III OSK 2555/21

III OSK 2555/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 349/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-10-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 200 pkt 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 349/19 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska dotyczącego projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz G. Spółki z o.o. z siedzibą w G. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez G. Spółka z o.o. w G. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 349/19, którym oddalono skargę ww. skarżącej kasacyjnie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska dotyczącego projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne
i prawne:
Wójt Gminy E. prowadził postępowanie z wniosku Spółki G. z dnia
[...] marca 2017 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a polegającego na wydobyciu osadów piasku z koryta rzeki N., od km 46+120 do km 46+750. Jak wynikało z dołączonej dokumentacji, inwestycja będzie realizowana częściowo na terenie gminy E., a częściowo na terenie gminy N.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy przedłożył Burmistrzowi do uzgodnienia projekt decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia "Wydobycie osadów piasku z rzeki N. od km 46+120 do km 46+750".
Po zapoznaniu się z treścią dokumentu organ współdziałający zaakceptował projekt decyzji bez uwag, o czym orzekł w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. Jak wskazał Burmistrz, z uzasadnienia przedłożonego projektu decyzji wynikało,
że planowane przedsięwzięcie będzie polegało na wydobyciu osadów piasku z koryta rzeki N., od km 46+120 do km 46+750, tj. na odcinku 0,63 km na granicy województw: pomorskiego i warmińsko-mazurskiego. Na terenie Gminy N. inwestycja obejmować będzie działki nr 45/2, 46/13 i 53/1, obręb J. Transport do i z miejsc załadunku odbywać się będzie asfaltową drogą powiatową nr [...], zlokalizowaną na wale przeciwpowodziowym, działka nr [...]. Miejsce załadunku kruszywa obejmie działki [...] i [...]. Łączna, planowana do wydobycia ilość kruszywa wynosi szacunkowo 118.717 m2 z powierzchni 36.322 m2. Działki, na których planuje się wydobycie osadów piasku, obejmują grunty pokryte wodami płynącymi, pozostające we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Teren ten przynależy do Skarbu Państwa. W części realizowanej na terenie Gminy N. przedsięwzięcie, w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...], zlokalizowane będzie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N. Zgodnie z § 35 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 1998 r. Nr, poz. 62) na omawianym obszarze obowiązuje zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Ponadto na Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki N. ustanowionego rozporządzeniem nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. obowiązuje zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Inwestor zaś ubiega się o decyzję środowiskową w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów w ramach szczególnego korzystania z wód oraz w związku z koncesją na wydobycie kopaliny. Inwestycja jest działalnością przemysłową i jest wprost zakazana ustaleniami planu. Lokalizacja inwestycji narusza zatem postanowienia planu miejscowego, wobec czego w myśl art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako u.d.i.ś.) konieczne jest wydanie decyzji odmownej.
Mając na uwadze powyższe organ współdziałający stwierdził, że część terenu inwestycji, która znajduje się na obszarze gminy N. leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N., na którym zgodnie z § 35 ust. 3 pkt 5 uchwały o planie, obowiązuje zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Ponadto, w myśl § 35 ust. 2 planu, na Obszarze Chronionego Krajobrazu obowiązuje zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej - ochronie środowiska. Jak wskazał Burmistrz, kopalina wydobyta ze złoża jest surowcem. W tym przypadku jest to piasek wydobyty z terenu jakim jest rzeka N. Planowane przedsięwzięcie będzie zaś polegać na eksploatacji piasku na około kilometrowym odcinku rzeki. Skoro więc plan wprost zakazuje lokalizacji inwestycji przemysłowych na ww. terenie, co oznacza że każda działalność przemysłowa, w tym wydobycie kopalin jest zakazana, tym samym Burmistrz nie może ustosunkować się pozytywnie do realizacji inwestycji na działkach leżących w obszarze jego właściwości.
W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił też, że mimo pewnego podobieństwa między oczyszczaniem dna rzeki z wydobyciem piasku z dna rzeki w zakresie sposobu działania, należy wskazać na inny cel działalności i inne skutki. Oczyszczanie dna rzeki ma na celu zachowanie dotychczasowego stanu rzeczy, ochronę przed zmianami
i polega na minimalnej ingerencji w środowisko. Celem przedsiębiorcy jest natomiast eksploatacja złoża w zakresie szerszym niż zachowanie dotychczasowego stanu dna rzeki - zakres ingerencji w środowisko jest większy.
W zażaleniu Spółka podniosła, że obecnie na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo wodne, brak jest podstaw do traktowania przedmiotu przedsięwzięcia
w innych kategoriach niż działalność w sferze korzystania z wód i usług wodnych.
Z kolei zakaz wynikający z § 35 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego jest obecnie bezprawny, bowiem wykracza poza katalog zakazów wskazanych dla obszarów chronionego krajobrazu w ustawie o ochronie przyrody. Nie istnieje zatem podstawa prawna do ustanowienia przez gminę takich zakazów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec czego powołane zapisy planu nie mogą stanowić samodzielnie źródła zakazów. Ponadto, jak wskazała strona, przedmiot przedsięwzięcia w zakresie dopuszczalnych parametrów wydobycia piasku został określony przez organ administracji wodnej odpowiedzialny za utrzymanie wód i ograniczył plany wnioskodawcy. Zamierzone wydobycie nie prowadzi do naruszenia struktur geologicznych pod dnem rzeki, dotyczy naniesionego rumoszu, a wydobycie ma uzasadnienie w potrzebach utrzymania rzeki, ochrony przeciwpowodziowej i budowie nowej przeprawy mostowej.
