III OSK 2553/22

III OSK 2553/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3859/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 77, art. 75 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 105 poz 884
par. 13
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm  zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
Dz.U. 2020 poz 360
art. 88 ust. 1 i 2, art. 90, art. 92, art. 94, art. 96 ust. 5 i 6, art. 98
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art. 1, art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 174 pkt 2, art. 141 par. 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3859/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3859/21 oddalił skargę M. K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] nakazał M. K., G. K., A. K. i K. P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].
Od powyższej decyzji M. K. (dalej: "skarżący") wniósł odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ w uzasadnieniu wskazał, że kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...] została decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2020 r. poz. 947) przydzielona skarżącemu. Kwatera tymczasowa składa się z trzech pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 69,52 m², w tym powierzchni mieszkalnej 42,19 m² i pozostaje w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji [...]. Do zamieszkania w kwaterze uprawnieni zostali żona G. oraz syn A. i pasierbica K..
Komendant Stołeczny Policji uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] nakazującą opróżnienie kwatery tymczasowej przytoczył art. 88 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") oraz § 10 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Wskazał, że prawo do zajmowania kwatery tymczasowej przysługuje wyłącznie policjantowi pełniącemu służbę, z chwilą zaś zwolnienia ze służby w Policji policjant traci prawo do zajmowania kwatery tymczasowej, a właściwy organ zobowiązany jest przepisami prawa do opróżnienia kwatery tymczasowej. Zdaniem organu zaistnienie jednej z przesłanek określonych w przepisie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji zakończone zostaje w formie decyzji administracyjnej.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M. K. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe jest ustalenie organu, że skarżącemu decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] podpisaną przez A. P. (której nieważność stwierdzono następnie decyzją KSP z dnia [...] października 2010 r. nr [...]) przydzielona została kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...], a nie lokal mieszkalny. To, że wymienioną decyzją z [...] sierpnia 2003 r. dokonano przydziału kwatery tymczasowej wynika wprost z tej decyzji, która, co należy podkreślić, po jej doręczeniu skarżącemu nie była kwestionowana przez stronę w administracyjnym toku instancji (skarżący nie wniósł od niej odwołania) i decyzja stała się ostateczna. Prawidłowości ustalenia, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. przydzielono skarżącemu kwaterę tymczasową, a nie lokal mieszkalny, nie zmienia okoliczność, że skarżący nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a wnioskował o przydział lokalu mieszkalnego. Powyższe nie ma znaczenia, skoro przydzieloną kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...] skarżący przyjął, a następnie na jej podstawie zawarł umowę najmu przydzielonej kwatery tymczasowej na czas pełnienia służby w Policji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podzielił Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że fakt, iż skarżący ubiegał się o przydział lokalu mieszkalnego nie daje podstaw do stwierdzenia, że skarżącemu przydzielono lokal mieszkalny (v. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1284/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu kwestie dotyczące statusu kwatery tymczasowej zajmowanej przez skarżącego organ wyjaśnił wyczerpująco w zaskarżonej decyzji, wskazując wprost, że budynki A i B (budynki zamieszkania zbiorowego) przy ul. [...], zgodnie z przeznaczeniem wybudowane były jako pomieszczenia hotelowe i kwatery tymczasowe. Organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na użytkowanie, budynki A i B położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego.
Sąd I instancji podkreślił, że także powoływanie się przez skarżącego na okoliczność wydania drugiej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. przez Komendanta Rejonowego Policji [...] S. C. nie zmienia prawidłowości stwierdzenia organu o przydziale kwatery tymczasowej, a nie lokalu mieszkalnego. Postępowanie w sprawie odtworzenia akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. o "przyznaniu lokalu mieszkalnego" nr [...] przy ul. [...] w [...], na którą powołuje się skarżący, zakończyło się postanowieniem Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie odtworzenia akt. Z akt sprawy nie wynika, aby w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], którą skarżący zajmował od 2003 r. jako kwaterę tymczasową.
