III OSK 2491/23

III OSK 2491/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2293/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-16
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 170 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2293/22 w sprawie ze skargi I.L. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I.L. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2023 r., II SA/Wa 2293/22, po rozpoznaniu skargi I.L. (dalej: "skarżąca") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji") z 12 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we [...] do 31 maja 2017 r. nie przedstawił skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, wobec czego jej stosunek służbowy, na mocy art. 170 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) dalej: "p.w. KAS" wygasł 31 sierpnia 2017 r.
W związku z powyższym skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w sprawie rozwiązania stosunku służbowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2018 r., II SAB/Wa 107/18 oddalił skargę.
Od powyższego orzeczenia skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2022 r., III OSK 862/21 oddalił.
Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z 13 lipca 2022 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z upływem 31 sierpnia 2017 r., wskazując, że strona w oświadczeniu złożonym w trybie art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813); dalej "ustawa o KAS" w zw. z art. 177 p.w. KAS podała, iż pełniła służbę zawodową w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1721, z późn.zm.), co powoduje, że nie spełnia wymogu zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, określonego w art. 144 ustawy o KAS i w związku z tym propozycja określająca nowe warunki służby lub pracy nie mogła jej zostać przedstawiona, a zatem stosunek służbowy wygasł 31 sierpnia 2017 r.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Po rozpoznaniu odwołania Szef KAS decyzją z 12 października 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zostały przewidziane trzy możliwe zachowania właściwego organu, które powinny być podjęte do 31 sierpnia 2017 r., wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, tj. funkcjonariuszy, którzy w myśl tej regulacji, utrzymali ciągłość stosunku służbowego i z mocy art. 165 ust. 3 ustawy, stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, w zakresie bytu ich stosunku służbowego. Jednym z nich, który został zastosowany w niniejszej sprawie, jest wygaśnięcie stosunku służbowego, co następowało w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, zarówno pracy, jak i służby (milczenie organu), bądź także poprzez niezaakceptowanie przez niego propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. To rozwiązanie dopuszczał art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS.
Szef KAS wskazał, że w toku postępowania ustalono, że skarżąca nie otrzymała w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przyczyną niezłożenia funkcjonariuszce propozycji służby/pracy, było wystąpienie przesłanek z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, bowiem strona w oświadczeniu złożonym 27 marca 2017 r. wskazała, że pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. W konsekwencji nieprzedstawienia stronie propozycji dalszej służby/pracy, stosunek służbowy wygasł 31 sierpnia 2017 r.
Szef KAS wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa, ani nie była ich współpracownikiem. W tej sytuacji, po 1 marca 2017 r. powstała negatywna przesłanka po stronie funkcjonariuszy/pracowników jednostek organizacyjnych KAS, do pełnienia służby/zatrudnienia w tych jednostkach. Wprowadzona regulacja sprowadza się do konstatacji, że stosunki służby/pracy z osobami, które pełniły służbę zawodową lub pracowały w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, lub były ich współpracownikami, muszą zostać rozwiązane, gdyż osoby te nie mogą pełnić służby/być zatrudnione w jednostkach KAS. Zaznaczył, że w stosunku do funkcjonariuszy i pracowników, którzy z mocy art. 165 albo art. 167 p.w. KAS, stali się funkcjonariuszami albo pracownikami odpowiednio pełniącymi służbę w jednostkach organizacyjnych KAS albo zatrudnionymi w jednostkach KAS, w art. 177 ust. 1 p.w. KAS, przewidziano obowiązek złożenia, w terminie do 31 marca 2017 r. oświadczenia, o którym mowa w art. 144 ust. 2 ustawy o KAS oraz oświadczenia lustracyjnego. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazywała na obowiązek złożenia kierownikowi jednostki organizacyjnej oświadczenia dotyczącego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami.