Na skutek rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymało
w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie
w sprawie oraz ustalenia zawarte w projekcie decyzji Wójta stwierdzając, że lokalizacja planowanej inwestycji narusza postanowienia § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprost zakazuje lokalizacji wszelkich inwestycji przemysłowych. To właśnie ten zakaz, a nie ustanowiony w pkt 5 zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców, ma istotne znaczenie w sprawie. Jak wskazało Kolegium samo wydobycie surowca nastąpić ma na terenie gminy E., natomiast działki leżące na obszarze gminy N. są przewidziane jako tereny służące czynnościom, które nastąpić mają po wydobyciu kopaliny. Niemniej, przedsiębiorca planuje wykorzystanie tych terenów pod działalność przemysłową, służącą wydobyciu kopaliny, wchodzącą w przedmiot prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Natomiast każda działalność przemysłowa, w tym także wydobycie kopalin, jest zakazana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N. Zakaz ustalony w § 35 ust. 3 pkt 1 planu ma charakter bezwzględny i nie doznaje jakichkolwiek wyjątków.
Następnie Kolegium dokonało wykładni językowej niezdefiniowanego w planie miejscowym pojęcia "inwestycji przemysłowych", dochodząc do wniosku, że pojęcie przemysłu obejmuje wydobywanie kopalin, w tym kamieni i piasku, a działalność ta należy do jednej z sekcji przemysłu obejmującej górnictwo i wydobywanie. W związku z tym, w świetle § 35 ust. 3 pkt 1 planu odczytywanego według reguł języka polskiego, jest inwestycją przemysłową, a jej realizacja na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu rzeki N. jest zabroniona. Taka też interpretacja postanowień planu jest akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy nie można było dla planowanej inwestycji wydać pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wobec czego Burmistrz, któremu przedłożono projekt decyzji odmownej mógł nie wnosić uwag do opracowanego projektu orzeczenia.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium uznało, że wydanie decyzji, której projekt podlegał uzgodnieniu w niniejszym postępowaniu regulują przepisy u.d.i.ś., natomiast nowa ustawa Prawo wodne nie wprowadziła istotnych zmian w regulacji ww. aktu, w tym jego art. 80 ust. 2 i 3, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie zwolniono przedsiębiorcy planującego wydobycie kopaliny z dna rzeki z uzyskania decyzji środowiskowej i nie wyłączono obowiązku ustalenia, czy inwestycja nie narusza planu miejscowego. W postępowaniu administracyjnym w sprawie decyzji środowiskowej organy administracji nie mogą badać ustaleń planu miejscowego w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.ś. Natomiast miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia we właściwym trybie, organy administracji i sąd administracyjny obowiązane są respektować jego postanowienia. Ten aspekt został już poruszony w wyrokach WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 379/17 i II SA/Gd 454/18, gdzie wskazano, że podnoszony przez Spółkę zarzut niezgodności postanowień § 35 planu w zakresie ustalonych tam zakazów z przepisami art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest nietrafny, bowiem nie można weryfikować zgodności z prawem ustaleń planu przyjętego uchwałą Rady Gminy z 1998 r. odnosząc je do przepisów ustawy o ochronie przyrody przyjętej dopiero w dniu 16 kwietnia 2004 r.
Również wywody dotyczące podobieństwa planowanej inwestycji z oczyszczaniem dna rzeki są, zdaniem Kolegium bezprzedmiotowe. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wynikało bowiem, aby realizacja inwestycji polegać miała na oczyszczaniu dna rzeki jako czynności zmierzającej do utrzymania właściwego stanu wód, prowadzonej przez administratora. Treść karty jednoznacznie wskazuje, że inwestor ubiega się o decyzję środowiskową w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów w ramach szczególnego korzystania z wód oraz koncesji na wydobycie kopaliny, a przedsięwzięcie wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1-2 karty).
W ocenie Kolegium planowane przedsięwzięcie nie może być utożsamiane z utrzymaniem wód przez ich administratora. Jest to przemysłowa, zarobkowa eksploatacja złoża kruszywa naturalnego, a inwestor jako prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wydobycia złóż pozostaje w całkowicie odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej od podmiotów zarządzających zasobami wodnymi, których celem jest m.in. ochrona wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, ochrony przed powodzią oraz suszą, ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód, zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją.