Wszelkie zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne. Za niezasadne Sąd uznał w niniejszej sprawie także zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organ, że skarżącemu, jako zwolnionemu ze służby policjantowi, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego. Zresztą w zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie kwestionuje prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego, ale wprost wskazuje, że skarżący, w świetle art. 88 ustawy o Policji, posiada prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Organ wskazał zresztą, że niezrealizowany wniosek o przydział lokalu mieszkalnego emeryta policyjnego organ I instancji przesłał do Komendanta Rejonowego Policji [...] jako organu właściwego do jego rozpatrzenia.
Zdaniem WSA w Warszawie niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] przez skarżącego i członków jego rodziny, którzy byli wymienieni w decyzji o przydziale kwatery tymczasowej (jako uprawnionych do zamieszkania ze skarżącym).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Komendant Rejonowy Policji [...] prawidłowo nakazał skarżącemu oraz G. K., A. K. i K. P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Komendant Stołeczny Policji zasadnie zaś utrzymał tę decyzję w mocy, prawidłowo stosując w tym przypadku art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 20 lutego 2010 r.
Sąd I instancji uznał, że tym samym nie ma wątpliwości, że zaszła podstawa do nakazania opróżnienia przez skarżącego jako emeryta policyjnego oraz osoby wymienione w decyzji, zajmowanej dotychczas kwatery tymczasowej (którą to decyzję nadto wyeliminowano z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc). Skoro skarżący w związku ze zwolnieniem ze służby utracił prawo do zajmowania kwatery tymczasowej, brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
W ocenie Sądu, organy w sprawie niniejszej, dotyczącej opróżnienia kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, w tym powołanych w skardze, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie opróżnienia zajmowanej przez skarżącego kwatery tymczasowej zostało przez organ przeprowadzone z poszanowaniem zasad k.p.a. W trwającym od 2010 r. postępowaniu w sprawie opróżnienia kwatery tymczasowej organ nie naruszył ani zasady prawdy obiektywnej, ani zasady pogłębiania zaufania do organu władzy. Organ rozpoznawał wnioski, którymi strona próbowała wykazać, że zajmuje lokal mieszkalny, a nie kwaterę tymczasową. Odmienne wyniki tych postępowań od oczekiwanych przez stronę nie stanowi o naruszeniu przepisów procesowych. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a., zostały wyczerpująco uzasadnione i nie pozostawiają wątpliwości co do przyczyn, z powodu których organ podjął rozstrzygnięcie o nakazaniu opróżnienia zajmowanej kwatery tymczasowej. Organ ustalił prawidłowo stan faktyczny, zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a ocena tego materiału dowodowego nie była dowolna.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w wyroku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.
1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 - polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu - co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż zostały spełnione przesłanki w/w normy, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych przepisów, w szczególności w zestawieniu z materiałem zgromadzonym przez organ oraz materiałem i stanowiskiem zaoferowanym przez skarżącego, winna doprowadzić organ do zgoła innego wniosku. W sprawie zakończonej postanowieniem nr [...] wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w tym nowe dowody nieznane wcześniej organowi, a na które powoływał się skarżący M. K., organ pominął nowe dowody przekraczając granice zasad swobodnej oceny dowodów, nie dopełnił ciążącym na nim obowiązku wydania w oryginale dokumentu, organ pominął w sprawie istotne i udowodnione okoliczności faktyczne z przeprowadzonych dowodów z treści zeznań przesłuchanych świadków (potwierdzających istnienie spornej decyzji o przyznaniu lokalu mieszkalnego) i przedstawionych fotokopii oryginalnych dokumentów; Komendant Stołeczny Policji na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. stwierdził nieważność decyzji [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] podpisanej przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...] - mł. Insp. A. P. w sprawie przydziału Panu M. K. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], tym samym wyeliminował jedną z dwóch bezspornie istniejących w obrocie prawnym decyzji. Druga decyzja nr [...] z dnia [...].08.2003 r. wydana przez Komendanta Rejonowego Policji [...] - mł. Insp. S. C. o przydziale lokalu mieszkalnego skarżącemu M. K., nr [...] przy ul. [...] w [...], nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.
2) naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (zwanego dalej "rozporządzeniem"), art. 88 ust. 1 i 2, art. 90, art. 92, art. 94, art. 96 ust. 5 i 6 i art. 98 ustawy pragmatycznej z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwową Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj.- Dz. U. z 2018 r., poz. 132 z późn. zm.) - polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu - co doprowadziło do błędnego uznania przez organ I oraz II instancji, że skarżącemu M. K. nie przysługuje prawo do zajmowania dotychczasowej kwatery tymczasowej do czasu wydania skarżącemu M. K. lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
3) naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (zwanego dalej "rozporządzeniem"), art. 88 ust. 1 i 2, art. 90, art. 92, art. 94, art. 96 ust. 5 i 6 i art. 98 ustawy pragmatycznej z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwową Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 z późn. zm.). - polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu - co doprowadziło do błędnego uznaniu przez organ I oraz II instancji, że skarżący M. K. powinien niezwłocznie opróżnić zajmowaną kwatera tymczasową w chwili zwolnienia ze służby, bez względu na sytuację osobistą i materialną, ani powody przyznania kwatery tymczasowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż w przepisach wyszczególniono krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, został on zawężony wyczerpująco w ustawie o Policji (funkcjonariusze w służbie stałej, ich małżonkowie, wstępni i dzieci) oraz ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214), której postanowienia w art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań - emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Do mieszkań tych należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Chybione są wszelkie argumenty Komendy Stołecznej Policji, że Policjant zwolniony ze służby w każdym przypadku zmuszony jest do opróżnienia kwatery tymczasowej lub lokalu mieszkalnego.
Zasady o przyznaniu i opróżnieniu kwatery tymczasowej dotyczą funkcjonariuszy przeniesionych do służby w innej miejscowości, którzy w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmowali lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. Czyli wypełniają służbę poza miejscowością swojego stałego zamieszkania i jednostki rodzinnej. Skarżący M. K. nie został przeniesiony do pracy z innej miejscowości, ani nie posiada własnej nieruchomości. Zajmowana przez niego kwatera tymczasowa jest jedynym posiadanym lokalem, uzyskanym z zasobu pozostającego w dyspozycji organów Policji. Skarżący M. K. uprawniony do uzyskania lokalu mieszkalnego (z tytułu braku innego tytułu do nieruchomości), a nie kwatery tymczasowej, uzyskał z zasobu organów Policji kwaterę tymczasową w 2003 r., jedynie ze względu na brak posiadania przez Policję lokali mieszkalnych. Ponadto skarżący Pan M. K. jako policyjny emeryt ma pełne prawo do stosowania przepisów odnoszących się do Policjantów na służbie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Jeżeli skarżący M. K. oraz członkowie jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego, to w świetle przepisu art. 88 ustawy pragmatycznej (ustawy o Policji), posiada on prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów: przydział lokalu mieszkalnego może nastąpić bez względu na czas oczekiwania na przydział, jeżeli policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego (§ 1 cyt. rozporządzenia stanowi "Lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania albo zajmowania lokalu niezgodnego z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny (...) normami zaludnienia, z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego z zastrzeżeniem ust. 2" tj. Policjantowi może być przydzielony lokal mieszkalny, bez względu na czas oczekiwania na przydział, w przypadku konieczności opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery albo zajmowania lokalu mieszkalnego, znajdującego, się w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego".). Podobnie § 13 ust. 2 ww. cyt. rozporządzenia wspomina o sytuacjach, kiedy należy opróżniać kwaterę tymczasową, w sytuacji gdy policjant zakończy służbę i ma uzyskane uprawnienia emerytalne tj. "Policjant opróżnia tymczasową kwaterę z chwilą uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu", taka sytuacja ma miejsce w dwóch przypadkach: pierwszy gdy zgodnie z art. 88 ustawy o Policji Policjant w służbie stałej uzyska prawo do lokalu mieszkalnego (w momencie nie zaspokojonej sytuacji mieszkaniowej), a lokal nie zostanie mu wydany przez organ i skorzysta z ekwiwalentu finansowego (art. 94 ustawy o Policji), a w drugim przypadku, gdy on i jego rodzina nie ma lokalu, "przydzielony skarżącemu lokal posiada status kwatery tymczasowej i tak też został on zakwalifikowany w decyzji o przydziale".
