Pełny tekst orzeczenia III OSK 249/25

III OSK 249/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Artur Kuś /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1577/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-10
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1577/24 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1577/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 12 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżonym aktem, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 915 ze. zm.), zwanej dalej "ustawą o SG" - odmówiono [...] A.A., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zwany dalej "ekwiwalentem". W zaskarżonej decyzji wskazano, że Funkcjonariusza zwolniono ze służby w Straży Granicznej (dalej jako "SG") rozkazem personalnym Komendanta Głównego SG z 13 marca 2015 r. W związku ze zwolnieniem ze służby wypłacono mu należności przysługujące z tytułu zwolnienia - zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o SG w dacie zwolnienia ze służby i wydanym wówczas na jego podstawie rozporządzeniem - w tym ekwiwalent.
Pismem z 4 grudnia 2018 r. Funkcjonariusz wystąpił do organu o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z odsetkami, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).
Decyzją z 18 lutego 2019 r. odmówiono Funkcjonariuszowi ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu; następnie organ utrzymał decyzję własną w mocy - orzeczeniem z 8 kwietnia 2019 r. (wobec wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W następstwie wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 1249/19) uchylił decyzje, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 1278/22) oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pomiędzy wydaniem decyzji z 18 lutego 2019 r. a datą wyrokowania w sprawie zmianie uległ stan prawny - wszedł w życie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zwanej dalej "Nowelą". Organ, wobec treści art. 6 k.p.a. związany jest zasadą orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji i co do zasady jest związany wskazówkami oraz wykładnią prawa zastosowaną przez sąd, który uchylił decyzję organu.
W skardze na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 12 lipca 2024 r. nr [...] zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 118 ust. 1 pkt 2 i art 119a ust. 1 ustawy o SG w zw. z art. 9 ust. 2 Noweli oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalencie przez niewłaściwą interpretację.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż trafnie zarzucono w niej naruszenie przepisów prawa materialnego zakreślających reguły ustalania wysokości ekwiwalentu należnego funkcjonariuszom za okres przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 - ("Wyrok"). Wobec błędnego wyłożenia treści art. 9 ust. 2 Noweli, bezzasadnie należność oceniano wedle reguł § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalencie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie tego bowiem bezpodstawnie odmówiono Funkcjonariuszowi przeliczenia ekwiwalentu i jego wypłaty w większej wysokości. Formułując taką ocenę, Sąd I instancji miał na uwadze, że wyrażona w art. 9 ust. 2 Noweli zasada stosowania reguł uprzednich w kwestii wysokości ekwiwalentu należnego byłym funkcjonariuszom SG za okres do opublikowania Wyroku jest tożsama z wyrażoną w ust. 1 tego artykułu - odnoszącą się do byłych funkcjonariuszy Policji. Uwagi i oceny, wyrażone w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - w kwestii właściwego rozumienia znaczenia art. 9 ust. 1 Noweli - odnoszą się analogicznie do przepisów art. 9 ust. 2 danego aktu. Unormowano w nim bowiem również zasady wypłaty ekwiwalentu za okres, gdy określano je w rozporządzeniu o ekwiwalencie, zaś wyrażone tam zasady należy uznać za sprzeczne z Konstytucją RP w świetle uzasadnienia wyroku TK. Stanowisko to podzielił także prawodawca - modyfikując dane reguły - przez wprowadzenie do ustawy o SG art. 119a ust. 1. Wyrażono tam zasadę wypłaty ekwiwalentu za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w wysokości 1/21 uposażenia miesięcznego, nie zaś 1/30, jak wynikało to uprzednio z rozporządzenia o ekwiwalencie.
Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy właściwego zrekonstruowania treści normatywnej art. 9 ust. 2 Noweli, w kontekście, czy do spraw funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem opublikowania Wyroku znajduje zastosowanie reguła wypłaty ekwiwalentu wedle zasady 1/30 uposażenia miesięcznego - jako rekompensata za dzień niewykorzystanego urlopu (tak: § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalencie), czy reguła 1/21 uposażenia - według zasady wprowadzonej Nowelą (nowe brzmienie art. 119a ustawy o SG). W ocenie Sądu I instancji, przy właściwym odkodowaniu znaczenia art. 9 ust. 2 Noweli, także do ekwiwalentu należnego za okres do dnia opublikowania Wyroku, należy stosować - wedle reguł Konstytucji RP - zasady jego określenia ustalone w art. 119a ust. 1 ustawy o SG, czyli równoważnik jako 1/21 kwoty uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu. Mając na uwadze zakreślone ramy materialnoprawne sprawy, w tym właściwą wykładnię art. 9 ust. 2 Noweli, wobec art. 119 ust. 1 ustawy o SG Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego. Uznano bowiem, jakoby wypłata ekwiwalentu - w wysokości 1/30 uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu - była prawidłowa wobec zwolnienia Funkcjonariusza ze służby przed dniem opublikowania Wyroku.