Dalej Szef KAS wskazał, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, 27 marca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, na podstawie art. 144 ust. 2 ustawy o KAS, w którym wskazała, że pełniła służbę zawodową w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Z powyższych względów, jako osoba niespełniająca ustawowych kryteriów pełnienia służby lub zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, wskazanych w art. 144 ustawy o KAS, nie mogła otrzymać propozycji służby/zatrudnienia w KAS, uwzględniającej posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, tj. kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W ocenie organu, w tym przypadku skorzystanie z rozwiązania przewidzianego w art. 170 p.w. KAS, tj. niezłożenie stronie propozycji służby/pracy w KAS, było uzasadnione i znajdowało oparcie w przepisach prawa. Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2022 r., III OSK 1940/21, w którym stwierdzono, że jeśli ust. 1 art. 144 ustawy o KAS stanowi, iż w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa, to w powiązaniu z obowiązkiem składania właściwych oświadczeń, wynikającym z art. 177 p.w. KAS, który odnosi się do funkcjonariuszy o przejściowym statusie, może oznaczać, że zakaz wynikający z ust. 1 art. 144 ustawy o KAS, w odniesieniu do funkcjonariuszy, których dalszy status zawodowy jest rozstrzygany na gruncie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, może być powodem nieprzedstawienia propozycji służby, a w konsekwencji prowadzić do wygaśnięcia stosunku służbowego.
Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W doktrynie podnosi się, że "pojęcie służby publicznej pozostaje znaczeniowo szersze, obejmując zarówno całą materię "służby cywilnej", jak i stanowiska i funkcje spoza korpusu służby cywilnej. Utożsamianie obu nazw byłoby błędem, (...) służba publiczna może przybierać postać m.in. służby wojskowej (...)" (zob. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 60). Jest też oczywiste, że w przypadku strony mamy do czynienia ze służbą publiczną. Jak wyjaśnia Trybunał Konstytucyjny "dostęp do służby publicznej obejmuje (...) nie tylko etap wstąpienia do służby, ale również etap pozostawania w służbie publicznej aż do jej opuszczenia. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60 Konstytucji, powinny zatem obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osoby, które w służbie tej pozostają" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2014 r, K 51/12). Tym bardziej jest to usprawiedliwione w okolicznościach, kiedy status kandydata do służby i funkcjonariusza, którego status w służbie ma charakter przejściowy, będący następstwem głębokiej reformy dotychczasowej administracji skarbowej, może być porównywalny. Skoro zatem kandydat do służby nie może być do niej przyjęty z powodów, o jakich mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, to zakaz wynikający z tego przepisu może również stanowić przesłankę braku propozycji służby dla funkcjonariusza o przejściowym statusie, niezależnie od przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w. KAS.
W ocenie Szefa KAS zarzut skarżącej, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego została wydana po pięciu latach od daty zdarzenia, w związku z czym jest ona niewykonalna, ma charakter trwały i stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jest niezasadny. Organ wyjaśnił, że w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziano wprost obowiązku organu wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby fakt wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza w sytuacji nieprzedstawienia mu propozycji służby/zatrudnienia. Dopiero po uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym w tego rodzaju przypadku taki obowiązek należy przyjąć. Sądy uznały bowiem, że tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, który nie otrzymał propozycji dotyczącej nowych warunków służby lub zatrudnienia bądź odmówił jej przyjęcia, prawo do sądu. Skoro zaś z art. 170 ust. 3 p.w. KAS wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, to można uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Mając na względzie utrwaloną, po ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, linię orzeczniczą w sprawach dotyczących wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy w oparciu o przepisy ustawy Przepisy wprowadzającej ustawę o KAS, jak również wniesioną przez skarżącą skargę na bezczynność w sprawie rozwiązania stosunku służbowego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wydał zaskarżoną decyzję, wskazując przyczyny niezłożenia stronie propozycji służby/pracy w KAS.
Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że dany stan prawny zaistniał w przeszłości. Nie tworzy zatem nowego porządku prawnego ani nowych obowiązków i uprawnień dla stron stosunku prawnego. Decyzja deklaratoryjna "podciąga stan faktyczny pod normy prawne w sposób wiążący" i jest jedynie dokonanym przez organ stwierdzeniem, iż dana sytuacja miała miejsce. W rozpoznawanej sprawie skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej nastąpił 31 sierpnia 2017 r., niezależnie od tego, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zostało wydane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w terminie późniejszym (po upływie 5 lat od daty zdarzenia).