Nieprawdą jest zatem stwierdzenie Komendanta Rejonowej Policji [...] stanowiące, że nie ma przepisów materialnych, które dawałyby prawo uprawnionemu policjantowi (emerytowi) zamieszkiwania dotychczasowej kwatery tymczasowej. Ustawa o Policji jak i ww. cyt. rozporządzenie stanowi, że opróżnienie kwatery tymczasowej następuje z chwilą powrotu policjanta do jednostki macierzystej, albo zaspokojenia jego sytuacji mieszkaniowej, jeżeli uzyskał on uprawnienia emerytalne, a nie ma własnej nieruchomości mieszkalnej. Do czasu zaspokojenia jego sytuacji mieszkaniowej przez właściwą jednostkę podległą właściwemu ministrowi ds. wewnętrznych ma prawo zajmować dotychczasową kwaterę i ma do niej tytuł prawny.
Ustawa o Policji ponadto stanowi o zasadach przyznania i opróżniania lokali mieszkalnych, a nie kwater tymczasowych. Ustawa jak i ww. cyt. rozporządzenie jasno odróżnia lokal mieszkalny od kwatery tymczasowej. Jeżeli Komendant Stołeczny Policji albo Komendant Rejonowy Policji [...] chce stosować przepisy odnoszące się do lokali mieszkalnych do kwater tymczasowych, powinien pamiętać o art. 98 cyt. ustawy: Policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego.
Per analogiam skarżący M. K. policjant w służbie stałej złożył wniosek o przydział do lokalu mieszkalnego, ale z braku odpowiednich zasobów przez ministra właściwego ds. wewnętrznych (na zasadzie świadczenia ekwiwalentnego) uzyskał niezgodny z ww. przepisami przydział do kwatery tymczasowej, następnie skarżący został zwolniony ze służby w związku z uzyskaniem uprawnień emerytalnych i poproszony o opróżnienie zajmowanej kwatery tymczasowej, ale z racji tego, że nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, a właściwy organ nadal nie zaspokoił jego potrzeb mieszkaniowych zgodnie ze złożonym wnioskiem, nadal zachowuje prawo do przydzielonej kwatery. Nadal ważny jest wniosek skarżącego M. K. z 2003 r. o przydział lokalu mieszkalnego, zmieniła się jedynie podstawa do przyznania lokalu, z tytułu służby stałej na obecny z tytułu nabycia uprawnień emerytalnych.
Komendanci Rejonowi Policji i Wydział Nieruchomości Komendy Stołecznej Policji jeszcze w 2011 r. w pismach skierowanych do innych policjantów, znajdujący się w tożsamej sytuacji prawnej i faktycznej, dostawali zezwolenie na dalsze zajmowanie kwater tymczasowych do czasu przyznania lokalu mieszkalnego albo zajmowania dotychczasowych kwater na podstawie umowy hotelowej, pomimo zwolnienia ich ze służby stałej i uzyskania uprawnień emerytalnych.
Od 2003 roku będąc zobowiązanym stosować przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, wobec emerytowanych Policjantów, będących w tożsamej sytuacji prawnej i faktycznej, tj. zamieszkujących kwatery tymczasowe przy ul. [...], władze stołecznej Policji jednocześnie pozwalały na zajmowanie tych kwater przez całe lata na podstawie umów hotelarskich, w oczekiwaniu na przydział lokalu docelowego.
Równoległa praktyka organów Stołecznej Policji powoływania się na te same przepisy ustawy o Policji i ww. rozporządzenia, w tych samych okolicznościach faktycznych, ale z zupełnie inną ich interpretacją, która miałaby zmuszać organy Stołecznej Policji do eksmitowania policyjnych emerytów, oznacza w perspektywie czasowej łamanie tych samych przepisów, przez poprzedników podpisujących zawarte wcześniej umowy hotelowe. Jednakże całościowa interpretacja przepisów i ich celowości skłania do stwierdzenia o błędnej podstawie obecnej praktyki prowadzenia egzekucji administracyjnej wobec uprawnionych funkcjonariuszy. Należy zaznaczyć przy tym, że żaden z uprawnionych nie neguje obowiązku zwrócenia kwater tymczasowych zaraz po przyznaniu decyzji o objęciu lokalu mieszkalnego, zgodnie z uprawnieniami.
