzięcia winna być szczegółowo przeanalizowana, gdyż przy jego realizacji istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia oddziaływań mogących znacząco negatywnie wpłynąć na cele i przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, w tym integralność, a także spójność sieci ekologicznej Natura 2000.
Na skutek zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., nr DOA-WPPOH.43.10.2021.ED.5, GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 23 marca 2021 r. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza Biała PLB140007, będącego obszarem specjalnej ochrony ptaków. Kluczową kwestią jest zatem rozważenie, czy przedsięwzięcie to może w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a więc czy konieczne jest poddanie go ocenie oddziaływania na ten obszar. Ocena taka ma bowiem na celu rozstrzygnięcie, czy analizowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000. GDOŚ wskazał przy tym na definicję pojęcia "znaczące negatywne oddziaływanie", określoną w art. 3 ust 1 pkt 17 u.o.o.ś. Zauważył, że obszar Natura 2000 Puszcza Biała stanowi jeden z największych kompleksów leśnych na Mazowszu i usytuowany jest między Bugiem a Narwią i ochronie na tym obszarze podlega 11 gatunków ptaków tam się znajdujących, a uwzględnionych w sporządzonym dla obszaru standardowym formularzu danych (dalej "SDF"), w tym lerka (Lullula arborea), gąsiorek (Lanius collurio), derkacz (Crex crex) oraz dudek (Upupa epops). Ponadto zarządzeniem nr 15 RDOŚ z dnia 31 marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2014 r., poz. 3828, z późn. zm.) dla obszaru Natura 2000 Puszcza Biała został ustanowiony plan zadań ochronnych (dalej "PZO"). Zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] teren wskazanych we wniosku działek (oznaczony jako 1.L-1) stanowi teren zabudowy letniskowej. Jednocześnie dane przyrodnicze (z 2014 r.) zebrane na potrzeby sporządzenia PZO obrazują, że w obszarze o promieniu ok. 430 m od działek objętych wnioskiem, stwierdzono występowanie lerki oraz gąsiorka, a sam teren przedmiotowych działek stanowi siedlisko dudka. Dodatkowo w PZO teren, na którym częściowo planowana jest inwestycja (teren wzdłuż rzeki [...]), został objęty działaniami ochronnymi przewidzianymi dla tego obszaru Natura 2000, a polegającymi na utrzymaniu siedlisk lęgowych derkacza. GDOŚ szczegółowo opisał zwyczaje dudka wskazując, że warunki siedliskowe w rejonie planowanym do zainwestowania odpowiadają preferencjom siedliskowym tego ptaka. Działki objęte wnioskiem otoczone są bowiem mozaiką otwartych gruntów rolnych z nielicznymi zadrzewieniami śródpolnymi, przy granicy z rozległym lasem. Z danych przyrodniczych (z 2014 r.) zebranych na potrzeby sporządzenia PZO wynika, że cały teren inwestycji znajduje się w centralnej części siedliska tego gatunku, które obejmuje mozaikę otwartych i półotwartych terenów pomiędzy zabudowaniami na działkach nr [...] i [...] na północy, a zabudowaniami na działkach nr [...], [...] i [...] na południu, oraz pomiędzy ścianą lasu na zachodzie, a zwartymi zadrzewieniami na wschodzie (po drugiej stronie rzeki [...]). W ocenie II instancji wprowadzenie zabudowy w danej lokalizacji spowoduje fragmentację tego siedliska i może spowodować utratę jego przydatności dla dudka. Wprowadzenie na analizowanym terenie zabudowy spowoduje również trwałe wyłączenie planowanej do zainwestowania powierzchni z terenów stwierdzonego siedliska dudka oraz jego fragmentację, co biorąc pod uwagę stosunkowo niewielką liczebność tego gatunku w obszarze Natura 2000 Puszcza Biała, może spowodować znaczące negatywne oddziaływanie na wskazany przedmiot ochrony.
