III OSK 254/23

III OSK 254/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 654/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-07-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 44 ust. 2 w zw. z art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2025 poz 647
art. 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 44 ust. 1 i 3a
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.C. i W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 654/22 w sprawie ze skargi H.C. i W.C. na uchwałę nr XLII/546/22 Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz H.C. i W.C. solidarnie kwotę 1304 (jeden tysiąc trzysta cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 654/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H.C. i W.C. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej [...] (dalej: "organ") z dnia 24 lutego 2022 r. nr XLII/546/22 w sprawie ustanowienia pomnika przyrody.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę w sprawie ustanowienia pomnika przyrody w postaci dębu szypułkowego (Quercus robur) rosnącego na działce o nr ewidencyjnym [...] w N. przy ul. [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie ich prawa własności.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji uznał, że nie narusza ona prawa w sposób istotny, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że fakt, iż interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą nie oznacza, że sama skarga jest zasadna. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Sąd zgodził się ze skarżącymi, że usytuowanie objętego ochroną dębu szypułkowego niewątpliwie powoduje ograniczenia w wykonywaniu prawa własności skarżących. Ograniczenia te, z punktu widzenia ochrony własności są jednak dopuszczalne, a jednocześnie nie naruszają zasady proporcjonalności, gdyż nie ingerują nadmiernie w prawo własności. Pomnik przyrody znajduje się poza granicami działki natomiast nad nieruchomością skarżących znajdują się jego gałęzie.
Przechodząc do oceny legalności skarżonej uchwały, skład orzekający stwierdził, że akt ten nie narusza przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, dalej: "u.o.p."), w szczególności zaś art. 44 i 45 u.o.p. Wyjaśniono, że organ nie działał dowolnie, ale kierował się przedłożoną do akt opinią dendrologiczną, dotycząca w istocie trzech dębów rosnących na działce nr [...]. Każde z tych drzew jest drzewem starym i dorodnym, jednak autor opinii w jej wnioskach końcowych wskazał, że "na największą uwagę zasługuje drzewo nr 3, które wykazuje walory drzewa pomnikowego. Proponuje się objęcie drzewa ochroną konserwatorska poprzez wpisanie go do rejestru zabytków jako pomnik przyrody."
Projekt uchwały został również uzgodniony postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r. znak OP-I.623.6.2022.TC Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. WSA zauważył, że uzgodnienie, do którego zobowiązuje art. 44 ust. 3a u.o.p., jest silną formą współdziałania organów i polega na ocenie popartych dokumentacją merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia lub zniesienia danej formy ochrony przyrody, takich jak zasadność wyboru elementów przyrody, które mają zostać objęte reżimem ochronnym, zastosowanie właściwych oraz adekwatnych środków, czy też wskazanie przyczyn zniesienia reżimu ochronnego. Pozytywna ocena projektu uchwały przez RDOŚ, w której wskazano przyczynę objęcia danego obiektu ochroną przesądza, że zasadne jest ustanowienie formy ochrony przyrody.
W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała nie była podjęta dowolnie. WSA podał również, że skarżący nie negują faktu spełnienia przesłanek do ustanowienia pomnika przyrody wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska
z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej
i nieożywionej za pomniki przyrody (Dz. U. poz. 2300). Sąd uznał, że organ przyjmując zaskarżoną uchwałę kierował się zasadą proporcjonalności, z jednej strony mając na uwadze poszanowanie prawa własności, a z drugiej strony postępującą degradację środowiska i konieczność ochrony przyrody jako nadrzędnego dobra wymagającego szczególnej troski i uwagi zarówno obywateli, jak i organów państwa.
