III OSK 2478/24

III OSK 2478/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2753/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 401, art. 402
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2753/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2753/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "Prezes PGWWP", "PGWWP", "organ") z dnia 3 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący.
Do Prezesa PGWWP, w trakcie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW Wody Polskie z dnia 15 marca 2018 r. udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, wpłynął wniosek Stowarzyszenia z dnia 11 kwietnia 2023 r., w którym wnosi ono o dołączenie Stowarzyszenia do prowadzonego postępowania i dołączenie akt postępowania [...] i [...] oraz Statutu Stowarzyszenia, KRS Stowarzyszenia i kopii protokołu z rozprawy ws. pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa [...] nr [...]. W z dnia 5 sierpnia 2015 r. (kopie dokumentów nie zostały przesłane przy niniejszym piśmie). W piśmie Stowarzyszenie nawiązało do złożonego w dniu 20 lutego 2023 r. pisma dotyczącego [...] – odwołania Stowarzyszenia od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie znak: [...] z dnia 3 stycznia 2023 r. w związku z [...] z dnia 30 września 2022 r. i [...] z dnia 17 stycznia 2023 r., zatytułowanego: "Pismo procesowe w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 9 lipca 2018 r. znak: [...] i stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego nr [...] na dzień jego wydania wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia wodnoprawnego nr [...] [...]z dnia 15 marca 2018 r." sugerując, że organ błędnie zinterpretował jego treść, którą należało traktować łącznie tj. jako wniosek o stwierdzenie nieważności, wszczęcie z urzędu postępowania i udział w nim Stowarzyszenia na prawach strony.
Organ postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym przedmiotem oceny jest uprzednio wydana decyzja administracyjna pod kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Niedopuszczalne jest w postępowaniu nieważnościowym badanie sprawy pod kątem merytorycznym i modyfikowanie stanu prawnego z momentu wydania decyzji – organ wskazał tu na art. 402 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w myśl którego w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a w prowadzonym postępowaniu przedmiotem rozważań organu jest decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego tj. zgody wodnoprawnej. Tak więc należało, w ocenie organu dojść do przekonania, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym winien być tożsamy względem postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W dniu 17 maja 2023 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (data wpływu do PGW WP 22 maja 2023 r.) wskazując, że art. 402 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowanie nieważnościowe opiera się jedynie na przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Prezes PGWWP postanowieniem z dnia 3 października 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 27 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że art. 28 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest to zasadnicza, ogólna norma określająca krąg podmiotów, które mają status stron postępowań administracyjnych. Uzupełnieniem tej normy jest art. 31 ww. ustawy wskazujący, że organizacje społeczne mogą w sprawach dotyczących innych osób występować z żądaniem dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tych organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego stanowi lex generali względem innych przepisów materialnych, które mogą regulować dane kwestie w sposób odrębny, ściślejszy bardziej adekwatny do potrzeb konkretnych postępowań. Taką normą szczególną jest w niniejszej sprawie art. 401 i 402 ustawy Prawo wodne. Art. 401 Prawa wodnego w sposób odrębny kształtuje sposób określenia stron poprzez wyraźne wskazanie na czym polega interes prawny w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Interes prawny ma zawsze swoje źródło w normach prawa administracyjnego materialnego i to ono decyduje o jego istnieniu. W sprawie niniejszej źródłem takim jest ustawa Prawo wodne, która w sposób bardzo precyzyjny określa warunki, które decydują o posiadaniu przymiotu strony, tj. o tym czy można względem tych osób mówić, iż mają interes prawny. Art. 401 Prawa wodnego w sposób konkretny wskazuje kto może, a nawet musi być uznany za stronę postępowania. Określeniu tego stanu dedykowane są także inne przepisy ustawy, np. art. 409, w którym wskazano, iż obligatoryjną częścią wniosku jest część graficzna operatu w której musi znaleźć się zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, co pozostaje w bezpośrednim związku z przymiotem niezbędnym do uznania podmiotów za strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Poza faktem, iż ustawa Prawo wodne wyraźnie uszczegóławia ogólną definicje strony wyartykułowaną przez art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza również stosowanie niektórych przepisów w postępowaniu "wodnoprawnym" a co za tym idzie również niektóre kategorie podmiotów od udziału w postępowaniu - taką normą jest art. 402 ustawy Prawo wodne, która wyłącza możliwość udziału organizacji społecznych, jednocześnie wskazując, iż mogą one, w określonych sytuacjach, korzystać z uprawnień wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, oczywistym jest, iż Stowarzyszenie nie miało podstawy prawnej do uczestniczenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Do rozstrzygnięcia pozostaje jednakże kwestia, czy zasady obowiązujące w postępowaniu "wodnoprawnym" przekładają się na postępowanie prowadzone w przedmiocie nieważności, które stanowi postępowanie nadzwyczajne, niejako "techniczne", gdyż nie dotyka ono bezpośrednio meritum sprawy a jedynie kwestii proceduralnych. Rozpatrując tę kwestię organ wskazał, iż istotnie, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważać indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy organ doszedł do przekonania, iż Stowarzyszenie nie legitymuje się interesem ani faktycznym, ani prawnym, na który mogłyby wpłynąć skutki stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 marca 2018 r. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje powrót do stanu wyjściowego – konieczności rozpatrzenia wniosku o jego wydanie, a katalog podmiotów mających przymiot strony pozostanie niezmieniony w tym znaczeniu, że Stowarzyszenie nie będzie mogło stać się jego stroną z uwagi na treść art. 401 i 402 ustawy Prawo wodne. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1099/22: "Przepis art. 401 ustawy z 2017 r. Prawo wodne ma zastosowanie tak do postępowań o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących tej materii. Przepis ten oczywiście modyfikuje podmiotowe ukształtowanie tego postępowania w stosunku do art. 28 K.p.a. - stroną nie jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, np. także beneficjent opłat jakie ponosić ma adresat decyzji wodnoprawnej, ale wyłącznie wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 1030/21, gdzie wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a także w trybach nadzwyczajnych mających za przedmiot pozwolenie wodnoprawne krąg stron ustalany jest w oparciu o art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Jest to ugruntowany pogląd orzeczniczy, który był prezentowany przez sądy administracyjne jeszcze w czasie obowiązywanie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz.1121 ze zm.) - vide wyrok IV SA/Wa 626/19 z dnia 4 września 2019 r.: "Przepis art. 127 ust. 7 p.w. zawęża formułę strony i stanowi lex specialis w stosunku do uregulowania zawartego w art. 28 k.p.a. Wynika z tego, że w przypadku gdy przepis szczególny stanowi kto może być stroną danego postępowania administracyjnego, to przymiot strony zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych ustala się w oparciu o przepis szczególny. Innymi słowy, o tym jaki podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego decyduje norma art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, zawierająca zamknięty katalog stron. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie była uznana za stronę w postępowaniu zwykłym dotyczącym wydania decyzji Starosty [...] z dnia (...) stycznia 2012 r. Nie oznacza to, że nie może być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Warunkiem jednak jest wykazanie, że posiada swój indywidualny interes prawny mający uzasadnienie w normie art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Skarżąca wywodzi uprawnienie do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu z art. 127 ust. 7 pkt 5 p.w. (...)".
Zdaniem organu w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało się interesem indywidualnym i w ocenie organu nie jest możliwe wylegitymowanie się nim w sposób określony przez normę szczególną - a to art. 401 ustawy Prawo wodne, ponadto Stowarzyszenie jest wyłączone od możliwości brania udziału w postępowaniu na podstawie normy art. 402.
Na powyższe postanowienie skargę do Sądu wniosło Stowarzyszenie [...]. W skardze wniesiono o uchylenie postanowienia Prezesa PGWWP z dnia 3 października 2023 r. Przy wydawaniu postanowienia z dnia 3 października 2023 r. Prezesowi PGWWP zarzucono naruszenie art. 6, 8, 11 i 31 K.p.a., a także art. 2 i 5 Konstytucji RP.
Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego postanowienie w ogóle nie odnosi się do podniesionego zarzutu przez Stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stowarzyszenie wskazywało, że 402 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie ma zastosowania do postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż w takim postępowaniu mają zastosowanie przepisy K.p.a. Prezes PGGWP zamiast rozważyć, czy Stowarzyszenie jako organizacja społeczna ma na podstawie art. 31 K.p.a. prawo do udziału w charakterze uczestnika na prawach strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 marca 2018 r., zajął się badaniem czy Stowarzyszenie może uczestniczyć w postępowaniu na podstawie art. 28 K.p.a. Prezes PGGWP w uzasadnieniu swojego postanowienia cytuje orzeczenia Sądów Administracyjnych, które nie rozpatrują udziału organizacji społecznych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności zgód wodnoprawnych, a jedynie innych podmiotów nie uznanych za stronę postępowania w świetle art. 401 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne. Stowarzyszenie, nie zgadza się z rozstrzygnięciem zaskarżonego postanowienia oraz z jego uzasadnieniem. Prezes PGGWP swoim postanowieniem naruszył podstawowe zasady Kodeksu postępowania administracyjnego zawartego w art. 6, 8 i 11 K.p.a., a także art. 2 i 5 Konstytucji RP. A zaskarżone postanowienie ma wyłącznie na celu uniemożliwienie Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu i rozpatrzeniu decyzji przez niezawisły sąd. Zaskarżone postanowienie ma wyłącznie na celu zalegalizowanie tworu, który nie powinien się znaleźć w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych. Stowarzyszenie od lat uczestniczy w postępowaniach administracyjnych wykazując rażące naruszania prawa przez organy administracji państwowej przy wydawaniu decyzji środowiskowych, pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie funkcjonowania miejskiej oczyszczalni ścieków [...] Sp. z o.o. w [...]. Stowarzyszeniu przysługuje prawo do żądania wszczęcia postępowania i udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. W swojej działalności Stowarzyszenie od kilku lat zajmuje się działalnością [...] Sp. z o.o. w [...] w zakresie oczyszczania ścieków, realizowanych i planowanych inwestycji z uwagi na wpływ tych działań na środowisko naturalne, w szczególności na wody głębinowe Doliny [...], której wody podziemne czwartorzędu nie mają izolacji od warstwy przypowierzchniowej i z tego względu są silnie narażone na zanieczyszczenie. Oczyszczalnia jest położona na obszarze Doliny [...], tuż przy ujęciach wód głębinowych "[...]", których eksploatacja powoduje powstanie leja depresyjnego o powierzchni kilku km2 (działającego zasysająco). Ochrona wód warstwy przypowierzchniowej, jak i warstwy czwartorzędu, z której czerpana jest woda dla mieszkańców, ze względu na budowę tych warstw na terenie Otwocka, jest celem nadrzędnym i społecznym nie tylko dla Stowarzyszenia, ale powinna być także dla Prezesa Wód Polskich. Eliminacja zagrożenia dla środowiska jest jak najbardziej w interesie społecznym co daje prawo Stowarzyszeniu [...] do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 marca 2018 r., na podstawie art. 31 K.p.a. Działalność [...] Sp. z o.o. i [...] oczyszczalni ścieków dotknięta jest licznymi patologiami i naruszeniami prawa. Oczyszczalnia ścieków przestała być oczyszczalnią ścieków komunalnych, a jest instalacją przetwarzania odpadów, gdyż ścieki komunalne mieszane są ze ściekami przemysłowymi, do procesu dodawane są tłuszcze i osady ściekowe pochodzące nie z własnych ścieków dopływających do oczyszczalni, co stanowi zagrożenie dla zbiornika Wód podziemnych Doliny [...].
Strona skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 715/22 i IV SA/Wa 1442/22, rozważał kwestię udziału Stowarzyszenia w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności pozwoleń wodnoprawych na odprowadzania ścieków z oczyszczalni ścieków w [...] i w swoich wyrokach nie stwierdził, że udział taki jest niemożliwy z uwagi na treść art. 401 i 402 Prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 sierpnia o Sygn. akt VII SA/Wa 715/22 stwierdził, że stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniach o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji wydanej w tym przedmiocie nie jest wyłączone pomimo, że wyłączenie przewiduje art. 402 pkt 1 Prawo wodne. Niemniej - w świetle przedstawionego wyżej stanowiska – przepis ten jest sprzeczny z art. 9 ust. 3 Konwencji w związku z art. 47 Karty praw podstawowych UE i art. 14 ust. 1 cyt. Dyrektywy 2000/60/WE, bowiem wyklucza udział organizacji ochrony środowiska jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia. Uniemożliwia bowiem organizacji ochrony środowiska udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących zgody wodnoprawnej, a w konsekwencji uniemożliwia inicjowanie postępowań nadzwyczajnych w tym przedmiocie. Strona skarżąca wskazała m.in. fakty, które jej zdaniem uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 marca 2018 r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca swoje argumenty opiera na art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. zgodnie z którym, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem strony skarżącej art. 402 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne nie ma zastosowania do postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż w takim postępowaniu mają zastosowanie przepisy K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie zgadzając się z takim stanowiskiem podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu. Sąd nadto podkreślił, że strona skarżąca nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie miałaby ona takiego przymiotu także na etapie przed organem przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiodło, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżące Stowarzyszenie zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., rażące naruszenie art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pozbawienie obywateli swoim wyrokiem możliwości działania na rzecz ochrony środowiska poprzez swoje Stowarzyszenia i narażenie tym samym obywateli na utratę bezpieczeństwa ekologicznego;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nieprawidłową interpretację przepisu art. 401 i art. 402 Prawa wodnego, poprzez uznanie, że przepisy te nie są sprzeczne z art. 9 ust. 3 Konwencji Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych oraz art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE;
3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa międzynarodowego, tj. art. 9 ust. 3 Konwencji Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych oraz art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE, dającym prawo skarżącemu Stowarzyszeniu do brania udziału w postępowaniu na prawach strony;
4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przez organ i Sąd I instancji art. 31 k.p.a., który stanowi wystraczającą i samoistną podstawę prawną do udziału organizacji społecznych w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych;
5) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego:
– art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 401 i art. 402 Prawa wodnego,
– art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych oraz art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE;
6) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 31 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak prawa procesowego sprowadza się do zanegowania oceny prawnej zaskarżonego postanowienia dokonanej przez WSA w Warszawie. Pozwala to, z uwagi na komplementarny charakter na ich łączne rozpatrzenie.