Zdaniem GDOŚ powyższe stanowi samodzielną przesłankę do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na wskazany obszar Natura 2000. Nadto organ zauważył, że analizowany teren, zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym na podstawie zebranego materiału dowodowego, może być także potencjalnym siedliskiem innych gatunków ptaków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000, a mianowicie: 1) derkacza, gdyż stosownie do PZO teren wzdłuż rzeki [...], znajdujący się zarówno po jej wschodniej jak i zachodniej stronie (w tym zachodnia część terenu planowanego do zainwestowania), jest obszarem wdrożenia obligatoryjnego działania ochronnego dedykowanego dla derkacza polegającego na zachowaniu jego siedlisk – utrzymywaniu ekstensywnej gospodarki użytków zielonych poprzez ekstensywne użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe lub pastwiskowe, którego celem jest utrzymanie liczebności gatunku na co najmniej aktualnym poziomie z uwzględnieniem naturalnych fluktuacji liczebności gatunku. Do działań fakultatywnych zaliczono natomiast koszenie terenów łąk w dolinach rzecznych. Zatem na etapie tworzenia PZO, w efekcie badań terenowych, stwierdzono, że teren ten jest siedliskiem derkacza. Tym samym, w opinii GDOŚ, wprowadzenie zabudowy na całym wnioskowanym terenie byłoby sprzeczne z ustalonymi w PZO działaniami ochronnymi. Mając to na uwadze oraz uwzględniając stosunkowo niewielką liczebność derkacza w obszarze Natura 2000 Puszcza Biała (szacowaną na ok. 50-150 nawołujących samców), organ II insatncji uznał za słuszne przeprowadzenie odpowiedniej oceny na okoliczność ewentualnego znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej zabudowy; 2) gąsiorka, bowiem teren planowany do zainwestowania może stanowić obszar jego żerowania, gdyż z danych przyrodniczych (z 2014 r.) zebranych na potrzeby sporządzenia PZO wynika, że występowanie gąsiorka stwierdzono ok. 450 m na północ od terenu inwestycji; 3) lerka, ponieważ zgodnie z SDF w obszarze Natura 2000 Puszcza Biała występuje populacja rozrodcza lerki szacowana na 800-950 par. Natomiast jednym z potencjalnych zagrożeń dla lerki, jakie wymieniono PZO, jest zabudowa rozproszona (kod E01.03) – zabudowa terenów przyleśnych, zwłaszcza na obszarach suchych, piaszczystych. Organ II instancji podkreślił, że z danych przyrodniczych (z 2014 r.) zebranych na potrzeby sporządzenia PZO wynika, że występowanie lerki stwierdzono ok. 140 m na północ od terenu inwestycji (w okolicy zadrzewień na działkach nr [...] i [...]), a jej siedliska zostały stwierdzone na północnym wschodzie po drugiej stronie rzeki [...] w oddaleniu ok. 150-200 m oraz w okolicy zadrzewień znajdujących się ok. 100 m na południe.
Na podstawie wiedzy ogólnej dotyczącej wskazanych gatunków ptaków, będących przedmiotami ochrony analizowanego obszaru Natura 2000, wiedzy o ich występowaniu w okolicy planowanego do zainwestowania terenu oraz opisu stanu środowiska analizowanego terenu i jego okolicy – GDOŚ stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Puszcza Biała, tj. może znacząco oddziaływać na poszczególne przedmioty ochrony tego obszaru, a w szczególności na dudka i derkacza. Konieczne jest zatem przeprowadzenie odpowiedniej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 Puszcza Biała, której zadaniem jest rozstrzygnięcie, czy stwierdzone w niniejszej analizie oddziaływanie będzie znaczące czy też nie. GDOŚ podkreślił również, że zgodnie z zasadą przezorności ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 uznaje się za istniejące, jeśli na podstawie obiektywnych przesłanek nie można wykluczyć, że plan lub przedsięwzięcie będzie znacząco oddziaływać na dany obszar. Zasada ta nakazuje więc podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Zdaniem GDOŚ w niniejszej sprawie takie przesłanki występują, a tym samym zasadnym jest uznanie, iż przedmiotowe przedsięwzięcie mieści się w granicach art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, tj. poprzez realne ryzyko wystąpienia negatywnych oddziaływań może prowadzić do znaczącego pogorszenia stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Biała.