Od wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 119a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w zw. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych ustaw poprzez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przyjmując, że świadczenie ekwiwalentne za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, to takie, które odpowiada wartości tego świadczenia w naturze, podczas gdy analiza treści ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. W ocenie organu, do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe należało stosować zasady obowiązujące przed 6 listopada 2018 r., tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, co Sąd I instancji zignorował.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Komendant Główny Straży Granicznej, powołując się na art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., wskazał, że organ nie może uchylić się od zastosowania przepisu prawa, który nie został wyrugowany z obrotu prawnego lub nie został uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą. Na dzień wydania decyzji nr 13/Fi/2024 w obrocie prawnym pozostawał przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., który nakazywał stosować przepisy sprzed 1 października 2020 r., tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Dla organu nie miało znaczenia, że ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. wprowadziła rozwiązania, które nie korelowały ze wskazaniami zawartymi orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15. Zdaniem kasatora, organom administracji publicznej nie przysługuje prawo do oceny zgodności stosowanego przepisu przepisów prawa z Konstytucją. Organy władzy publicznej nie mogą odmówić stosowania obowiązującego prawa nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z Konstytucją. Na datę wydania uchylonej decyzji należało zatem zastosować przepis 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw i art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, które Sąd w procesie wykładni i stosowania prawa w ogóle pominął.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.A. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej, które oparto wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (i niewłaściwe zastosowanie), ujętej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wymagała rozstrzygnięcia następującej kwestii. Czy wniosek skarżącego z 4 grudnia 2018 r., zwolnionego ze służby z dniem 13 marca 2015 r., o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 915 ze. zm.), zwanej jw. "ustawą o SG" w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., nr 186, poz. 1560), dalej: "rozporządzenie". Przy czym przy rozstrzyganiu spornego zagadnienia należało uwzględnić okoliczność, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania decyzji (12 lipca 2024 r.) już nie obowiązywał, a w jego miejsce został wprowadzony art. 119a ust. 1 ustawy o SG, a jednocześnie obowiązywał on w dacie zwolnienia ze służby i naliczenia ekwiwalentu.
Przypomnieć trzeba, że dodany do ustawy o SG (z dniem 1 października
2020 r.) przepis art. 119a ust. 1 stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Z kolei przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. dotyczącego funkcjonariuszy Straży Granicznej określał, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.
Rozporządzenie, o którym mowa wyżej, zostało derogowane na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635; dalej: "Nowela"). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 Noweli: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W okresie przewidzianym w przywołanym przepisie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG, nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 Noweli : "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.".
Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości 1 lipca 2020 r. Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in.: § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o SG, postanowienia z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt U 3/19, umarzającego postępowanie w sprawie.
Natomiast uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG zostało dokonane na podstawie art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie art. 2 pkt 35 tej ustawy po art. 119 ustawy o SG dodano m.in. art. 119a ust. 1. W ten sposób kompleksowa regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej. Przy czym wskazać należy, iż z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zmianie na podstawie art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o SG, który stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".
Podsumowując, z dniem 1 lipca 2020 r. nastąpiło usunięcie z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia. Następnie nastąpiło uchylenie z dniem 1 października 2020 r. - art. 118 ust. 4 ustawy o SG, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o SG regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. normy intertemporalnej dotyczącej ekwiwalentu.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przypadku funkcjonariuszy Policji tożsama regulacja pod względem przedmiotowym jak w nieobowiązującym już rozporządzeniu była zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
(t.j. Dz. U z 2024 r., poz. 145), co do którego Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdził, że w zakresie, w jakim ustala on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego może stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że przepis rozporządzenia w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o SG, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy. Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".
W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.
Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).
Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.
Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi to do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje – jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Stosownie zaś do art. 125 ust. 1 ustawy o SG w razie urlopu funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku.
Artykuł 118 ust. 4 ustawy o SG stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła przez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.
Prawidłowe jest stanowisko, że ekwiwalent będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymywał 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio został również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji, przy czym gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa. Ponadto określony przez Ministra w § 2 ust. 2 rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem.
Podkreślenia nadto wymaga, że w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.
Po trzecie, obowiązujący w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie art. 119a ust. 1 ustawy o SG ustala ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie, jak wynika z treści art. 9 ust. 2 Noweli - przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 2 Noweli w związku z art. 119a ustawy o SG nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów. Ostatnie zdanie art. 9 ust. 2 Noweli odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).
W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 Noweli, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 Noweli ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej o stosowaniu art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym wejścia w życie niniejszej ustawy". Tym samym rozróżnia sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Straży Granicznej w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.
Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 2 Noweli – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.
Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.
Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.
Treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 Noweli nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października
2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 ustawy o SG nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r." Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a ustawy o SG obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym: "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 6 listopada
2018 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".
Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 2 Noweli w związku z art. 119a ustawy o SG jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 2 Noweli stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a ustawy o SG w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r.
Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należało za nieusprawiedliwione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.