W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając:
1. wadliwą kwalifikację przedmiotu przedsięwzięcia jako "działalności przemysłowej" w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., jak też błędne zastosowanie tego przepisu, skutkujące błędną oceną co do niezgodności przedsięwzięcia z tym planem i wadliwym zastosowaniem art. 80 ust.3 u.d.i.ś., a w tym zakresie:
- nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego i orzeczenie w sprawie z pominięciem nowego stanu prawnego odnośnie do wydobywania kamienia, żwiru, piasku i materiałów z wód, wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2018 r. przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, mocą której dokonana została również nowelizacja przepisów w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, mająca istotny wpływ na wynik sprawy,
- wadliwą wykładnię pojęcia "działalności przemysłowej" przez objęcie jego zakresem działań stanowiących, normatywnie, wyłącznie korzystanie z wód, jak też wadliwe zastosowanie zakazu jej prowadzenia do przedsięwzięcia, którego przedmiot wiąże się z korzystaniem z wód i ma charakter równoważny czynnościom utrzymania tych wód, w rozmiarze i zakresie odpowiadającym takiemu utrzymaniu, określonym przez organy administracji wodnej;
2. wadliwą subsumcję stanu faktycznego do hipotezy § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, opartą na błędnym ustaleniu, że przedsięwzięcie obejmuje swoim przedmiotem wykonywanie działalności przemysłowej na obszarze objętym zakazem jej prowadzenia, w sytuacji gdy wydobycie piasku zwód jest planowane poza obszarem gminy, na którym obowiązuje taki zakaz, przy jednocześnie wadliwym uznaniu za taką działalność czynności transportowych prowadzonych w obszarze planu miejscowego, jedynie funkcjonalnie powiązanych z wydobyciem, związanych z odbiorem piasku ze statku poza granicami terenu wydobycia (przed 1.01.2018 r. - poza granicami terenu zakładu górniczego, w rozumieniu przepisów prawa geologicznego i górniczego);
3. pominięcie w ocenie, że zakaz stanowi wynik niedozwolonej inkorporacji do planu miejscowego nieobowiązujących już obecnie przepisów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu, a w konsekwencji, iż obecnie źródłem zakazu w sposób niedozwolony jest wyłącznie sam plan zagospodarowania przestrzennego, któremu w tym zakresie należy odmówić obowiązywania i stosowania w niniejszej sprawie;
4. wadliwe niezastosowanie art. 81 ust. 1 u.d.i.ś., a przez to niewskazanie, wespół z organem prowadzącym sprawę, wariantu przedsięwzięcia, który nie pozostawałby w sprzeczności z zakazem działalności przemysłowej, wedle jego interpretacji przyjętej przez organ, np. polegającego na rozładunku na prawym brzegu rzeki N. lub transporcie wodnym wydobytego piasku do najbliższego portu.
W uzasadnieniu podano, że w analizowanym planie miejscowym działalność w zakresie eksploatacji surowców została expressis verbis wyodrębniona (§ 35 ust. 2 pkt 5 planu) od działalności określonej w pkt 1, tj. inwestycji przemysłowych. Z uwagi na powyższe rozgraniczenie, przyjęcie dokonanej przez organy interpretacji, zgodnie z którą eksploatacja surowców jest zawsze niedozwoloną "działalnością przemysłową", wykluczałaby tę eksploatację w ogóle, co byłoby sprzeczne z § 35 ust. 3 pkt 5 planu. Tymczasem na gruncie planu eksploatacja traktowana jest inaczej niż działalność przemysłowa.
Ponadto, w ocenie skarżącej, ustanowiony w planie zakaz powinien być interpretacyjnie wiązany z reżimem prawnym obszaru chronionego, a zatem przede wszystkim w kontekście celu ochrony tego obszaru (tu: ochrony krajobrazu). Afiszowane przez organy podporządkowanie wszelkiej działalności ochronie środowiska, z uwagi na zbyt szeroki zakres, jest więc w okolicznościach niniejszej sprawy dowolne. Wydobycie osadów piasku z koryta rzeki, jak wszystkie prace związane z utrzymaniem tego koryta, nie godzą w żaden sposób w ten cel, nie prowadzą bowiem do powstania makropowierzchniowych ingerencji w powierzchnię ziemi i do zmiany krajobrazu, szczególnie krajobrazu wizualnego. Wydobycie piasku z koryta rzeki nie powoduje też trwałych zmian w krajobrazie naturalnym, więc obszar chronionego krajobrazu nie doznaje uszczerbku.
Organ odwoławczy nie uwzględnił też zmiany stanu prawnego, która nastąpiła w toku postępowania, tymczasem z dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 r. doszło do istotnej zmiany reżimu prawnego wydobywania kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów z wód. Po dniu 1 stycznia 2018 r. decyzja środowiskowa służyć będzie uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku i żwiru z wody i decyzja ta będzie już samodzielną podstawa podjęcia realizacji. Zmiana ta miała na celu uporządkowanie niejednolitego podejścia od wydobycia piasku i żwiru z wód, kiedy to wydobycie dozwolone było albo na podstawie prawa wodnego albo w oparciu o pozwolenie wodnoprawne i koncesje wydobywczą. Ponadto dotychczas problemem było uznawanie rumoszu rzecznego (tu: osadów piasku) za złoża kopaliny, natomiast obecnie wydobycie to, jako działalność w sferze korzystania z wód i usług wodnych, przestało być działalnością górniczą, uznawaną przez organu za działalność przemysłową. Obecnie więc planowane przedsięwzięcie ma być postacią korzystania z wód.