WSA wyjaśnił dalej, że uchwała spełnia warunki wynikające z art. 44 u.o.p. – dotyczy ustanowienia jednej z ustawowo przewidzianych form ochrony przyrody, określa nazwę obiektu, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony i zakazy właściwe dla tego obszaru wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zagrożenia zdrowia i życia osób korzystających z nieruchomości skarżących (spadające gałęzie), lub szkód wywoływanych przez spadające jesienią liście skład orzekający wskazał, że nie są one uzasadnione. W § 5 uchwały nakazano obowiązek stałego monitoringu stanu zdrowotnego pomnika oraz wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych i konserwatorskich a także podejmowanie działań w celu utrzymania jego właściwego stanu. Przewidziano zatem konieczność i możliwość dokonywania cięć pielęgnacyjnych, zapobiegających rozwojowi nadmiernej ilości posuszu, bez jednoczesnego uszkadzania drzewa. Jeśli zaś chodzi o spadające liście, to nie jest to argument uzasadniający nawet zwykłe usuniecie drzewa, a tym bardziej nie uzasadnia twierdzenia, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Powyższy wyrok w całości zakwestionowali skarżący zarzucając naruszenie:
I. Prawa materialnego, tj.:
a) naruszenie art. 44 ust. 2 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Sąd I Instancji skargi na ww. uchwałę mimo braku precyzyjnego wskazania w ww. uchwale zakresu obszaru, którego dotyczą zakazy wskazane w § 7 skarżonej uchwały oraz szczególnych celów ochrony dębu szypułkowego na działce nr [...], co uniemożliwia w zasadzie wyznaczenie strefy ochronnej dla ustanowionego w ten sposób pomnika przyrody, w sytuacji, w której ww. dąb rośnie bardzo blisko granicy (jego pień przerasta ogrodzenie oddzielające działkę skarżących z działką nr [...], stanowiącą własność skarżących), sięgając gałęziami daleko w głąb działek skarżących, powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia osób korzystających z nieruchomości skarżących, w tym interesantów budynku usługowego zlokalizowanego na działce skarżących, doprowadza do systematycznych szkód i zniszczeń mienia skarżących spowodowanych zatykaniem rynien i odpływów przez opadające i gnijące liście oraz obcierania zewnętrznych elementów elewacji ww. budynku, a nadto jest przedmiotem intensywnego sporu pomiędzy właścicielami działki nr [...], na której zlokalizowany jest ww. dąb uznany kwestionowaną uchwalą za pomnik przyrody, tj. J. i G. B. a skarżącymi, który to spór obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym [...] Wydziałem I Cywilnym w formie sprawy o usunięcie m.in. ww. dębu (oraz drugiego drzewa rosnącego na działce [...]) oraz zaniechania naruszania prawa własności skarżących o sygn. akt [...];
b) naruszenie art. 40 ust. 2 u.o.p. a contrario tj. poprzez jego niezastosowanie/niewłaściwe zastosowanie oraz oddalenie skargi na ww. uchwałę i w efekcie przyznanie ochrony dębowi rosnącemu na działce nr [...] w N. w ścisłym centrum, w obszarze zabudowanym, mimo, iż ww. drzewo powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia osób korzystających
z nieruchomości skarżących, w tym interesantów budynku usługowego zlokalizowanego na działce skarżących poprzez spadające suche gałęzie które odrywając się od pnia drzewa i spadając z dużej wysokości mogą wyrządzić niepowetowane szkody osobowe (jest bowiem w ocenie skarżących oczywisty fakt, że kilkudziesięciokilogramowa gałąź spadająca z kilku/kilkunastu metrów stanowi istotne zagrożenia dla szeroko rozumianego otoczenia);
c) naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, dalej: "k.c.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie narusza istoty tegoż prawa ustanowienie strefy ochronnej pomnika przyrody bez jednoznacznie i precyzyjnie oznaczonej sfery oddziaływania tejże strefy w sposób godzący w nieruchomość sąsiednią, której właściciele sprzeciwiają się ustanowieniu pomnikowej formy ochrony przyrody, zaś ich uprawnienia właścicielskie wskazane w art. 140 k.c. nie wiadomo czy zostają ograniczone czy też nie oraz do jakiego dokładnie obszaru zlimitowane są zakazy i nakazy określone w zaskarżonej uchwale, co doprowadziło do naruszenia istoty prawa własności skarżących poprzez oddalenie skargi przez WSA w Krakowie i w efekcie uniemożliwienie skarżącym poprzez odmowę stwierdzenia przez Sąd I Instancji nieważności ww. uchwały korzystania z przedmiotu własności skarżących, tj. działek ewidencyjnych o nr [...], nr [...] i nr [...] w sposób zgodny z ich przeznaczeniem oraz swobodnego rozporządzania ww. nieruchomościami skarżących, a to wobec ustanowienia w § 7 skarżonej uchwały nr XLII/546/22 Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2022 r. w stosunku do ww. pomnika przyrody:
- zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru,
- zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych,
- zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;
- zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi;
- zakazu umieszczania tablic reklamowych;
d) naruszenie art. 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na braku ich zastosowania przez WSA w Krakowie do oceny proporcjonalności oddziaływania zaskarżonej uchwały na nieruchomości skarżących, w efekcie utrzymanie przez WSA w Krakowie poprzez oddalenie skargi na ww. uchwałę ograniczenia istoty prawa własności skarżących polegającego na:
• ustanowieniu względem ww. pomnika przyrody zakazów określonych w § 7 skarżonej uchwały, które nie jest wiadomo jak daleko sięgają,
• nieuprawnionym zróżnicowaniu ochrony prawnej przysługującej skarżącym i właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na której posadzony jest ww. dąb, który mimo, że wyrządza cyklicznie szkodę w mieniu skarżących, to obecnie nie może być usunięty ani zredukowany w sposób prowadzących do zaniechania naruszania prawa własności skarżących, co czyni niemożliwym urzeczywistnienie przez nich roszczeń negatoryjnych wskazanych w art. 222 § 2 k.c., tj. roszczeń o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń;
co w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia konstytucyjnie chronionego najszerszego prawa do rzeczy, jakim jest prawo własności i stanowi formę pozaustawowego wywłaszczenia, bez odszkodowania;
e) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: "u.s.g.") poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia przez WSA w Krakowie nieważności uchwały nr XLII/546/22 Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody na działce ewidencyjnej [...] w N. w postaci dębu szypułkowego o nazwie "[...]", mimo iż uchwała ta narusza obiektywny porządek prawny, w tym art. 40 ust. 2 u.o.p. a contrario i art. 44 ust. 2 tejże ustawy, a nadto art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz godzi w prawnie chroniony interes prawny skarżących;
II. przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie przez WSA w Krakowie i w konsekwencji brak stwierdzenia przez ten Sąd nieważności uchwały nr XLII/546/22 Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody na działce ewidencyjnej [...] w N. w postaci dębu szypułkowego o nazwie "[...]", mimo, iż prawidłowa wykładnia art. 44 ust. 2 i art. 40 ust. 2 u.o.p. winna prowadzić do takiego właśnie rozstrzygnięcia merytorycznego.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego w którym NSA stwierdzi nieważność uchwały, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Ponadto wniesiono o wydanie stosownego postanowienia z art. 264 § 2 p.p.s.a. i zwrócenie się przez skład orzekający NSA rozpoznający niniejszą sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 187 p.p.s.a. uchwały w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych związanych z wykładnią przepisów:
- art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;
- art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody a contrario.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty błędnej wykładni art. 44 ust. 2 w zw. z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.
Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów konieczne jest nakreślenie tła systemowego powstałego na gruncie niniejszej sprawy sporu.
Stosownie do postanowień art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska należy do podstawowych obowiązków władzy publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: "u.o.ś.") przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Ochrona przyrody jest więc subkategorią ochrony środowiska i zasadniczo odnosi się do dziko żyjących organizmów (rośliny, zwierzęta, grzyby), siedlisk i tworów przyrody nieożywionej.
Jednym ze sposobów realizacji celów ochrony przyrody jest obejmowanie jej zasobów, tworów i składników formami ochrony przyrody (art. 3 pkt 2 u.o.p.), do których należą między innymi pomniki przyrody (art. 6 pkt 6 u.o.p.). Jak wynika
z art. 40 ust. 1 u.o.p. pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej
i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie. Ustanowienie pomnika przyrody następuje
w drodze uchwały rady gminy, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – art. 44 ust. 1 i ust. 3a u.o.p. Podejmując uchwałę
o ustanowieniu pomnika przyrody rada gminy określa jego nazwę, położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 – art. 44 ust. 2 u.o.p.