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, GDOŚ wskazał, że nie mają one wpływu na zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji. Bez znaczenia jest bowiem zlokalizowanie wszystkich 9 obiektów budowlanych przy drodze dojazdowej wewnętrznej, tj. działce nr [...] (jak pozostałe nieruchomości wydzielonej z działki nr [...]). Zsumowanie jednostkowych parametrów wnioskowanej zabudowy w połączeniu z wrażliwością terenu planowanego do zainwestowania czyni generowane oddziaływania znaczącymi. Jednocześnie przesunięcie poszczególnych budynków o 20 m na północ czy południe nie zabezpiecza terenów znajdujących się na wschód (terenu działań ochronnych dla derkacza). Ponadto brak konieczności odwodnienia terenu, czy też zastosowanie ażurowych płyt do jego utwardzenia – nie spowodują zachowania naturalnego stanu działek, a samo "odzyskanie" powierzchni biologicznie czynnej nie przyczyni się do zminimalizowania wpływu na chronione gatunki ptaków. Zastosowania niewątpliwie pożądanych środowiskowo technologii, np. w postaci pompy ciepła, również nie przekłada się na zminimalizowanie jednego z istotniejszych oddziaływań zabudowy, jakim jest zajęcie terenu powodujące fragmentację siedliska. Objęcie analizowanego terenu ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazanie go jako obszaru zabudowy letniskowej (1.L-1) nie zwalnia z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, skoro może ono znacząco oddziaływać na ten obszar. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wprowadzone uchwałą Nr XX/93/2001 Rady Gminy Brok z dnia 27 lutego 2001 r. w sprawie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brok (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 80, poz. 835). Biorąc pod uwagę czas dokonanej zmiany, organy ochrony przyrody nie miały możliwości jego oceny pod kątem oddziaływania na obszary Natura 2000, ponieważ stosowne regulacje w tym zakresie zostały wprowadzone w Polsce w 2004 r. Wbrew twierdzeniom zażalenia, działka nr [...] w porównaniu do terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie charakteryzuje się tymi samymi cechami środowiskowymi, a inwestycja tam planowa nie cechuje się takim samym zakresem oddziaływania antropogenicznego. Działka nr [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy drodze gruntowej, wzdłuż której istnieje już zabudowa i planowany jest tam jeden budynek letniskowy. Jednakże teren ten znajduje się na skraju opisanego wcześniej siedliska dudka, zajmując jedynie jego niewielką część. Ponadto nie znajduje się w granicach terenu objętego działaniami ochronnymi dla derkacza. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest 9 budynków letniskowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie blisko dziewięciokrotnie rozleglejszym, w oddaleniu od istniejącej drogi gruntowej i znacznie bardziej zbliżonym do rzeki [...], w centralnej części siedliska dudka i częściowo na terenie działań ochronnych dla derkacza.
Pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie na postanowienie GDOŚ z dnia 14 grudnia 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez 3-krotne przekroczenie ustawowego miesięcznego terminu do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym bez wskazania skarżącej konkretnej przyczyny nierozstrzygnięcia sprawy w terminie; 2) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie dostatecznej i pogłębionej analizy ekspertyzy ornitologicznej sporządzonej przez A.W., z której wynika, że obszar planowanej inwestycji nie stanowi typowego miejsca gniazdowania dla lelka, lerka, derkacza oraz gąsiorka; 3) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii biegłego ornitologa na okoliczność jednoznacznego ustalenia, czy obszar planowanej inwestycji stanowi typowe miejsce gniazdowania dla dudka, derkacza, gąsiorka, lerka oraz lelka; 4) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wysnucie wewnętrznie sprzecznych wniosków, tj. z jednej strony ustalenie, że obszar, na którym jest planowane przedsięwzięcie jest szerokim na około 500 m pasem mozaiki otwartych i półotwartych gruntów rolnych z zabudową rozporoszoną, znajdującym się pomiędzy dwoma dużymi kompleksami leśnymi, a z drugiej strony stwierdzenie, że siedliskiem dudka i gąsiorka w przeważającej mierze są miejsca zadrzewień i kęp drzew, co w konsekwencji doprowadziło organ do nieuzasadnionego uznania terenu planowanej inwestycji za teren lęgowy tych ptaków; 5) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącej, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów oraz materiałów w sprawie; 6) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ, dlaczego w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r. (znak: WSTS-O.43.6.2021.AW.2) dotyczącym braku potrzeby oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla zamierzenia polegającego na budowie budynku letniskowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], organ I instancji nie przeprowadził aż tak szerokiej analizy ornitologicznej, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu w obu instancjach oraz dlaczego w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że stanowiska gatunków chronionych, tj. lerki znajdują się w odległości ok. 182 m od działki o nr ew. [...], natomiast w niniejszym postępowaniu zarówno organ I jak i II instancji wskazują, że stanowiska te znajdują się już w odległości ok. 430 m, mimo iż działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się w bardzo bliskim sąsiedztwie z działką o nr ew. [...]; 7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Skarżąca wskazała również, że w konsekwencji naruszenia powołanych przepisów postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 97 ust. 1-4 oraz ust. 6-8 u.o.o.