Wadliwie również w sprawie przyjęto, że prace prowadzone przez Spółkę będą miały charakter ingerencji w środowisko geologiczne pod jej dnem. Tymczasem Spółka planuje wydobycie osadów piasku, a więc rumoszu, naniosu, bez ingerencji w profil koryta rzeki i przestrzeń pod nim. Co więcej, rzędna, do które może być prowadzone wydobycie została określona przez właściwy organ administracji wodnej. W związku z tym brak jest podstaw do różnicowania prac związanych z utrzymywaniem rzeki z przedmiotem przedsięwzięcia, albowiem oba działania, niezależnie od nazwy procesu, który służyłby wydobyciu rumoszu, i niezależnie czy czyniłaby to sama administracja wodna czy wyręczałaby ją w tym Spółka w ramach przedsięwzięcia, powodują dokładnie te same skutki, w tym skutki dla środowiska, a szczególnie krajobrazu. Różnicowania tych stanów nie uzasadnia również cel gospodarczy przedsięwzięcia, gdyż służy ono zarazem realizacji celu publicznego, jak i wyręcza podmiot ustawowo obowiązany do takich działań w realizacji tego celu publicznego.
Strona skarżąca jednocześnie zwróciła uwagę na inne przedsięwzięcie, które planowała zainicjować – organizacji na terenie obr. J., gmina N., zakładu górniczego, gdzie wydobycie i magazynowanie wydobytych osadów piasku w instalacji wykonanej dla tych potrzeb było rozważane na terenie obr. J. Natomiast przyjęta przez organy teza o integralności przedsięwzięcia i wszystkich związanych z nim działań powoduje, że zakaz wynikający z planu miejscowego rozciągany jest na działania, które go nie naruszają (transport), jak i że naruszenie zakazu wywodzone jest z działań (działalność wydobywcza) podejmowanych na obszarze, gdzie zakaz ten nie obowiązuje. Zakaz ów winien więc być odnoszony co najwyżej do części przedsięwzięcia.
Końcowo skarżąca podkreśliła, że na skutek zmiany przepisów o ochronie przyrody i aktu tworzącego obszar chronionego krajobrazu zakaz ustanowiony w planie jest niezgodny z przepisami prawa. Obecnie rozporządzenie Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N. oraz obecna Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, precyzujących które z ustawowych zakazów zostały ustanowione na obszarze, nie przewidują takiego zakazu. W związku z tym organy winny były odmówić stosowania § 35 planu w części związanej z zakazami dotyczącymi obszaru chronionego krajobrazu, które nie mają pokrycia w obowiązującej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2019 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że kontrolowane postanowienie zostało wydane po ponownym przekazaniu organowi współdziałającemu projektu decyzji Wójta w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Wcześniejsze bowiem postanowienie Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2017 r. o pozytywnym uzgodnieniu decyzji odmownej oraz utrzymujące je mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2018 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 226/18. Jak wskazał wówczas WSA, projekt przedłożonej decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań wnioskowanego przedsięwzięcia został zaakceptowany przez Burmistrza bez uwag, przy czym organ ten, wbrew ustawowym obowiązkom, nie ustalił okoliczności faktycznych istotnych dla zajętego stanowiska ani przyjętej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego zastosowanie na obszarze właściwości organu współdziałającego, na którym położona jest część inwestycji. Stanowisko to zaakceptował organ II instancji pomimo tego, że jak sam zauważył, w obliczu braku w postanowieniu Burmistrza jakichkolwiek treści merytorycznych, nie mógł się do nich odnieść. Skoro więc organy obu instancji nie wyjaśniły istoty niniejszej sprawy ani motywów zajętego w postanowieniu stanowiska, sąd pozbawiony był możliwości skontrolowania legalności takiego stanowiska. W związku z tym sąd zobowiązał organy, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonały oceny faktycznej i prawnej wskazanej sprawy i wyjaśniły swoje stanowisko w sposób umożliwiający jego weryfikację. Przy czym zwrócił uwagę, że prowadząc ponownie postępowanie organ powinien zgromadzić dokumenty, z których czerpał informacje odnośnie charakteru zgłoszonego przedsięwzięcia, w tym kopie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej czy karty informacyjnej przedsięwzięcia, oraz danych pozwalających zweryfikować jego kompetencję do współdziałania w oparciu o art. 75 ust. 4 u.d.i.ś., wynikających z wypisów i wyrysów z planu miejscowego i ewidencji gruntów. Powyższa zaś okoliczność miała istotne znaczenie, bowiem zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu I instancji zarówno Burmistrz, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowały się do wskazań WSA dotyczących ponownego rozpoznania sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W toku natomiast tego postępowania ustalono na podstawie przedłożonej dokumentacji, w szczególności na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, że będzie ono polegało na wydobyciu osadów piasku z koryta rzeki N., od km 46+120 do km 46+750, tj. na odcinku 0,63 km na granicy województw: pomorskiego i warmińsko-mazurskiego. Na terenie Gminy N. inwestycja obejmować będzie działki nr [...], [...] i [...] obręb J. Czynności ładunkowe, które mają być prowadzone bieżąco, bez magazynowania piasku, odbywać się będą bezpośrednio w strefie brzegowej na działkach nr [...] i [...]