Przypomnieć należy, że Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że w sprawie prawidłowo organ uznał, że strona skarżąca nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie miałaby ona takiego przymiotu także na etapie przed organem przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.
Po pierwsze, w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., również przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów wynikowych – powoływanych odrębnie, jak i wspólnie – jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.
Po drugie, zgodzić się należy również z Sądem I instancji, który uznał, że organ prawidłowo odwołał się do pomijanego przez stronę skarżącą art. 28 K.p.a., według którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie.
Stowarzyszenie nie legitymuje się interesem ani faktycznym, ani prawnym, który mogłyby na wpłynąć na skutki stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 marca 2018 r., bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje powrót sprawy do stanu wyjściowego, a więc konieczności rozpatrzenia wniosku o jego wydanie. Istotne znaczenie w sprawie ma, że katalog podmiotów mających przymiot strony pozostanie niezmieniony, gdyż Stowarzyszenie nie będzie mogło stać się jego stroną z uwagi na treść art. 401 i 402 ustawy Prawo wodne (P.w.).
Po trzecie, zgodnie z art. 401 ust. 1 P.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Ponadto zgodnie z art. 402 ust. 1 P.w. w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Do postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86f ust. 6, art. 86g oraz art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( ust. 2 ).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjęty przez Sądu pierwszej instancji i wyrażony wcześniej w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 884/22, według którego obecne brzmienie art. 402 P.w. nie jest sprzeczne ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych ani art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE. Stosownie bowiem do art. 402 ust. 2 P.w. do postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86f ust. 6, art. 86g oraz art. 86h u.o.o.ś. Przepis art. 86g ust. 1 u.o.o.ś. stanowi, że organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Stosownie do art. 86g ust. 2 u.o.o.ś. odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 u.o.o.ś. Z kolei art. 86g ust. 5 u.o.o.ś. stanowi, że organizacji ekologicznej lub stronie, o których mowa w ust. 1, służy skarga do sądu administracyjnego na zezwolenie na inwestycję, poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa w zakresie, o którym mowa w ust. 2, także w przypadku gdy organizacja ekologiczna lub strona nie brały udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję. Powyższe przepisy art. 86g ust. 1, 2 i 5 u.o.o.ś. zapewniają zatem organizacji ekologicznej zarówno wniesienie odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego na decyzję o zezwoleniu na planowaną przez inwestora inwestycję w zakresie w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 u.o.o.ś. Nie jest to sprzeczne z Konwencją z Aarhus, gdyż dotyczy ona zapewnienia udziału społeczeństwa jedynie na etapie procedowania decyzji środowiskowej. Wystarczające jest rozwiązanie, że udział ten dotyczy postępowania odwoławczego (wniesienia odwołania), a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus stanowi bowiem jedynie o dostępie do administracyjnej i sądowej procedury, nie precyzując na jakim etapie ma ona nastąpić. Podobnie dostępu do sądowej procedury wymaga art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych. Skoro zaś wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniesiono przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, zasadne było, na podstawie art. 402 ust. 1 P.w. wyłączającego stosowanie przepisów art. 31 K.p.a., odmówienie takiego dopuszczenia, jako że - jak już wyżej wskazano - udział ten jest możliwy, ale jedynie na etapie wniesienia odwołania, a następnie - skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać aktualnej redakcji przepisów art. 401 i 402 P.w. Z dniem 13 maja 2021 r., mocą art. 20 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784) wprowadzono nowe brzmienie przepisu art. 402 dodając ust. 2 w ustawie Prawo wodne.
Z uwagi na powyższe niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 74 Konstytucji RP. Przepis ten jest gwarantem bezpieczeństwa ekologicznego, którego rozwiniecie znajduje się w ustawach, między innymi omawianej wyżej ustawy środowiskowej, która pozostaje w zgodzie z przepisami prawa międzynarodowego.
W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądu, podnoszone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.