Katalog zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. ma charakter modelowy, tzn. dotyczy każdej możliwej działalności, która powinna być wyeliminowana z uwagi na potencjalne zagrożenie dla indywidualnego obiektu objętego ochroną. Decydując się na wprowadzenie zakazów w związku
z ustanowieniem pomnika przyrody rada gminy powinna zdecydować, które
z zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. będą go właściwie chronić. Rada nie ma przy tym obowiązku ustanawiania każdego z zakazów wyartykułowanych w tym przepisie, lecz tylko te, które są dla danego pomnika przyrody "właściwe", albowiem tak jednoznacznie stanowi art. 44 ust. 2 u.o.p. Ustanowienie zakazu "właściwego" oznacza uadekwatnienie go do cech konkretnego pomnika przyrody, poprzez rozważenie jakiego rodzaju działania mogą zagrażać jego ochronie. Jeżeli pomnikiem przyrody jest drzewo, oznacza to konieczność rozważenia, jakie są jego cechy – wysokość, kształt korony, budowa pnia i systemu korzeniowego, jaki jest jego stan zdrowotny, podatność na choroby, drobnoustroje, uszkodzenia, itd. Należy również uwzględnić, jakie jest jego otoczenie: teren, na którym się znajduje, sposób jego zagospodarowania, użytkowania i prowadzonych na nim działalności. Zakazy nałożone w związku z ustanowieniem pomnika przyrody powinny stanowić instrument realnie niwelujący występujące wobec niego zagrożenia. Istotne jest również to, że pomnik przyrody jest obiektem topograficznie punktowym, dającym się zlokalizować konkretnymi współrzędnymi, natomiast zakazy wymienione w art. 45 ust. 1 u.o.p. już takiego charakteru nie posiadają. O ile można wskazać przedmiotowy zakres każdego z zakazów wymienionych w tym przepisie o tyle, nie da się w stosunku do każdego z nich określić zakresu przestrzennego. Zakazy wprowadzone na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.p. mogą dotyczyć działań, które bezpośrednio, kinetycznie ingerują negatywnie w substancję pomnika przyrody, jak na przykład zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania – art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Mogą również dotyczyć działań, które takiego charakteru nie mają, oddziałują natomiast na bezpośrednie środowisko pomnika przyrody; w odniesieniu do pomnika przyrody będącego drzewem, mogą to być zakazy: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (art. 45 ust. 1 pkt 2), uszkadzania
i zanieczyszczania gleby (art. 45 ust. 1 pkt 3), dokonywania zmian stosunków wodnych (art. 45 ust. 1 pkt 4), wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych (art. 45 ust. 1 pkt 6), zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7), umieszczania tablic reklamowych (art. 45 ust. 1 pkt 8). Decydując się na ustanowienie takich zakazów rada gminy powinna wyjaśnić
w uzasadnieniu uchwały na jakiej podstawie przyjęto, że dany zakaz jest konieczny do ochrony pomnika przyrody będącego drzewem i jaki jest zakres przestrzenny jego obowiązywania, tzn. na jakim obszarze mierzonym od drzewa obowiązuje. Należy zwrócić uwagę, że każdy z zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. zawęża zakres uprawnień podmiotów będących właścicielami nieruchomości, na których mają one obowiązywać. Prawo własności ma konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę, a jego ograniczenie jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności w związku z koniecznością zapewnienia ochrony środowiska jest dopuszczalne, o ile jest proporcjonalne. Przesądził o tym prawodawca konstytucyjny dekretując klauzulę limitacyjną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to, że na poziomie Konstytucji przesądzono, iż prawo własności może zostać ograniczone w związku z koniecznością podjęcia działań realizujących cele ochrony środowiska, przy czym ograniczenie to nie może przekraczać progu niezbędności, a więc nie może wykraczać ponad potrzebę zapewnienia warunków do osiągnięcia tych celów. Interpretując art. 44 ust. 2 i art. 45 ust. 1 u.o.p. w skorelowaniu z postanowieniami art. 5, art. 74 ust. 2, art. 64 ust. 1
i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji trzeba dojść do wniosku, że ustanowienie "właściwych zakazów" (art. 44 ust. 2) w "stosunku do pomnika przyrody" (art. 45 ust. 1) może się wiązać tylko z takim ograniczeniem prawa własności, które jest adekwatne do zapewnienia jego ochrony. Jeżeli więc dochodzi do ustanowienia zakazów, które odnoszą się do działań na powierzchni ziemi, to zakres ich obowiązywania powinien być jednoznacznie wyznaczony. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której to podmiot obciążony zakazami z art. 45 ust. 1 u.o.p. musiałby samodzielnie ustalać zakres ich obowiązywania poprzez rozważanie, na jakim wycinku przestrzeni właściwa dla nich aktywność jest niedopuszczalna.