4) naruszenie § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., art. 88 ust. 1 i 2, art. 90, art. 92, art. 94, art. 96 ust. 5 i 6 i art. 98 i 2 ustawy o Policji oraz art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - polegające na nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu - co doprowadziło do błędnego uznania przez organ I oraz II instancji, że skarżący zajmuje lokal o charakterze i zgodny normom zaludnienia dla kwatery tymczasowej i wobec niego mają zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawne szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170).
Podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych norm prowadzi do wniosku przeciwnego, iż na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].08.2003 r. wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji [...] - mł. insp. S. C. o przydziale lokalu mieszkalnego skarżącemu M. K., przyznana i zajmowana przez skarżącego sporna kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...], składająca się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 69,52 m2, powierzchni mieszkalnej 42,19 m2 oraz o strukturze 3 pokoi i kuchnia odpowiada normom dla lokalu mieszkalnego, pod względem zaludnienia i charakteru przewidzianym dla lokali mieszkalnych. Przydział przedmiotowej kwatery materialnie odpowiada przydziałowi lokalu mieszkalnego. Powyższy fakt potwierdza decyzja podpisana i wydana przez Komendanta Rejonowego Policji [...] - mł. Insp. S. C. co sam pod przysięgą potwierdził.
Skarżący M. K. pełnił służbę stałą, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. Skarżący M. K. nie spełniał warunków zgodnie z art. 88, art. 96 ustawy o Policji i przepisami wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów do przydzielenia mu kwatery tymczasowej, a jedynie lokalu mieszkalnego.
Ponadto powołane przepisy [art. 96 ust. 5 i 6 ustawy o Policji] przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy zawierano umowę najmu i nałożono obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Skoro przedmiot najmu nie odpowiada warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, to nie można stosować § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, gdyż opróżnienie lokalu naruszałoby wymienione przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia wykonawczego. Przydzielona skarżącemu w 2003 r. kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] odpowiada normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych, skarżący był wówczas funkcjonariuszem w służbie stałej, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. Z powyższym zdaniem, w podobnym stanie faktycznym i prawnym, wielokrotnie zgadzał się skład Sędziowski Warszawskiego Sądu Administracyjnego.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie zapoznał się z zarzutami przedstawionymi przez stronę w skardze. Sąd nie odniósł się na przedstawiony stan prawny i faktyczny oraz przedstawione tezy w przytoczonym orzecznictwie w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, które są odmienne od tego, co ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjnym w skarżonym wyroku. Sąd błędnie ustalił stan faktyczny przez to, że nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy. Sąd był zobowiązany do przedstawienia stanowiska obejmującego wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponadto naruszył przytoczone przepisy prawa materialnego i procesowego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
2) art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1377/16 w sytuacji, gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji wyszły na jaw nowe okoliczności modyfikujące pierwotny stan sprawy oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 842/10 z tezą, iż policjant w służbie stałej, który złożył wniosek o przydział do lokalu mieszkalnego, ale z braku odpowiednich zasobów przez ministra właściwego ds. wewnętrznych uzyskał niezgodny z przepisami przydział do kwatery tymczasowej, który następnie został zwolniony ze służby w związku z uzyskaniem uprawnień emerytalnych i poproszony o opróżnienie zajmowanej kwatery tymczasowej, ale z racji tego, że nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, a właściwy organ nadal nie zaspokoił jego potrzeb mieszkaniowych, nadał zachowuje prawo do przydzielonej kwatery.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...].09.2021 r., wydanej przez Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie - dot. utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...].05.2021 r., wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] oraz uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...].06.2021 r., wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...]. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia [...].09.2021 r., znak [...], wydanej przez Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie - dot. utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] nr [...] z dnia [...].05.2021 r., jak też poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...].06.2021 r., wydaną przez Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] - nakazującej Panu M. K. (emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji) wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi, tj. G. K., A. K. i K. P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], z uwagi na to, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie gdyby doszło do realizacji ww. decyzji poprzez opróżnienie i przekazanie ww. lokalu.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 13 września 2022 r. M.K. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest uzasadniony – najdalej idący - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera również powyższych uchybień. Za pomocą powyższego zarzutu nie można natomiast prowadzić polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co czyni skarżący kasacyjnie.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. również wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, i wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312). Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. W wyroku z 15 marca 2024 r. I GSK 245/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że "Ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych".
