III OSK 2517/23

III OSK 2517/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2256/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 i art. 77 oraz art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2256/22 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.W. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podczas oględzin w dniu 10 marca 2020 r. ustalono, że na terenie nieruchomości położonej w W. znajduje się karpa po usuniętym drzewie gatunku dąb szypułkowy. Karpa znajduje się w odległości ok. 5 cm od rosnącego obok drzewa z gatunku dąb szypułkowy. Obwód karpy po usuniętym dębie szypułkowym na wysokości 5 cm wynosi 153 cm (min. średnica 40 cm). Drzewo zostało usunięte 5 czerwca 2019 r. Ponadto, skarżący poinformował, że drzewo zostało usunięte, ponieważ było suche i zagrażało bezpieczeństwu. Drzewo zostało usunięte przez firmę zewnętrzną na zlecenie skarżącego.
Decyzją z [...] lutego 2022 r. Zarząd Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.825,60 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa gatunku dąb szypułkowy.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 28 lutego 2022 r.
Decyzją z 30 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wawer z 28 lutego 2022 r.
Skarżący wniósł skargę na decyzję z 30 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w prawidłowy sposób. Istotę sprawy stanowi wyjaśnienie, czy usunięty przez skarżącego fragment drzewa stanowi jeden z konarów (pni) drzewa czy też odrębne drzewo. Skarżący podnosił tę kwestię już w zastrzeżeniach do protokołów oględzin z 9 października 2019 r. i 10 marca 2020 r. (pisma z 11 marca 2020 r. i z 14 stycznia 2022 r.). Specyfika i budowa przedmiotowego dębu szypułkowego rodzi uzasadnione wątpliwości, czy są to trzy oddzielne dęby czy też zintegrowane ze sobą jako trójpienne jedno drzewo (z trzema konarami). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się na ustawową definicję drzewa, samodzielnie oceniając, że ścięte drzewo stanowiło "odrębny byt". Dokonując analizy akt sprawy, a także załączonej dokumentacji fotograficznej, Sąd I instancji uznał, że ocena ta wykracza poza zakres kompetencji pracowników organu i wymaga wiedzy specjalistycznej. Niezbędne zatem było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii. Organ odwoławczy zaniechał powołania biegłego, pomimo wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu. W konsekwencji organ odwoławczy wydał decyzję opartą na niekompletnym materiale dowodowym, co doprowadziło do nieuprawnionych ustaleń faktycznych.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do ścięcia drzewa z uwagi na stan wyższej konieczności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania I.Z. (dalej: skarżąca kasacyjnie).
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916 ze zm., dalej: u.o.p.) przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że pracownicy organu, na podstawie dotychczas zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dwóch protokołów oględzin i obszernej dokumentacji fotograficznej, nie posiadali odpowiednich kompetencji (wiedzy) do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa.
Po drugie, przez błędną wykładnię art. 88 ust 1 u.o.p. i przyjęcie przez Sąd I instancji, że pracownicy organu nie posiadają kompetencji (wiedzy) do samodzielnego dokonania wszystkich ustaleń faktycznych w tej sprawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pień usuniętego drzewa nie stykał się z dwupiennym drzewem, co było stwierdzone dwoma protokołami oględzin i obszerną dokumentacją fotograficzną.
Po trzecie, przez błędną wykładnię art. 89 ust. 4 u.o.p. i przyjęcie przez Sąd I instancji, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody kryterium ustalenia administracyjnej kary pieniężnej stanowi nie obwód drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, ale to, czy zostało usunięte drzewo "jednopieniowe czy wielopionowe".
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 7 i art. 77 w związku art 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że pracownicy organu nie podjęli wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Po drugie, art. 107 k.p.a. przez brak wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyczerpujących argumentów uzasadniających przyjętą koncepcję rozstrzygnięcia.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii dendrologicznej z czerwca 2023 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie mają zarzuty podnoszące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku art 80 k.p.a., ponieważ naruszenie tych przepisów przez organ odwoławczy skutkowało, w ocenie Sądu I instancji, uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ocena prawna Sądu I instancji dotyczyła wyłącznie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nie obejmowała wykładni przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 1-2 u.o.p. (pkt 1 zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego, s. 288 akt) przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że pracownicy organu, na podstawie dotychczas zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dwóch protokołów oględzin i obszernej dokumentacji fotograficznej, nie posiadali odpowiednich kompetencji (wiedzy) do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa. W tej sprawie nie budzi wątpliwości właściwość organu do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie lub zniszczenie drzewa. Czym innym jest ponadto właściwość organu do wydania decyzji, a czym innym są kompetencje pracowników organu do oceny stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., który nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie wymagane był wiadomości specjalne, czego skutecznie nie podważyła skarżąca kasacyjnie. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że nie można zwalczać błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego zarzutem naruszenia prawa materialnego. Z tych też powodów także zarzut błędnej wykładni art. 88 ust. 1 u.o.p. (pkt 2 zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego, s. 288 akt) nie zasługiwał na uwzględnienie, przy czym zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, ponieważ art. 88 ust. 1 u.o.p. dzieli się na punkty, a skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu.
Zarzut błędnej wykładni art. 89 ust. 4 u.o.p. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Na obecnym etapie postępowania, sposób ustalenia podstawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie stanowił przedmiotu sporu. Istotne jest natomiast niebudzące wątpliwości ustalenie, czy doszło do usunięcia drzewa czy do ewentualnego zniszczenia jednego z trzech pni drzewa istniejącego. W tym zakresie są konieczne wiadomości specjalne, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku art 80 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że materiał dowodowy sprawy wymaga uzupełnienia. Nie jest przy tym kwestionowana prawidłowość przeprowadzenia oględzin przez pracowników organu, a jedynie, że w tej konkretnej sprawie materiał dowodowy wymagał uzupełnienia o opinię biegłego. Uzasadnienie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku art 80 k.p.a. sprowadza się w istocie do wykazania, że organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia oględzin, co nie budzi przecież wątpliwości. Z obowiązku przeprowadzenia oględzin nie wynika natomiast, że protokół z tej czynności jest jedynym, wiążącym dowodem w sprawie.
Zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ został błędnie sformułowany (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu), nie zawiera uzasadnienia oraz nie może być w ogóle stosowany przez wojewódzki sąd administracyjny, będąc normą procesową stosowaną przez właściwy organ administracji publicznej. W szczególności przepis ten nie stanowi podstawy uzasadnienia wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił dowodu ze złożonej do akt sprawy wraz ze skargą kasacyjną opinii dendrologicznej z czerwca 2023 r. Postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. wyrok NSA z 4.12.2024 r., II OSK 134/24, LEX nr 3820973). Złożony przez skarżącą kasacyjnie dokument został sporządzony dziesięć miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie mógł być przedmiotem oceny organu odwoławczego, podobnie zresztą jak Sądu I instancji orzekającego miesiąc przed sporządzeniem opinii. Stąd też opinia ta będzie mogła być ewentualnie przedmiotem oceny przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, szczególnie w kontekście zgodności wniosków tej opinii z wnioskami opinii biegłego, która zostanie sporządzona na zlecenie organu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 179 zdanie pierwsze p.p.s.a., strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przyjęto, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez skarżącego. Oznacza to, że brak było podstaw do zasądzenia kosztów w tym przedmiocie na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.