Za chybiony organ odwoławczy uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 180 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. W rozpoznawanej sprawie przyczyną nieprzedstawienia stronie propozycji służby/pracy nie była absencja w służbie spowodowana chorobą, lecz złożenie pozytywnego oświadczenia w trybie art. 144 ust. 1 ustawy o KAS.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 16 maja 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy słusznie przyjął, iż decyzja wygaszająca stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS jest decyzją deklaratoryjną albowiem wywołuje ona skutek prawny tylko w określonym w tym przepisie terminie. Zarówno termin do złożenia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby i termin określający dzień wygaszenia stosunku służbowego w przypadku braku propozycji kontynuowana zatrudnienia w jednej ze wskazanych form, są terminami ustawowymi materialnymi. Jak przyjmuje doktryna, terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego (por. B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 275). Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Innymi słowy ustawodawca, w ramach wskazanej podstawy prawnej, upoważnił organ do ukształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza do określonej daty, którą to datą organ jest bezwzględnie związany. Wydanie decyzji wygaszającej stosunek służbowy z tą datą ma zagwarantować funkcjonariuszowi możliwość poddania kontroli sądowej prawidłowość rozwiązania stosunku służbowego. Nie kształtuje stosunku prawnego od chwili jej wydania (co jest charakterystyczne dla decyzji konstytutywnej), lecz sankcjonuje zdarzenie prawne z przeszłości.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z ww. przyczyny nie sposób podzielić zarzutu skargi, że wydanie decyzji wygaszającej stosunek służbowy po kilku latach od zaistnienia zdarzenia prawnego kształtującego stosunek prawny z mocy ustawy, a nie z woli organu (wówczas mamy do czynienia z decyzją konstytutywną), skutkuje wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Dalej WSA wskazał, że w niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do 31 maja 2017 r. skarżąca nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 p.w. KAS, jej stosunek służbowy wygasł 31 sierpnia 2017 r.
W decyzji z 13 lipca 2022 r. stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] 31 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedstawił uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. Podał, że skarżąca pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 r. oraz treści tych dokumentów, co w świetle art. 144 ust. 1 ustawy o KAS uniemożliwia jej zatrudnienie albo pełnienie służby w jednostkach organizacyjnych KAS. Fakt pełnienia przez skarżącą służby w organach bezpieczeństwa państwa wynika ze złożonego przez nią na podstawie art. 177 p.w. KAS oświadczenia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sporna pozostaje ocena wpływu tego faktu na sytuację prawną skarżącej, tj. na możliwość dalszego jej zatrudnienia lub pełnienia służby w KAS.
Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie uznały, że skorzystanie z rozwiązania przewidzianego w art. 170 p.w. KAS, tj. niezłożenie skarżącej propozycji służby/pracy w KAS było uzasadnione i miało podstawy prawne. Powyższe zostało także potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2022 r., III OSK 1940/21, w którym stwierdzono, że jak wyjaśnia Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 stycznia 2024 r., K 51/12 "dostęp do służby publicznej obejmuje (...) nie tylko etap wstąpienia do służby publicznej, ale również etap pozostawania w służbie publicznej aż do jej opuszczenia. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60 Konstytucji, powinny zatem obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osoby, które w służbie tej pozostają". Tym bardziej jest to usprawiedliwione w okolicznościach, kiedy status kandydata do służby i funkcjonariusza, którego status w służbie ma charakter przejściowy, będący następstwem głębokiej reformy dotychczasowej administracji skarbowej, może być porównywalny.