Wyroki powołane w związku z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. zostały wydane w odmiennych sprawach, niż rozpoznawana w niniejszym postępowaniu. W sprawie, w której zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 842/10, brak tożsamości podmiotowej strony skarżącej, a i stan faktyczny jest odmienny od ustalonego w niniejszej sprawie (co nie ma znaczenia wobec braku tożsamości podmiotowej spraw).
Z kolei w sprawie II SA/Wa 1377/16 nie został wydany wyrok w dniu 29 grudnia 2011 r. W sprawie tej zapadł wyrok w dniu 9 lutego 2017 r. Nadto sprawa powyższa dotyczyła innej sprawy administracyjnej – w przedmiocie odtworzenia akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o "przyznaniu lokalu mieszkalnego" nr [...] przy ul. [...] w [...]. Należy mieć na uwadze, że w powyższej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1492/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1474/13 i odrzucił skargę. Finalnie sprawa administracyjna zakończyła się postanowieniem Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie odtworzenia zagubionych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o "przyznaniu lokalu mieszkalnego" nr [...] przy ul. [...] w [...] M. K.. Postanowienie to jest ostateczne, a próby wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności postanowienia okazały się bezskuteczne, co szczegółowo przeanalizował Sąd I instancji (s. 5 i 6 uzasadnienia wyroku).
Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest zatem bezzasadny, gdyż granice sprawy, w której może być on brany pod uwagę, podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał sprawę poprzednio sąd, tak pierwszej instancji (art. 153 p.p.s.a.), jak też sąd kasacyjny (art. 190 p.p.s.a.).
Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 również jest niezasadny, a przede wszystkim niestarannie,
niewłaściwie skonstruowany. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakiej ustawy dotyczy naruszenie wskazanych art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3. Jeśli nawet przyjąć, że chodzi o Kodeks postępowania administracyjnego to powołane w omawianym zarzucie przepisy w większości stanowią przepisy prawa procesowego, a nie materialnego, a zostały powiązane z pierwszą podstawą kasacyjną. Nie można w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy, a to właśnie stara się czynić skarżący kasacyjnie. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.
Nadto art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, a art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów. Niezbędne jest wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Istota pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się przede wszystkim do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było nakazanie skarżącemu oraz G. K., A. K. i K. P. opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].
W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów należy podnieść, że wskazany § 13 rozporządzenia składa się z trzech ustępów, zawierających różne treści normatywne, a ustęp pierwszy dodatkowo zawiera trzy punkty. Aktualne jest zatem wskazanie, iż zarzut został nieprawidłowo skonstruowany, gdyż – jak już była mowa wyżej - powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia,
Odnosząc się jednak ogólnie do kwestii spornej w niniejszej sprawie należy wskazać, że przydział lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji regulują przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji i nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Stosownie do treści art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Z kolei § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że opróżnienie kwatery tymczasowej następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1469 ze zm.), przydzielono skarżącemu kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący M. K. w dniu 20 lutego 2010 r. został zwolniony ze służby w Policji z prawem do otrzymywania świadczeń emerytalnych z resortu spraw wewnętrznych.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przydziału M. K. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja bowiem została podpisana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji, który nie był upoważniony do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisania decyzji o przydziale skarżącemu tymczasowej kwatery. Wobec powyższego uznać należało, że sporna decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną i to ta okoliczność, a nie błędny przydział kwatery tymczasowej w miejsce lokalu mieszkalnego, przesądziły o nieważności decyzji.