III OSK 250/24

III OSK 250/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1592/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-01
II SAB/Kr 250/24 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2025-04-23
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1061
art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1746/23 o odrzuceniu skargi R.O. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 września 2023 r., II SA/Wa 1746/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a.") odrzucił skargę R.O. (dalej jako "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] lipca 2023 r., nr [...], w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA wskazał, że skarżący
wniósł do Sądu skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku asystenta, wartownika Sekcji Ochrony Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w K.O. w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 20 listopada 2023 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga podlegała odrzuceniu, bowiem z
treści art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymała w mocy rozkaz personalny Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej z [...] maja 2023 r. wydany na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990
r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1061 ze zm.; dalej jako "uSG"). Przepis
ten stanowi, że funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska,
lecz nie niższe od dotychczasowego. Jak zaznaczył WSA na gruncie zaskarżonego postanowienia, rozkaz personalny o powierzeniu pełnienia obowiązków na określonym stanowisku, wydany na podstawie art. 41 ust. 1 uSG, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej (podporządkowania służbowego) funkcjonariusza i jako taki, w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji odwołał się do podobieństwa art. 41 ust. 1 uSG z art. 37 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.
Dz.U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nie przekraczający 12 miesięcy, zaznaczając, że podobieństwo to pozwala na powołanie się na orzecznictwo dotyczące tego przepisu. Nadto WSA wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż rozkaz personalny o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe, a o długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują
przełożeni właściwi w sprawach osobowych, uwzględniając potrzeby służbowe. Stanowisko, na którym powierzane są obowiązki, może stać się po zakończeniu
okresu powierzenia stanowiskiem "docelowym", co oznacza, że może poprzedzać mianowanie funkcjonariusza na to stanowisko. Sąd pierwszej instancji odwołał się
także do doktryny, w której zwraca się uwagę na podstawową dla stosunków służbowych zasadę podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy, a więc prawnie dopuszczalną możliwość dokonywania przez przełożonego jednostronnych zmian dotyczących sytuacji wewnątrzorganizacyjnej funkcjonariusza, wraz ze skorelowanym z tymi czynnościami władzy służbowej obowiązkiem funkcjonariusza podporządkowania się zmianom. Rozkaz personalny o czasowym powierzeniu funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, ma swój odpowiednik w instytucji powierzenia pracownikowi wykonywania pracy na innym stanowisku, bez jego zgody (art. 42 § 4 k.p.). Takie "jednostronne" powierzenie innej pracy jest dokonywane drogą polecenia należącego do kompetencji kierowniczych pracodawcy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że czasowe powierzenie funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na innym stanowisku jest aktem kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji i ma na celu realizację polityki kadrowej w Straży Granicznej. Ma charakter aktu organizacyjnego, służącego zaspokojeniu potrzeb kadrowych. Sprawy wewnętrzne tej formacji nie podlegają regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA z 19 września 2023 r., II SA/Wa 1746/23, wniósł skarżący, zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art.
1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "p.u.s.a.") poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej;
2. naruszenie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie niniejszego przepisu w rozstrzyganej sprawie.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz
zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący podnosił, iż zaskarżone rozkazy stanowią swoistą karę, motywowaną konfliktem z byłą żoną, zajmującą stanowisko Zastępcy Naczelnika WKiSzk, a nadto że rozkazami
powierzono mu wykonywanie czynności, które stosownie do powierzonego mu na tym stanowisku zakresu obowiązków wymagają pełnienia służby z bronią, a wcześniej wobec skarżącego wydano polecenie odsunięcia go od pełnienia jakichkolwiek czynności służbowych z użyciem broni. W ocenie skarżącego kasacyjnie, tym samym doszło do naruszenia art. 41 ust 1 uSG. Podkreślono, że nie można przyjąć aby orzeczenia wydane na gruncie innej ustawy oraz wnioski z nich płynące winny być przenoszone także na sytuację skarżącego kasacyjnie. Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął błędne rozumowanie co do pojęcia kategorii spraw wynikających z podległości między przełożonymi i podwładnymi. W ocenie skarżącego kasacyjnie zarówno zaskarżona decyzja, jak i wcześniej wydany rozkaz personalny Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej z [...] maja 2023 r. nie należą do końca
do spraw wynikających z podległości służbowej, które są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Nie ma racjonalnego uzasadnienia dla porównania sytuacji skarżącego do polecenia wykonywania innych obowiązków przewidzianej w art. 42 §
4 Kodeksu pracy. Wydanego rozkazu i decyzji nie można traktować jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki wewnętrzne w sferze stosunku służbowego skarżącego będącego funkcjonariuszem. Podkreślono, że skarżący wskazywał, iż jest to rodzaj szykany wynikający z relacji z byłą małżonką, a nie bezpośrednia ingerencja