. Miejsce załadunku kruszywa obejmie działki [...] i [...], zaś transport do i z miejsc załadunku odbywać się będzie asfaltową drogą powiatową nr [...], zlokalizowaną na wale przeciwpowodziowym - działka nr [...]. Ponadto ustalono, że część terenu inwestycji leżąca na obszarze gminy N. objęta jest postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r. nr 9, poz. 62). Mając to na uwadze Burmistrz odczytał ustalenia zawarte w planie i wskazał, że zgodnie z tym aktem działka [...], na której ma odbywać się załadunek kruszywa, położona jest na obszarze wód otwartych, działka nr [...], na której również będzie odbywał się załadunek, znajduje się na terenach rolnych pozostałych, zaś działka nr [...] służąca do transportu - na terenie drogi powiatowej. Działki te znajdują się przy tym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N., natomiast zgodnie z § 35 ust. 2 planu na obszarze tym obowiązuje zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej, ochronie środowiska. W ust. 3 omawianego zapisu uchwałodawca lokalny zawarł m.in. zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych (pkt 1) czy zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych, realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców (pkt 5). Tymczasem jak wynika z akt inwestor ubiega się o decyzję środowiskową w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów w ramach szczególnego korzystania z wód oraz w związku z koncesją na wydobycie kopaliny. W ocenie Kolegium przedmiotowa inwestycja, będąca inwestycją przemysłową, narusza zatem nie tylko zakaz określony w pkt 5, jak stwierdził to organ pierwszej instancji, ale przede wszystkim zakaz z pkt 1 ww. przepisu planu miejscowego. I z tym stanowiskiem zgodził się Sąd I instancji podkreślając, że brak zawarcia w akcie prawa miejscowego definicji pojęć użytych w planie, uprawniał organy do skorzystania z definicji języka potocznego, w którym przez przemysł rozumie się produkcję materialną polegającą na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych (red. S. Skorupko, H. Anderska, Z. Łempicka, Mały Słownik Języka Polskiego, Warszawa, s. 651). Przemysł ten dzieli się na wydobywczy, obejmujący pozyskiwanie zasobów przyrody (węgla, kamieni itp.) oraz przetwórczy, obejmujący uszlachetnianie i przetwarzanie surowców i materiałów w celu przystosowania ich do różnorodnych potrzeb konsumpcyjnych i produkcyjnych. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, pojęcie "przemysłu" obejmuje wydobywanie kopalin, w tym kamieni i piasku, co potwierdza również systematyka przyjęta w obowiązującej w Polsce Europejskiej Klasyfikacji Działalności. W Klasyfikacji tej działalność polegająca na wydobywaniu kamieni, piasku i gliny należy bowiem do jednej z sekcji przemysłu obejmującej górnictwo i wydobywanie. Wydobywania z koryta rzeki kruszywa naturalnego – osadów, mieści się w pojęciu działalności przemysłowej.
Sąd I instancji zauważył, że z przedłożonej w sprawie dokumentacji wynika także, że wydobycie surowca nastąpić ma na terenie gminy E., natomiast działki leżące na obszarze gminy N. są przewidziane jako tereny służące czynnościom, które nastąpić mają po wydobyciu kopaliny. Rację ma więc skarżąca kasacyjnie Spółka, że samo wydobycie odbywać się będzie poza obszarem gminy, na którym obowiązują zakazy. Nie można jednak pomijać faktu, że inwestor planuje wykorzystywać tereny położone na obszarze objętym planem pod działalność przemysłową, służącą wydobyciu kopaliny, wchodzącą w przedmiot prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Wszystkie czynności określone w karcie informacyjnej związane są więc z jednym przedsięwzięciem – wydobyciem surowca i pozostają ze sobą w ścisłym, nierozerwalnym związku, a pominięcie któregoś z etapów niewątpliwie może skutecznie uniemożliwić prowadzenie całej działalności. Tak też traktuje to inwestor opisując inwestycję nie jako samo wydobycie, ale także załadunek wydobytego surowca i jego transport, co pozwala przyjąć, że w spornej inwestycji wydobyciem jest zespół ww. czynności, tj. zarówno pozyskanie jak i działania służące dystrybucji kopaliny. Dopiero bowiem łączne prowadzenie tych czynności należy uznać za działalność przemysłową wydobycia kopalin. Zakaz ustalony w § 35 ust. 3 pkt 1 planu ma natomiast charakter bezwzględny i nie doznaje jakichkolwiek wyjątków, zatem każda działalność przemysłowa, w tym także wydobycie kopalin, jest zakazana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N. Nie ma więc znaczenia, że sama czynność wydobycia i stanowiące niezbędny element do realizacji przedsięwzięcia, dokonywane są bezpośrednio na terenie objętym zakazem. Tym samym wywiedziony przez organy z dyspozycji § 35 ust. 3 pkt 1 planu zakaz działalności wydobywczej na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu jest prawidłowy.