Dalej Sąd Wojewódzki podkreślił, że przepis art. 144 ust. 2 ustawy o KAS obejmuje tylko osoby podejmujące pracę lub służbę w KAS (stanowi, że przy naborze do pracy albo przyjęciu do służby w jednostkach organizacyjnych KAS, kandydaci urodzeni przed 1 sierpnia 1972 r. są obowiązani do złożenia kierownikowi jednostki oświadczenia dotyczącego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w ust. 1, lub współpracy z tymi organami). Należy jednak mieć na względzie, że art. 177 p.w. KAS, dotyczy wszystkich pracowników oraz funkcjonariuszy KAS, którzy nie składali oświadczenia, o którym mowa w art. 144 ust. 2 ustawy o KAS w chwili przyjęcia do pracy lub służby w KAS (na tej podstawie również skarżąca złożyła stosowne oświadczenie). Przepis art. 177 p.w. KAS byłby zupełnie zbędny, gdyby wymaganie niepełnienia służby lub niewykonywania pracy w organach bezpieczeństwa państwa (art. 144 ust. 1 ustawy o KAS) odnosiło się wyłącznie do "nowego" naboru do pracy lub służby w KAS.
Sąd Wojewódzki poparł stanowisko przedstawione w powołanym powyżej wyroku NSA, iż skoro "kandydat do służby nie może być do niej przyjęty z powodów, o jakich mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, to zakaz wynikający z tego przepisu może również stanowić przesłankę braku propozycji służby dla funkcjonariusza o przejściowym statusie, niezależnie od przesłanek wynikających z art. 167 ust. 3 p.w. KAS".
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 170 ust. 1 i 3 ustawy o KAS, poprzez stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej 31 sierpnia 2017 r. Jak wynika z akt sprawy skarżąca do 31 maja 2017 r. nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. We wskazanej dacie, tj. 31 maja 2017 r. (od dnia 1 marca 2017 r.), skarżąca pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a więc w jednostce KAS wymienionej w art. 36 ust. 3 ustawy o KAS. Wobec nieotrzymania propozycji pracy/służby, z powodu złożenia pozytywnego oświadczenia lustracyjnego, stosunek służbowy skarżącej wygasł 31 sierpnia 2017 r.
Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 165 ust 7, art. 170 i art. 177 p.w. KAS w związku z art. 32 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadząc postępowanie organy nie naruszyły też art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej zostały ustalone i prawidłowo ocenione.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zgodnie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:
1. art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, poprzez błędną jego wykładnię,
2. art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie przez organy art. 81a k.p.a.
Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma także obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13).
W rozpoznawanej sprawie argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego skoncentruje się zatem na odniesieniu się do zarzutów ujętych w petitum skargi kasacyjnej, nie zaś na naruszeniach innych przepisów określonych w jej uzasadnieniu.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13; 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12; 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać więc należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny, nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.
W skardze kasacyjnej w ramach analizowanego zarzutu wytknięto jedynie niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wobec czego, ze wskazanych powyżej powodów, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyroki NSA z: 10 lipca 2019 r., I OSK 4155/18; 2 października 2019 r., OSK 2739/17 i 22 listopada 2019 r., II GSK 912/19). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Dodatkowo zważyć należy, że formułując zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie w żadnym zakresie tego zarzutu nie uzasadniła i nie określiła, na czym miałoby polegać jego naruszenie.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 81a k.p.a.
W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).
Art. 81a k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, a § 2 z czterech punktów, każdy z jednostek redakcyjnych zawiera odrębną treść normatywną. Skarżąca kasacyjnie nie sprecyzował, która z nich (czy które z nich), jej zdaniem, miała być złamana zaskarżonym wyrokiem. Można zatem jedynie wskazać, że wynikająca z tego przepisu zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Jak podkreśla się w orzecznictwie celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., III OSK 630/23). Sytuacja taka w oczywisty sposób nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności faktycznych. Omawiana zasada nie mogła zatem znaleźć w niej zastosowania.
Na usprawiedliwionych zasadach nie został także oparty zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej nie zawiera przywołanej w skardze kasacyjnej jednostki redakcyjnej. Art. 144 ustawy składa się z czterech ustępów, żaden nie składa się z punktów. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1632, 1897 i 1940), ani nie była ich współpracownikiem.
Wskazany przepis w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania wprost, albowiem ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej nie odnosi się do sytuacji faktycznej skarżącej. Dopiero powiązanie go z art. 177 p.w. KAS tworzyłoby prawidłowo skonstruowany zarzut, czego jednak w skardze kasacyjnej nie dokonano.