w stosunki przełożony - podwładny. Odmawiając poddania niniejszej sprawy kontroli sądowej, Sąd daje legitymację organowi do wykorzystywania przepisów w sposób dowolny i w dowolnych celach, np. właśnie szykany. Istotą kontroli sądowadministracyjnej jest to, aby do takich skutków nie dochodziło. Podkreślono przy tym, że organ II instancji poinformował skarżącego o prawie odwołania do sądu administracyjnego, a zatem sam nie traktował niniejszej sprawy jako niepodlegającej kognicji sądu. Ustawodawca wyłączył spod możliwości zaskarżenia pewne kwestie związane ze stosunkiem służbowym, dając priorytet dyskrecjonalnej władzy kształtowania sytuacji prawnej podwładnego, ale nie dotyczy to decyzji takich jak wydana. Wskazano, że przejawem podległości służbowej jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji m.in. o wyrażeniu zgody na udzielenie urlopu i decyzja w tym przedmiocie może zostać wyłączona spod kontroli, a nie takie poważne w skutkach decyzje jak zaskarżona. Zaskarżone akty miały też charakter zewnętrzny, bo dotyczyły polecenia wykonywania czynności z użyciem broni palnej, której skarżący kasacyjnie nie mógł używać na mocy wcześniejszych działań jego byłej żony, a następnie przełożonego. Nie można zatem takiej sytuacji traktować jako czynności o charakterze wewnętrznym, podlegającej pod dyspozycję art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie odwołał się także do wyroku WSA w Warszawie z 1 lipca 2004 r., II SA 4031/03, wskazując, że odwołanie ze stanowiska Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej, jako decyzja administracyjna, nie jest wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 5 p.p.s.a.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie zachodzą.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia oraz motywów zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że istota sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych wydane na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Przy wykładaniu przepisu art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez pojęcie "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, nie zaś procesowym. Sytuację funkcjonariuszy regulują zarówno indywidualne akty o charakterze zewnętrznym, odpowiadające cechom decyzji, a więc w sposób jednostronny i władczy określające status funkcjonariusza, jego obowiązki
lub uprawnienia i wywołujące skutki "na zewnątrz", jak i akty o charakterze wewnętrznym. Te ostatnie nie tylko nie mają adresata usytuowanego na zewnątrz struktury organu, lecz także nie wywołują skutków w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Cechą charakterystyczną aktów administracyjnych wewnętrznych
jest to, że są one kierowane do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest polecenie służbowe,
przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym (T. Woś, H.
Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 99). Dodać należy, iż autorzy powyższego komentarza nawiązują do identycznego wyłączenia, o którym mowa w
art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., który wyłącza w odniesieniu do tych kategorii spraw stosowanie przepisów k.p.a.
Rozważania problemu dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych wydane
na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzedzić należy
wyjaśnieniem, iż na gruncie tego przepisu występują dwie linie orzecznicze. Jedna stoi na stanowisku, że sprawy w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej i tym samym nie podlegają zaskarżeniu (wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2007 r., II SA/Wa 532/07, LEX nr 470163). Zupełnie inne stanowisko zostało przedstawione przez WSA w Warszawie w wyroku z 22 września 2010 r., wydanym w sprawie II SA/Wa 439/10 (LEX nr 755322), w którym Sąd wskazał, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa, w konsekwencji czego podlega kontroli sądowej w bardzo ograniczonym zakresie (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r., II SA/Wa 436/15, LEX nr 1992233; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 1496/13, LEX nr 1769201; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., I OSK 314/16). Zdaniem Marty Derlatki na gruncie obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych uznać należy, że rozstrzygnięcie o powierzeniu obowiązków służbowych, chociaż nie wynika to
wprost z treści przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, ma formę decyzji uznaniowej, która podlega kontroli sądowej (Derlatka Marta (red.), Służba w Straży Granicznej. Komentarz do art. 31 – 147b ustawy o Straży Granicznej, opublikowano: LEX/el. 2018, komentarz do art. 41, teza 3).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, w myśl którego powierzenie obowiązków służbowych na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej następuje w formie decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym, w konsekwencji czego podlega kontroli sądowej. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r., I OSK 314/16, "umocowanie do
wydania decyzji na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy wynika z art. 36 ust. 1, w myśl którego do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia na
inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków Straży Granicznej. Stosownie do ust. 2 art. 36 od decyzji, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi
służy odwołanie do wyższego przełożonego, oraz dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. Z powołanego przepisu wynika prawo właściwego organu do kształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej, w tym do powierzenia wykonywania określonych obowiązków służbowych na innym stanowisku.
Przeniesienie na inne stanowisko służbowe, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, zawsze wiąże się z powierzeniem obowiązków właściwych dla tego stanowiska, co oznacza, że zawiera się w pojęciu "przenoszenia na inne stanowisko" w rozumieniu wymienionego art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W ramach prawa organu do powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym
stanowisku mieści się również prawo do odwołania z pełnienia tych obowiązków. Przepis art. 41 ust. 1 cyt. ustawy ma bowiem umożliwiać przełożonym czasowe powierzanie obowiązków funkcjonariuszom stosownie do aktualnych potrzeb służbowych, dając jednocześnie gwarancję funkcjonariuszowi dotyczącą maksymalnego dopuszczalnego czasu powierzenia obowiązków na innym
stanowisku. Z treści art. 41 ust. 1 ustawy wynika, że powierzenie obowiązków służbowych jest czasowe i dotyczy z reguły wyższych od zajmowanych przez funkcjonariusza stanowisk. O długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych".
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 13 grudnia 2017 r., I OSK 314/16, zwrócił uwagę, iż "(...) zarówno decyzja o powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, jak i decyzja o odwołaniu z pełnienia tych obowiązków mają charakter uznaniowy", podkreślając, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 41
|ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ma charakter uznaniowy (por. wyroki NSA z 6 maja 2011 r. I OSK 23/11, z 20 lipca 2012 r. I OSK 2222/11, z 14 stycznia 2015 r. I OSK 1496/13 dostępne w cbois)". Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację i poglądy prawne, uznać należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 5 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i
2 p.p.s.a i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. okazały się zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni przedstawioną ocenę prawną, a także weźmie pod uwagę, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzję administracyjną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §
1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).