Sąd I instancji nie zgodził się również z poglądem, jakoby planowane przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcie można było utożsamiać z "utrzymaniem wód" przez administratora. Już bowiem sama lektura karty informacyjnej przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma polegać na przemysłowej, zarobkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, a okoliczność, że zasoby złóż tego kruszywa zlokalizowane są pod wodami rzeki Nogat nie zmienia charakteru tej inwestycji. Wobec tego zarzuty naruszenia zasady równości w związku ze stosowaniem różnych zasad w odniesieniu do podmiotów będących w takiej samej sytuacji nie mogły zostać uwzględnione, albowiem skarżąca Spółka jako prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wydobycia złóż pozostaje w całkowicie odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej od podmiotów zarządzających zasobami wodnymi, których celem jest zaspokajanie potrzeb ludności i gospodarki oraz ochrona wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, ochrony przed powodzią oraz suszą, ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód, zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją.
Prawidłowo też, w ocenie Sądu I instancji wskazał organ I instancji, że dodatkową przesłanką naruszenia planu jest określony w § 35 ust. 3 pkt 5 planu zakaz realizacji rozległych terenów eksploatacji surowców. Należy bowiem zgodzić się, że planowana inwestycja służy realizacji rozległych terenów eksploatacji surowca. Zgodnie z definicją słownikową pojęcia "surowiec" jest to materiał naturalny pochodzenia zwierzęcego, roślinnego lub mineralnego, który poddaje się obróbce na półprodukty lub wyroby gotowe (Mały Słownik Języka Polskiego...., s. 788). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.), dalej jako Prawo geologiczne i górnicze, złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, i które zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wymaga uzyskania koncesji. Wydobywanie piasku ze złóż zlokalizowanych pod wodami rzeki Nogat zakwalifikować więc należało jako wydobywanie surowca naturalnego, czyli wydobywanie kopalin ze złóż, bez względu na to, gdzie te złoża się znajdują, objęte obowiązkiem uzyskania koncesji (art. 21 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego).
Odnosząc się zaś do kwestii "rozległości" terenu eksploatacji Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z danymi zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia powierzchnia gruntu zajętego pod wodą wynosić będzie 86.142 m2, obszar wyłączony z eksploatacji z przyczyn przyrodniczych - 52.058 m2, a powierzchnia możliwego wydobycia według dokumentacji geologicznej – 3,6322 ha. Wartości te nie pozostawiają wątpliwości, że planowana przez skarżącą działalność ma objąć rozległe tereny eksploatacji osadów piasku w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 5 planu, co czyni je niedopuszczalnymi. Interpretacja przymiotnika "rozległe" nie doznaje w treści planu dodatkowych uwarunkowań, zaś celu, jakiemu służy ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu nie można ograniczać wyłącznie do zachowania walorów estetyczno-wizualnych, pomijając całkowicie ochronę innych elementów składowych krajobrazu jako środowiska przyrodniczo-geograficznego. Tymczasem ta forma ochrony przyrody przewidziana w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614), a wcześniej w art. 26 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2002 r., poz. 1079), konkretyzuje i realizuje cele ochrony przyrody określone w art. 2 ust. 2 ww. ustaw. Z treści już samej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika cel, w jakim utworzono Obszar Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat, a mianowicie zachowania kompleksu łąk, pastwisk i szuwarów stanowiących ostoję ptaków i drobnych ssaków na obszarze Ż. Walory krajobrazowe tego obszaru stanowią: koryto rzeki, ciągi izolowanych zbiorników wodnych (starorzecza), pasy oczeretów i szuwarów, strefy zadrzewień i zakrzewień oraz nieliczne tereny leśne. Treść stanowiącego załącznik do karty informacyjnej raportu z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej sporządzonego dla potrzeb planowanego przedsięwzięcia potwierdza zaś, że na obszarze objętym inwestycją występują elementy flory i fauny wymagające ochrony. Postanowienia planu stanowią natomiast niewątpliwie jeden z elementów systemu tej ochrony.
Zdaniem Sądu I instancji, wyniki prawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania, w toku którego organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy poczynił istotne ustalenia faktyczne podlegające następnie ocenie, pozwalały na stwierdzenie, że planowana inwestycja naruszałaby ww. postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej zaś sytuacji, stosownie do art. 80 ust. 2 w związku z ust. 3 u.d.i.ś., nie byłoby możliwe wydanie dla przedmiotowej inwestycji pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro więc w przedstawionych okolicznościach odmowa wydania takiej decyzji była w pełni zasadna, brak było przesłanek do wniesienia przez Burmistrza uwag do opracowanego przez Wójta projektu decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazujących na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie przepisów nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym, Sąd I instancji przywołał treść art. 545 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji wskazując, że w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, złożonego w dniu 14 marca 2017 r., nie było podstaw do uwzględniania przepisów Prawa wodnego z 2017 r., albowiem wszczęta została jeszcze przed dniem 1 stycznia 2018 r., czyli przed wejściem w życie nowego Prawa wodnego.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że na gruncie powoływanego przez skarżącą Spółkę Prawa wodnego wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu, jest jednym z rodzajów szczególnego korzystania z wód wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód (art. 34 pkt 8 Prawa wodnego). To szczególne korzystanie z wód, na podstawie art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podobnie zresztą tę kwestię regulowała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Wydobywanie kamienia i żwiru z wód nie zostało zakwalifikowane do usług wodnych, ale jako szczególne korzystanie z wód, na mocy art. 269 pkt 2 Prawa wodnego, zostało obciążone opłatą za usługi wodne. W odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu żwiru i piasku z wód to novum ustawowe ma wyłącznie taki skutek, że pojawiło się istotne zagadnienie prawne związane ze wzajemnymi relacjami przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz Prawa wodnego w zakresie obowiązku ponoszenia opłat za wykonywanie takiej działalności. Prawo geologiczne i górnicze przewiduje bowiem jednorazową opłatę koncesyjną z tytułu udzielenia koncesji oraz opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopalin ustalaną w oparciu o ilość wydobycia w okresie rozliczeniowym. W związku z tym problematyka podnoszona przez skarżącą Spółkę sprowadza się do opłat publicznoprawnych związanych z prowadzeniem przedmiotowej działalności, lecz nie ma to wpływu na ocenę jej charakteru i nie może stanowić jakiekolwiek wskazówki interpretacyjnej, jak tego oczekiwała skarżąca, w zakresie wykładni postanowień planu miejscowego.
Niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut dotyczący zastosowania postanowień planu sprzecznych z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami ochrony przyrody. W tym zakresie zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i sąd kontrolujący wydane rozstrzygnięcia, nie są uprawnione do równoległej kontroli zgodności z prawem postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wzorcem oceny zgłoszonego przedsięwzięcia. Nie jest bowiem rolą organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ani wojewódzkiego sądu administracyjnego kontrolującego legalność decyzji w tym przedmiocie, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, ocena normy planistycznej, która jest podstawą stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sądowoadministracyjna kontrola aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odbywa się w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę przyjmującą ten plan. Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506). W związku z tym, w postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem decyzji środowiskowej bądź jej odmową, a które z punktu widzenia legalności kontroluje sąd administracyjny, nie można badać ustaleń planu w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.ś. Miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia we właściwym trybie, organy administracji i sąd administracyjny obowiązane są respektować jego ustalenia. Wobec tego takich działań kontrolnych tym bardziej nie można podejmować w postępowaniu uzgodnieniowym, którego celem jest zaopiniowanie przedłożonego projektu decyzji środowiskowej.
Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wyjaśnił również, że zarzut niezgodności postanowień § 35 planu w zakresie ustalonych tam zakazów z przepisami art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest nietrafny. Nie można bowiem weryfikować zgodności z prawem ustaleń planu przyjętego uchwałą Rady Gminy z 1998 r. odnosząc je do przepisów ustawy o ochronie przyrody przyjętej dopiero w dniu 16 kwietnia 2004 r.
Reasumując, zdaniem Sądu I instancji organ I instancji wykonał wskazania sądu zawarte w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r. i dokonał oceny faktycznej i prawnej sprawy, a następnie wyjaśnił swoje stanowisko w sposób, który umożliwił sądowi jego prawną weryfikację. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności wydanych rozstrzygnięć doprowadziła zaś do wniosku, że postępowanie organów odpowiada wymogom stawianym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także nie narusza art. 15 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. Sp. z o.o. w G., reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że podstawą do odmowy przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a tym samym odmowy nadania uprawnień, mogą być przepisy aktu prawa miejscowego ustanawiające zakazy na obszarze chronionego krajobrazu nieznane ustawie o ochronie przyrody,
- art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. polegające na uznaniu, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 1998r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N.,
- § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Dwór Gdański poprzez jego zastosowanie, pomimo sprzeczności ujętych w nim zakazów z obowiązującymi na dzień wydania postanowienia przepisami ustawy o ochronie przyrody;
a ponadto, z ostrożności, naruszenie:
- § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. poprzez jego błędną wykładnię i wadliwą subsumcję stanu faktycznego istniejącego w sprawie do tego przepisu, polegająca na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją przemysłową w skład której na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N. wchodzi rozległy teren eksploatacji surowców.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 4 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od G. Sp. z o.o. w G. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe sformułowane zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania przepisu wynikowego jakim jest art. 145 § 1 pkt lit. a, b, c p.p.s.a. z konkretnym przepisem czy to prawa materialnego, czy też procesowego, z którego naruszeniem sąd rozpoznający skargę na decyzję upatruje konieczność jej uchylenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała jedynie przepisy prawa materialnego, których naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie czyni wadliwym prawnie zaskarżony wyrok. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Stwierdzone błędne sformułowanie zarzutów kasacyjnych poprzez brak powiązania naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa materialnego z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. nie stanowi przesłanki do automatycznej dyskwalifikacji skargi kasacyjnej skutkującej jej oddaleniem.