ś., poprzez przyjęcie istnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 2 czerwca 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał w szczególności, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na obszarze Natura 2000 Puszcza Biała (PLB140007), będącym obszarem specjalnej ochrony ptaków oraz obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty. Wobec tego kluczową kwestią było rozważenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a zatem, czy konieczne jest poddanie tego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na ten obszar. Ocena taka ma na celu rozstrzygnięcie, czy analizowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Ocena czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 pozostawiona została – zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 97 ust. 2 u.o.o.ś. – podmiotowi wyspecjalizowanemu, posiadającemu stosowną wiedzę w zakresie ochrony środowiska, tj. regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Powołany przepis nie wymaga kategorycznego stwierdzenia, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać, ale dokonania oceny, czy istnieje taka możliwość. Każdorazowo ocenie tej organ musi dać wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Zdaniem WSA w Warszawie, uzasadnienie takie zostało zawarte w rozstrzygnięciach organów orzekających w niniejszej sprawie i zostało sporządzone w sposób odpowiadający zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto organy wskazały zasadnicze motywy wydanego orzeczenia. Organy w sposób prawidłowy dokonały oceny, iż potencjalna planowana ingerencja na obszarze chronionym może nieść negatywny wpływ na przyrodę, w szczególności na gatunki objęte ochroną. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze zasadę przezorności (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej "p.o.ś."), zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. GDOŚ słusznie bowiem stwierdził, że w przypadku istnienia wątpliwości co do rzeczywistego oddziaływania danego przedsięwzięcia na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, dopiero sporządzenie raportu o oddziaływaniu na ten obszar pozwala organom ochrony przyrody na ustalenie, czy przedsięwzięcie to będzie znacząco negatywnie oddziaływać na wspomniany teren. Wykazanie, że realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty chroniony obszar Natura 2000 Puszcza Biała, jest warunkiem niezbędnym dla uzgodnienia realizacji tego przedsięwzięcia. Samo nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie może być utożsamiane z wyłączeniem możliwości jego realizacji. Procedura ta ma bowiem na celu jednoznaczne rozstrzygnięcie o możliwości wystąpienia oddziaływań na obszar Natura 2000 lub o ich braku. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy u.o.o.ś. w sposób szczegółowy określają, po uwzględnieniu jakich uwarunkowań oraz przy zastosowaniu jakich przepisów organ winien określić zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
W ocenie WSA w Warszawie zaskarżone postanowienie uwzględnia rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, zaś zakres raportu został prawidłowo określony, stosownie do reguł wyrażonych w art. 97 ust. 4 i 4a u.o.o.ś. Wydane w sprawie postanowienia organów odpowiadają prawu, nadto organy stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia przedstawiły, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd I instancji wskazał w szczególności, że podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie może zostać uznany za zasadny, choć faktycznie przed samym wydaniem orzeczenia organ nie poinformował skarżącej o możliwości końcowego zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska w sprawie. Jednak, jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania skarżąca czynnie uczestniczyła w sprawie, m. in przedkładając organowi odwoławczemu pismo z dnia 23 września 2021 r., do którego załączone zostały materiały uzyskane od RDOŚ w Warszawie wraz z odnoszącą się do nich "Analizą materiałów z inwentaryzacji ptaków w obszarze Natura 2000 Puszcza Biała" z dnia 22 września 2021 r., sporządzoną przez A.W. Ponadto skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów i materiałów oraz uzupełnienia materiału dowodowego (co też uczyniła m. in. pismem z dnia 23 września 2021 r.). Zdaniem Sądu I instancji organ nie naruszył również art. 81 k.p.a., bowiem mimo braku wystosowania do skarżącej pisma, którego podstawą byłby art. 10 k.p.a, wszystkie wymogi zawarte w tym przepisie zostały dopełnione. WSA w Warszawie podkreślił, że w przedstawionych wyżej okolicznościach z punktu widzenia ekonomiki postępowania nie było zasadnym sporządzenie przez organ pisma informującego o prawach strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a tym samym wydłużanie postępowania.