Uwzględniając całość powyższego trzeba założyć, że ustanowienie zakazów przewidzianych w art. 45 ust. 1 u.o.p. w uchwale ustanawiającej pomnik przyrody będący drzewem wymaga po pierwsze, wykazania że każdy z tych zakazów jest celowy, to znaczy wpływa na jego ochronę i po drugie, wyznaczenia zakresu obowiązywania każdego z tych zakazów, jeżeli obowiązują one w przestrzeni, a nie dotyczą jedynie substratu materialnego samego drzewa. Brak przedmiotowych elementów nie pozwala bowiem ustalić, czy wprowadzając zakazy, o których mowa w art. 44 ust. 2 i art. 45 ust. 1 u.o.p. rada gminy działała w sposób proporcjonalny,
a więc zgodnie z wyznaczonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji paradygmatem. Nie można przy tym zasadnie twierdzić, że takie obowiązki nie wynikają z powołanych art. 44 ust. 2 i art. 45 ust. 1 u.o.p. Jak wyżej podkreślono zakazy z art. 45 ust. 1 u.o.p. mają być po pierwsze "właściwe" dla danego pomnika przyrody, a po drugie mają być ustanowione "w stosunku do pomnika przyrody". Ustawodawca wyraźnie wprowadził więc obowiązek przeprowadzenia oceny adekwatności zastosowanego zakazu, jako środka ochrony konkretnego pomnika przyrody (stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rada gminy musi wykazać, że przedmiotowy obowiązek został zrealizowany prawidłowo. W tym celu powinna właściwie ukształtować treść uchwały podjętej na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.p., sporządzić do niej stosowne uzasadnienie, a uprzednio uzgodnić jej projekt
z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Nie można wykluczyć, że w tym zakresie rada gminy powinna skorzystać z wiedzy specjalistycznej biegłego dendrologa.
Uwzględnienie przedstawionych ocen prawnych prowadzi do wniosku, że kwestionowana skargą uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2022 r. nr XLII/546/22 narusza w sposób istotny art. 44 ust. 2 i art. 45 ust. 1 u.o.p.
w zw. z art. 5, art. 74 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika na jakiej podstawie przyjęto, że wprowadzone w jej § 7 zakazy są "właściwe" "w stosunku" do ustanowionego pomnika przyrody. Nie wynika z niej również, jaki jest zakres obowiązywania tych zakazów – nie da się rozstrzygnąć, czy obowiązują one wyłącznie na działce, na której znajduje się drzewo (nr [...] w N.), czy również na działce skarżących, a jeżeli tak, to na jakiej jej części. Z niekwestionowanego stanu faktycznego, a w szczególności z opinii z 24 listopada 2021 roku wynika, że dąb, którego dotyczy uchwała znajduje się w granicy z działką skarżących, a jego konary znajdują się nad jej powierzchnią. Kwestia ta nie została rozważona przez radę gminy. Nie poruszono jej również w opinii z 24 listopada 2021 roku oraz w postanowieniu RDOŚ z 23 lutego 2022 roku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnieniu zarzutu naruszenia a contrario art. 40 ust. 2 u.o.p. Powołany przepis odnosi się do ochrony drzew na terenie niezabudowanym, które zostały już ustanowione pomnikami przyrody. Przepis ten nie wyznacza natomiast warunków uznania danego drzewa za pomnik przyrody. Zgodnie z wydanym na podstawie art. 40 ust. 3 rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody (Dz. U. poz. 2300), samodzielnym warunkiem uznania drzewa za pomnik przyrody może być obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm, który dla dębu szypułkowego wynosi 300 cm - § 1 pkt 1 w zw.
z lp. 6 załącznika nr 1. Jak wynika z niekwestionowanej w skardze kasacyjnej części uchwały (złącznik nr 1), obwód dębu uznanego za pomnik przyrody wynosi 340 cm. Warunek do objęcia przedmiotowego drzewa indywidualną formą ochrony, jaką jest pomnik przyrody został zatem spełniony.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do inicjowania postępowania o podjęcie uchwały w trybie art. 187 p.p.s.a.
Mając na uwadze całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 i art. 147 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 654/22 i stwierdził nieważność w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2022 r. nr XLII/546/22 w sprawie ustanowienia pomnika przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje potrzeby podjęcia uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody podobnie jak wprowadzenia w związku
z takim działaniem zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. Z tych względów stwierdzenie nieważności jedynie § 7 uchwały i pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej jej części uznano za niecelowe.
O kosztach postępowania za obie instancje rozstrzygnięto na podstawie
art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 1304 zł. złożyły się: wpis od skargi – 300 zł., opłata kancelaryjna od uzasadnienia – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej – 150 zł., wynagrodzenie adwokata za pierwszą instancję – 480 zł., wynagrodzenie adwokata za drugą instancję – 240 zł., dwie opłaty skarbowe od pełnomocnictwa – 34 zł.