Interpretacja powyższych przepisów była już dokonywana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w nawiązaniu do poglądów wyrażanych w orzeczeniach Sądu Najwyższego i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (por. wyroki NSA z: 15 lipca 2022 r., III OSK 1940/21, 11 marca 2025 r., III OSK 87/22). NSA przyjął, że istotne jest ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 144 ust. 1 ustawy o KAS zwrotu: "może być zatrudniona albo pełnić służbę", co oznacza, a contrario, że w jednostkach organizacyjnych KAS nie może być zatrudniona osoba, która pełniła służbę lub była zatrudniona w organach bezpieczeństwa państwa albo była ich współpracownikiem.
Analiza art. 144 ust. 1 ustawy o KAS prowadzi do uznania, że kryterium określone w tym przepisie musi być spełnione nie tylko w chwili zatrudniania pracownika w jednostce organizacyjnej KAS, lecz także w trakcie trwania takiego zatrudnienia, w tym w okresie przejściowym reformowania administracji skarbowej. Zwrot "może być zatrudniona" gramatycznie może być rozumiany zarówno jako chwila zatrudniania, jak i jako czas jego trwania. Wniosek ten znajduje wsparcie z jednej strony w ustawie o KAS, z drugiej zaś w art. 177 pkt 1 p.w. KAS. Pierwszy z przepisów wymaga złożenia stosownego oświadczenia przez kandydata do pracy, drugi zaś dotyczy osoby już zatrudnionej. Inne rozumienie analizowanego zwrotu prowadziłoby do paradoksalnej sytuacji, w której pełnienie służby zawodowej, praca w organach bezpieczeństwa lub współpraca z nimi byłyby okolicznościami dyskwalifikującymi kandydata do pracy lub służby w jednostkach organizacyjnych KAS, a jednocześnie neutralnymi w stosunku do osoby już zatrudnionej. Trudno uznać, że taki zamiar mógł przyświecać racjonalnemu prawodawcy. Wymóg określony w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to nie tylko niemożność nawiązania stosunku pracy/służbowego w jednostce organizacyjnej KAS z osobą, która złożyła "pozytywne" oświadczenie lustracyjne, lecz także niemożność trwania stosunku pracy/służbowego osoby, która w czasie zatrudnienia (art. 177 p.w. KAS) złożyła takie oświadczenie.
Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca kasacyjnie złożyła 27 marca 2017 r. pozytywne oświadczenie o pełnieniu służby w organach bezpieczeństwa państwa. Należy zatem wziąć pod uwagę, że jeśli ust. 1 art. 144 ustawy o KAS stanowi, że w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa, to w powiązaniu z obowiązkiem składania właściwych oświadczeń, wynikającym z art. 177 p.w. KAS, który odnosi się do funkcjonariuszy o przejściowym statusie, może oznaczać, że zakaz wynikający z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, w odniesieniu do funkcjonariuszy, których dalszy status zawodowy jest rozstrzygany na gruncie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, może być powodem nieprzedstawienia propozycji służby, a w konsekwencji prowadzić do wygaśnięcia stosunku służbowego.
Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP "Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach." Jak wyjaśnia Trybunał Konstytucyjny "dostęp do służby publicznej obejmuje (...) nie tylko etap wstąpienia do służby publicznej, ale również etap pozostawania w służbie publicznej aż do jej opuszczenia. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60 Konstytucji, powinny zatem obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osoby, które w służbie tej pozostają" (por. wyrok TK z 23 stycznia 2014 r., K 51/12). Tym bardziej jest to usprawiedliwione w okolicznościach, kiedy status kandydata do służby i funkcjonariusza, którego status w służbie ma charakter przejściowy, będący następstwem głębokiej reformy dotychczasowej administracji skarbowej, może być porównywalny. Skoro zatem kandydat do służby nie może być do niej przyjęty z powodów, o jakich mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, to zakaz wynikający z tego przepisu może również stanowić przesłankę braku propozycji służby dla funkcjonariusza o przejściowy statusie, niezależnie od przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że brak propozycji dalszej służby nie musi ograniczać się do przesłanek, o jakich mowa w tym ostatnim przepisie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieskuteczne i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.