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut skargi o braku dokonania dostatecznej i pogłębionej analizy ekspertyzy ornitologicznej sporządzonej przez A.W., ponieważ GDOŚ w toku postępowania odwoławczego przeanalizował całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym zarówno dane przyrodnicze (z 2014 r.) zebrane na potrzeby sporządzenia PZO dla obszaru Natura 2000 Puszcza Biała, jak również przedłożoną wraz z zażaleniem ekspertyzę ornitologiczną z dnia 30 marca 2021 r. oraz przedłożoną w toku postępowania odwoławczego analizę materiałów z dnia 22 września 2021 r. – co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Zdaniem WSA w Warszawie organ odwoławczy nie naruszył również art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. WSA w Warszawie zauważył, że przywoływane przez skarżącą orzeczenie z dnia 25 lutego 2021 r., znak: WSTS-0.43.6.2021.AW.2, (dotyczące jednego budynku letniskowego planowanego do posadowienia na działce nr [...]) nie zostało podjęte w takim samym stanie faktycznym jak planowana inwestycja w rozpoznawanej sprawie, ani też nie dotyczy ono takiego samego przedsięwzięcia planowanego na takim samym terenie pod względem środowiskowym, co słusznie GDOŚ zaznaczył i wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, bowiem mimo wezwania skarżąca nie nadesłała wskazywanych w tym wniosku dokumentów.
Pismem z dnia 20 września 2022 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie, na postawie "art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a." zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, a w konsekwencji nieuchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji uniemożliwienia skarżącej, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów oraz materiałów w sprawie;
2) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wnioskowanych dokumentów w piśmie procesowym skarżącej z dnia 29 marca 2022 r. w sytuacji, gdy dowody te były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w toczącym się postępowaniu, a ponadto wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie zostały dołączone do powołanego pisma procesowego skarżącej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., I OSK 2246/21; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r., III OSK 1590/24).
W skardze inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne podniesiony został zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wypowiedzenia się w zakresie zebranych materiałów oraz dowodów w sprawie. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca zwróciła uwagę na długotrwałość postępowania i podkreśliła, że miała prawo spodziewać się, iż zwłoka była konsekwencją dogłębnego i wnikliwego prowadzenia postępowania dowodowego. "Tymczasem skarżącej nie została zagwarantowana szansa zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ani możliwość złożenia ewentualnych zastrzeżeń do zgromadzonych dowodów, nie wspominając już nawet o tym, że skarżącą "zaskoczono" wydaniem zaskarżonego postanowienia bez uprzedniego przedłużenia terminu postępowania, który to termin upłynął w dniu 30 listopada 2021 roku". Skarżąca w skardze wprawdzie podjęła szerszą polemikę z ustaleniami faktycznymi organu, ale nie wskazała żadnej konkretnej czynności procesowej, którą podjęłaby w razie zawiadomienia jej o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przyznał, że przed samym wydaniem orzeczenia organ nie poinformował spółki o możliwości końcowego zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska w sprawie – ale zarazem podkreślił, że skarżąca de facto czynnie uczestniczyła w sprawie, m.in. przedkładając organowi II instancji pismo z dnia 23 września 2021 r., miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania zażaleniowego dowodów i materiałów oraz uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd I instancji ocenił, że mimo braku wystosowania do skarżącej pisma, którego podstawą byłby art. 10 § 1 k.p.a., wszystkie wymogi wynikające z zasady czynnego udziału strony zostały dopełnione.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy ocenić jako trafne. Podkreślić przy tym trzeba, że ani w skardze inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne, ani nawet w skardze kasacyjnej skarżąca nie wskazała, jaką konkretnie czynność procesową podjęłaby po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Skarżąca nie sformułowała też argumentacji wykazującej wpływ suponowanego uchybienia na wynik sprawy. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W drugim zarzucie skargi kasacyjnej powołany został art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Gdy idzie o art. 133 § 1 p.p.s.a. ("Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi"), to: "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21).