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 425/11 oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że – jak Sądowi wiadomo z urzędu - przy ul. [...] w [...] mieścił się kompleks mieszkalno-hotelowy. Zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie tego kompleksu, budynki C i D mieszczące się przy ul. [...] przeznaczone zostały na budynki mieszkalne, natomiast budynki A i B - jako budynki zamieszkania zbiorowego. Zatem nie można było przydzielić skarżącemu lokalu mieszkalnego w budynku, który przeznaczony był wyłącznie do zamieszkania zbiorowego. W tej sytuacji, wobec wystąpienia okoliczności, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, tj. zwolnienia policjanta ze służby oraz zajmowania kwatery tymczasowej bez tytułu prawnego, zaszła podstawa do wydania decyzji nakazującej opróżnienie przez skarżącego oraz członków jego rodziny kwatery tymczasowej. Prawo do zajmowania kwatery tymczasowej przysługuje wyłącznie policjantowi pełniącemu służbę. Z chwilą zwolnienia ze służby policjant traci uprawnienie do zajmowania kwatery tymczasowej, a właściwy organ Policji zyskuje uprawnienie do żądania jej opróżnienia. W tym stanie rzeczy aktywowała się kompetencja organu do wydania decyzji o nakazie opróżnienia przyznanej kwatery tymczasowej. Nie można przy tym uznać, że przeszkodą dla zastosowania powyższej normy prawnej jest stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, gdyż stawiałoby to w lepszej sytuacji prawnej funkcjonariusza zajmującego lokal stanowiący kwaterę tymczasową bez tytułu prawnego.
Za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty naruszenia art. 88 ust. 1 i 2, art. 90 oraz art. 98 ustawy o Policji. Zwrócić należy uwagę, że decyzja przydziałowa, której nieważność została stwierdzona, wskazywała, że przedmiotem przydziału była kwatera tymczasowa. Również znajdujące się w aktach sprawy umowy najmu (zatytułowane "Umowa najmu kwatery tymczasowej"), zawierane ze skarżącym, wskazują, że najem dotyczy kwatery tymczasowej. Doszło zatem do jednoznacznego określenia treści stosunku administracyjnoprawnego, którego stroną był skarżący, poprzez przydział kwatery tymczasowej. W granicach niniejszej sprawy Sąd nie jest władny w ramach prowadzonego postępowania o opróżnieniu kwatery rozstrzygać kwestie dotyczące przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego. Skarżący nie wykazał, aby została wydana inna decyzja o przydziale mu przedmiotowego lokalu, niż ta, w której lokal został zakwalifikowany jako kwatera tymczasowa. O statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania nie może przesądzać fakt, że funkcjonariusz hipotetycznie spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego czy też, że przed przydziałem kwatery tymczasowej złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie nie wykazano, by istniała decyzja o przyznaniu skarżącemu lokalu mieszkalnego, a jak wyżej była mowa, postępowanie w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego dotyczących takiej sprawy zakończyło się postanowieniem Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie odtworzenia zagubionych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o "przyznaniu lokalu mieszkalnego" nr [...] przy ul. [...] w [...] M. K., które jest ostateczne. W związku z powyższym, jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego, z uwagi na to, że organ zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nakazu opróżnienia kwatery tymczasowej.
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powołane przepisy kreują prawo emerytowanego funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego, a nie do kwatery tymczasowej. Wobec przyjęcia, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] nie jest lokalem mieszkalnym, powołane przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie mogły mieć zastosowania. Skarżącemu, jako emerytowanemu policjantowi, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Prawo to jednak nie może zostać zrealizowane poprzez przyznanie kwatery tymczasowej.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 96 ust. 5 ustawy o Policji. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem nakazu opróżnienia kwatery tymczasowej, natomiast wskazany przepis odnosi się do otrzymania przez policjanta oddelegowanego do pełnienia służby w innej miejscowości kwatery tymczasowej, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Również za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 96 ust. 6 ustawy o Policji. Tej jednostki redakcyjnej nie zawiera art. 96. Natomiast art. 92 ustawy o Policji składa się z 2 ustępów, a art. 94 z trzech ustępów. Skarżący zobowiązany był do jednoznacznego wskazania, naruszenia którego ustępu się dopatruje. Brak takiego doprecyzowania nie pozwala na ocenę podniesionych zarzutów.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.