Pełny tekst orzeczenia III OSK 2530/21

III OSK 2530/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Go 182/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2019-12-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 182/19 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Prezesa [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od Prezesa [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. w S. na rzecz J. K. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 182/19 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Prezesa [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 12 lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Zarządu [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w S., zwanego dalej także "organem" z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich umów sprzedaży lokali na osiedlu [...] w S. wraz z wszystkimi aneksami i załącznikami.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z 25 lipca 2019 r., Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. w S. przesłał zanonimizowane skany żądanych dokumentów, tj. umowy sprzedaży nieruchomości z 18 kwietnia 2016 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) i z 26 kwietnia 2016 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]).
J. K. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że organ co prawda przesłał skany aktów notarialnych umów sprzedaży, to jednak dokonał anonimizacji danych stron transakcji. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo przyjął, że zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w kontekście art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) zwanej dalej "u.d.i.p."
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż wnioskowane informacje miały charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo dokonał anonimizacji udostępnianych umów w zakresie danych stron transakcji. Sąd podzielił pogląd, iż sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Na gruncie art. 5 ust. 2 nie chodzi o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Tych zadań konsument nie realizuje, korzysta za to z prawa do prywatności. Nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Sąd dodał, iż celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej i w rozpatrywanej sprawie brak było interesu publicznego w ujawnianiu danych osobowych osób, które nabyły lokale do własnego użytku. W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie znajdował się w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną złożył J. K., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 16 u.d.i.p. i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na bezczynność organu, chociaż ten nie udostępnił informacji publicznej w ustawowo przewidzianym terminie ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia w zakresie zanonimizowanych danych.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 5 ust. 2 u.d.i.p i art. 6 ust. 1 pkł 5 lit. c) u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż tożsamość osób zawierających umowy z podmiotem wykonującym funkcje publiczne nie podlega udostępnieniu ze względu na ich prywatność,
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ocenie dopuszczalności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w ramach postępowania dotyczącego bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej, a nie w ramach postępowania dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że dane o majątku publicznym podlegają udostępnieniu niezależnie od tego, czy są związane z osobami pełniącymi funkcje publiczne, czy też nie. W ocenie pełnomocnika skarżącego nie podlegają ograniczeniu jawności zawarte w umowach dane w zakresie imienia i nazwiska. Korzystanie z zasobów publicznych skutkuje bowiem koniecznością udostępnienia danych osobowych. Ponadto podkreślił, że odmawiając udostępnienia danych osobowych kontrahenta organ winien był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ograniczenie informacji publicznej przez jej anonimizację musi wiązać się z wydaniem decyzji odmownej w zakresie danych zanonimizowanych, które mają znaczenie dla wniosku i stanowią jego podstawowy cel. W ocenie pełnomocnik organu sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie sąd ocenia, czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W tej sprawie Sąd prawidłowo uznał, iż organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ udostępnił żądane informacje w postaci aktów notarialnych sprzedaży odrębnych własności lokali, dokonując jedynie ich anonimizacji.
Zarządzeniem z 2 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Istota oceny zarzutów numer 1 i 3 podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było zanonimizowanie w udostępnionych skarżącemu skanach umów danych osobowych osób, które nabyły od spółki samorządowej lokale niemieszkalne. Sąd bowiem uznał, że anonimizacja danych osobowych uwolniła Spółkę od zarzutu bezczynności, natomiast skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ograniczeniem udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej, które ponadto powinno nastąpić w formie wydania decyzji na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie (objętym anonimizacją). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wadliwość działań organu powinna skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji.
Odpowiadając na tak postawione pytanie wyjaśnić należy, że co do zasady organ chcąc ograniczyć ("utajnić", "zanonimizować") częściowo dostęp do żądanej informacji, ma obowiązek wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części. Natomiast zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania takiej decyzji, w sytuacji gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 wskazał, że "[z] zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (o dostępie do informacji publicznej), gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ww. ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów". Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 1928/15, wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt: I OSK 601/14, wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/15; wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17; wyrok NSA z 20 września 2017 r., I OSK 227/17; wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12, wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. I OSK 3149/18).
J. K. wnioskiem z 12 lipca 2019 r. zwrócił się do Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: "wszystkich umów wraz z wszystkimi aneksami i załącznikami dotyczących sprzedaży lokali na osiedlu [...] w S." w formie zeskanowanych dokumentów na podany adres e-mail. Uwzględniając treść złożonego wniosku oraz dokonaną przez organ anonimizację danych, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że udostępnienie informacji w postaci skanów umów sprzedaży nieruchomości ze zanonimizowanymi danymi osobowymi osób, które nabyły te nieruchomości od spółki samorządowej, stanowiło jednak niepełną odpowiedź organu na wniosek z 12 lipca 2019 r. Organ wprawdzie udzielił wnioskowanej informacji, jednak w sposób nie w pełni realizujący oczekiwania skarżącego wynikające z jego wniosku z 12 lipca 2019 r., albowiem pominął dane osobowe osób fizycznych – stron umów. Oznacza to, że organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z istoty żądań dotyczących udostępnienia treści umów sprzedaży nieruchomości samorządowych wynika, że żądania te wynikają głównie z zainteresowania ceną sprzedaży i ich nabywcą i taki jest podstawowy cel składania takich wniosków. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że wnioskiem nie były objęte dane osobowe podmiotów nabywających samorządowe nieruchomości. Informacja o danych osób nabywających nieruchomości jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, jest objęta uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, albowiem nie pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej oraz dodatkowo odnosi się do fragmentów umów relewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych. Anonimizacja żądanych umów uniemożliwiająca identyfikację ich stron, jest możliwa jedynie przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych umów w zakresie istotnym dla wnioskodawcy. Dodatkowo należy zauważyć, że kwestia ograniczenia informacji publicznej jaką stanowią dane osób będących stroną umów zawieranych z podmiotami objętymi obowiązkiem udostępniania informacji publicznych jest skomplikowana, co wynika choćby z argumentacji Sądu I instancji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zatem z tego powodu istotne jest uzasadnienie swojego stanowiska przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, w którym rozważone zostałyby - w okolicznościach niniejszej sprawy - kwestie przemawiające za koniecznością ochrony prywatności osoby fizycznej kosztem prawa dostępu do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). To pozwoliłoby ocenić stanowisko organu zarówno przez wnioskodawcę jak i przez Sąd Administracyjny.
Skoro zatem skarżącemu nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej w zakresie objętym anonimizacją, Sąd I instancji winien ocenić działania organu pod kątem dotrzymania terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak już podano wyżej, jeżeli bowiem organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14). Niewydanie takiej decyzji, jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, pozbawiło go możliwości obrony swoich praw przed organem.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie mógł odnosić się do kwestii stanowiących o merytorycznej zasadności zanonimizowania danych osobowych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast miał jedynie ocenić, czy organ wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Bowiem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 17 ust. 1 w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego czyni, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutu numer 2 skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim
Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach postępowania kasacyjnego od Prezesa Zarządu [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji Sp. z o.o. w S. na rzecz J. K. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.