Z kolei art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumpcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Fakultatywny ("sąd może") i względny (jeżeli nie spowoduje to "nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie") charakter uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu sprawia, że w art. 106 § 3 p.p.s.a. co do zasady trudno upatrywać samoistnej podstawy do sformułowania zarzutu kasacyjnego. Wstępną przesłanką, warunkującą celowość rozważenia naruszenia tego przepisu, jest zidentyfikowanie "istotnych wątpliwości" – wątpliwości, które dotyczą zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ale zarazem są pochodną braku pewnej wiedzy o określonych faktach. Chodzić może o specyficzne fakty, zasadniczo następcze, które nie przynależą do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej, jednak potencjalnie mogą mieć wpływ na wynik postępowania sądowoadaministracjnego – dotyczy to, przykładowo, wzruszenia prejudykatu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., III OSK 7717/21). Szersze ujęcie uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. zakłada możliwość ustalania w tym trybie również faktów przynależnych do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej (a zatem "faktów sprawy administracyjnej"), które powinien był ustalić organ, a tego nie uczynił (por. J. Zimmermann, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2020, s. 232-233). W tym ujęciu skorzystanie przez sąd z uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. jawi się jako alternatywa dla uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uprawnienia z art. 106 § 3 p.p.s.a. można też wtedy postrzegać jako instrument pozwalający na swego rodzaju sanację uchybień popełnionych przez organ w postępowaniu administracyjnym.
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że – poza wyjątkowymi przypadkami, gdy w toku kontroli sądowej liczą się fakty następcze wobec zaskarżonego aktu – naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej – a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu – istotne wątpliwości.
W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 29 marca 2022 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów z: 1) prawomocnej decyzji nr 437/2021 z dnia 9 sierpnia 2021 roku o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w miejscowości B., 2) prawomocnej decyzji nr 64/2021 z dnia 10 października 2021 roku o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w miejscowości B.; 3) prawomocnej decyzji nr 119/18 z dnia 30 marca 2018 roku o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce ew. nr [...] w miejscowości B., 4) prawomocnej decyzji nr 97/09 z dnia 10 marca 2009 roku o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce ew. nr [...] w miejscowości B.; 5) pisma Starosty Ostrowskiego z dnia 14 stycznia 2022 roku (znak: SIP.AB.1431.14.2021); 6) pisma Starosty Ostrowskiego z dnia 18 lutego 2022 roku (znak: SIP.AB.1431.1.2022); 7) wycinka mapy ewidencyjnej dot. działek ew. nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości B. wydanej przez Starostę Ostrowskiego dnia 23 lutego 2021 roku – na fakt wydania przez Starostę Ostrowskiego pozytywnych decyzji administracyjnych o zatwierdzeniu projektów budowalnych i wydania pozwoleń na budowę na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...] ze wskazaniem, że inwestycje te nie oddziałują znacząco na obszar Natura 2000, a co za tym idzie nie wymagają przeprowadzenia oceny takiego oddziaływania na podstawie art. 97 ust. 1-4 oraz ust. 6-8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu wniosku skarżąca połączyła tezę dowodową z zarzutem naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. W aktach Sądu I instancji nie ma odnośnych dokumentów (zostały one załączone do skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał, że "skarżący mimo wezwania Sądu nie nadesłał wskazanych w tym wniosku dokumentów" – niemniej jednak analiza akt nie potwierdza, aby wezwanie o nadesłanie dokumentów rzeczywiście nastąpiło (w wykonaniu zarządzenia z dnia 13 kwietnia 2022 r. skarżąca została wezwana o nadesłanie podpisanego egzemplarza pisma wraz z odpisami, a nie o przedłożenie dokumentów).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaniechaniu wezwania o nadesłanie dokumentów objętych wnioskiem dowodowym można wprawdzie upatrywać nieprawidłowości, ale w okolicznościach niniejszej sprawy nie przesądza ona o skuteczności zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, aby jakakolwiek okoliczność faktyczna, objęta hipotezą skonkretyzowanej normy materialnej i istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, nie została należycie wyjaśniona. Okoliczność objęta tezą dowodową, a mianowicie to, że dla innych działek i dla innych inwestycji nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Nie stanowi ona także o istnieniu utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Brak tożsamości działek i brak tożsamości inwestycji powodują, że w założeniu nie można mówić o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Poza tym "przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., I OSK 2195/22). Zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.