Spór w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia związanego z konsekwencjami sprzeczności ustaleń planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie po jego uchwaleniu. Rozwiązanie tego problemu prawnego jest istotne w niniejszej sprawie, wobec konieczności dokonania oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia przedstawionego przez wnioskodawcę w dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach karcie informacyjnej przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego dotyczących tego terenu. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 1 u.d.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do treści art. 80 ust. 2 u.d.i.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (wymóg zgodności nie dotyczy inwestycji szczegółowo wymienionych w dalszej części przepisu art. 80 ust. 2, do których inwestycja sporna w sprawie niniejszej się nie zalicza). Innymi słowy, co do zasady stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i prowadzi do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 329/20, CBOSA). W niniejszej sprawie brak jest możliwości prostego przeniesienia tej zasady na grunt stanowiącej przedmiot rozpoznania sprawy z uwagi na podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjną zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 , art. 31 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji RP oraz art. 80 ust. 3 u.d.i.ś i § 35 ust. 1 pkt 1 i 5 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. Zarzuty te sprowadzają się do zastosowania przez organ i Sąd I instancji postanowień tegoż planu bez uwzględnienia, że w tym zakresie powyższy akt prawa miejscowego jest sprzeczny z przepisami ustawy o ochronie przyrody, tj. art. 24 w brzmieniu nadanym już po uchwaleniu powyższego planu miejscowego oraz postanowieniami rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N. i uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie zachodzi przypadek wtórnej niezgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim plan ustanawia zakazy obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki N.
Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych na wstępie należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, na które powołał się Sąd I instancji, dotyczące braku możliwości zastosowania w takiej sytuacji sankcji nieważności wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie spełnia wymagań określonych w ustawie, która weszła w życie po jego uchwaleniu. Do takiego wniosku prowadzi niewątpliwie analiza między innymi wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 stycznia 2020 r., II OSK 568/18, 14 stycznia 2020 r.,
II OSK 3477/18, 14 czerwca 2016 r., II OSK 2470/14, 3 lutego 2012 r., II OSK 2431/11, CBOSA). Podkreślić należy, że przyjęty system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także model ich kontroli oparte są na założeniu, że stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja powyższa nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż skutek taki musiałby się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub w części) wynikałby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w czasie prowadzenia przez organ procedury uchwalania miejscowego planu. Z tego względu operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności, rozumianą jako tzw. nieważność względną, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz obowiązujące w dacie jego wydania. Nie ulega również wątpliwości, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw, akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom, stosownie do art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), w myśl którego jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie tego przepisu, w wyniku czego powstał stan sprzeczności zapisów planu miejscowego z przepisami ustawy, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce, ale też wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi są ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi, a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Bd 629/16, ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, jeżeli formalnie sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tą wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych, niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2022 roku, sygn. akt II OSK 809/21.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 33 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. dotyczące błędnego stwierdzenia, że brak jest podstaw do weryfikacji zgodności z prawem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia, a więc w sprawie indywidualnej z postanowieniami aktów prawnych, które m.in. zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są aktami prawnymi hierarchicznie wyższego rzędu, które zostały uchwalone w późniejszym terminie, a w szczególności z ustawą. Hierarchiczność źródeł prawa przyjęta przez Konstytucję RP nakłada na organy, jak i na sądy rozpatrujące indywidualne sprawy w przypadku stosowania przepisów rangi podustawowej obowiązek kontroli ich legalności, zgodności z Konstytucją, jak i ustawami. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 629/16). W pierwszej kolejności wobec stwierdzonych sprzeczności, Sąd I instancji i organy administracji publicznej winny podjąć próbę usunięcia takich sprzeczności w drodze wykładni, a w przypadku negatywnego wyniku odmówić stosowania w danej indywidualnej sprawie postanowień aktu prawnego niższego rzędu. W niniejszej sprawie, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, do obowiązku sądu administracyjnego należało w procesie stosowania prawa dokonanie ustalenia obowiązującego stanu prawnego. W szczególności ustaleniami sądu powinny zostać objęte fakty, czy powołane przez organy administracji przepisy prawa miejscowego z 1998 r. nie zostały wprost uchylone, nie została stwierdzona ich nieważność, lub czy w związku ze zmianą przepisów nie doszło do sprzeczności z aktami prawa wyższego rzędu wydanymi później. Ustalenia te w przypadku odpowiedzi twierdzącej powinny skutkować odmową stosowania w przedmiotowej sprawie § 35 uchwały – postanowień tego przepisu, które są niezgodne z regulacją zawartą w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Ustaleń, jak i rozważań takich w przedmiotowej sprawie zabrakło, co było konsekwencją błędnego stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, że zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. nie podlega badaniu zgodność ustaleń planu miejscowego z postanowieniami aktów prawnych wyższego rzędu – w niniejszej sprawie z art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji nie podjął takiej próby, a w przypadku stwierdzenia takiej sprzeczności jej usunięcia w drodze wykładni lub odmowy stosowania w danej sprawie przepisu aktu prawnego niższego rzędu.
Zasadność powyższych zarzutów kasacyjnych skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej i w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego wyroku. Uznanie powyższych zarzutów kasacyjnych za uzasadnione i związana z tym konieczność ponownego przeprowadzenia we wskazanym zakresie ustaleń związanych z procesem stosowania prawa, czyni przedwczesnym dokonanie oceny zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych związanych z naruszeniem § 35 ust. 1 pkt 1 i 5 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji dotyczącą przesłanek pozwalających rozróżnić inwestycję przemysłową od utrzymania wód przez administratora zasobów wodnych.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki zwrot kosztów kasacyjnych obejmujących uiszczoną opłatę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia - 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości ustalonej na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) - § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b).