III OSK 2461/25

III OSK 2461/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 54/25 - Wyrok WSA w Kielcach z 2025-09-17
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 46
art. 156
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Ke 54/25 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA w Kielcach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 17 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 54/25, oddalił skargę A. K. (dalej "skarżąca") na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej "organ" lub "Prokurator") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 25 stycznia 2025 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p.") o udostępnienie dokumentów postanowienia o wszczęciu dochodzenia oraz postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie czynu z rozdziału XXV kodeksu karnego "Przestępstwa przeciwko wolności seksualnej i obyczajności zarejestrowane w Prokuraturze Rejonowej w [...]", dotyczącej M. M., na które powołuje się Prokurator M. C. w wysłanym do A. K. zawiadomieniu z dnia 13 września 2024 r. Następnie pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem na podstawie art. 2 ust 1. u.d.i.p. o udostępnienie dokumentów: wszystkich wniosków o przedłużenie czasu trwania dochodzenia; wszystkich wydanych postanowień w ramach dochodzenia; wyszczególnienia czynności, jakich dokonano w ramach dochodzenia – w sprawie czynu z rozdziału XXV kodeksu karnego "Przestępstwa przeciwko wolności seksualnej i obyczajności zarejestrowane w Prokuraturze Rejonowej w [...]" dotyczącej M. M., na które powołuje się Prokurator M. C. w wysłanym do A. K. zawiadomieniu z dnia 13 września 2024 r.
W odpowiedzi na powyższe wnioski organ – zarządzeniem z dnia 4 lutego 2025 r. – poinformował skarżącą, że w jego ocenie wnioski nie podlegają rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Prokurator na podstawie art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. odmówił udzielenia informacji i udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego wskazując, że skarżącą nie wykazała istnienia ważnego, wyjątkowego interesu w pozyskaniu danych.
Pismem z dnia 17 lutego 2025 r. skarżąca złożyła skargę do WSA w Kielcach na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna i nieudostępnieniu tej informacji publicznej na wniosek; 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna i w konsekwencji odmowe jej udostępnienia; 3) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art., 156 k.p.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dostęp do żądanych dokumentów jest regulowany autonomicznie i wyłącznie w przepisach k.p.k. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych dokumentów z akt zakończonego postępowania przygotowawczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II WSA w Kielcach z dnia 10 lipca 2025 r. skarga A. K. została rozdzielona na: 1. skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Ke 54/25); 2. skargę na bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 27 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Ke 59/25).
W dniu 17 września 2025 r. WSA w Kielcach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji przytoczył art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – i podkreślił, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z woli ustawodawcy wyłączone jest więc stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. W przypadku kolizji, przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie u.d.i.p. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany informuje jedynie wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p.
Sąd I instancji wskazał dalej, że zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy reguluje art. 156 k.p.k. Postępowanie karne realizuje określone cele wynikające przede wszystkim z art. 2 § 1 k.p.k. i bez wątpienia dobro postępowania karnego, jak również dobro, czy interes stron i innych jego uczestników, wymagają odmiennego uregulowania zasad dostępu do akt postępowania i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących informację publiczną, niż to regulują przepisy ogólne dotyczące udostępniania informacji publicznej znajdujące się w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w u.d.i.p. Regulacja ta znajduje się w art. 156 § 1 k.p.k. Zgodnie z nim stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej (art. 156 § 5). W razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a). Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b), przy czym ten ostatni przepis został dodany przez art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1023) zmieniającej k.p.k. z dniem 22 czerwca 2021 r.
Sąd I instancji w konkluzji uznał, że żądane przez skarżącą dokumenty i informacje dotyczące zakończonego postępowania przygotowawczego w konkretnie oznaczonej sprawie, nie są informacją publiczną, której udostępnienia mogła domagać się skarżąca w trybie u.d.i.p. W konwencji Sąd I instancji nie mógł przyjąć, aby Prokurator, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pozostawał w bezczynności nie udzielając informacji bądź też nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia w trybie u.d.i.p. Nie zasługuje w opinii WSA w Kielcach na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że wyłączenie stosowania u.d.i.p. przez przepis art. 156 k.p.k. dotyczą jedynie dostępu do akt sprawy rozumianych jako zbiór materiałów i dokumentów stanowiących pewną całość, a nie pojedynczej informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu będących częścią tego zbioru. Wniosek taki nie wynika z treści art. 156 k.p.k., skoro jest w nim mowa zarówno o udostępnianiu akt, jak i o umożliwianiu sporządzania odpisów lub kopii lub wydawaniu uwierzytelnionych odpisów lub kopii, co dotyczy również poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego, a więc również takich, które mogą zawierać informacje publiczne. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że kompleksową regulacją zawartą w art. 156 k.p.k. po jego nowelizacji dokonanej od dnia 22 czerwca 2021 r. objęte są również przypadki wniosków o udostępnienie niektórych tylko dokumentów, czy informacji znajdujących się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego, a więc takich dokumentów i informacji, które zostały wskazane w rozpatrywanym przez Prokuratora wniosku skarżącej.
Pismem z dnia 13 listopada 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 17 września 2025 r. wywiodła skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne określone w art. 156 k.p.k. i w tej sytuacji nie stosuje się u.d.i.p.;
2. art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej stanowi w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie akt postępowania karnego, a nie konkretnej informacji publicznej, znajdującej się w tym zbiorze informacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepisy k.p.k. w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, podczas gdy w niniejszej sprawie wniosek dotyczył udostępnienia konkretnych orzeczeń w sprawie;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1 w związku z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 5 i 5b k.p.k., poprzez uznanie, że zażądane wnioski, postanowienia i informacje o podejmowanych czynnościach podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 k.p.k., wobec czego stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o przyjęcie skargi do rozpoznania poza rozprawą i uchylenie w całości wyroku WSA w Kielcach z dnia 17 września 2025 r. i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, według norm przepisanych, oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, należało przyjąć, iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w sytuacji, w której wnioskodawca domaga się udostępnienia – jako informacji publicznej – dokumentów z akt zakończonego postępowania przygotowawczego (w niniejszej sprawie chodzi o: 1. postanowienie o wszczęciu dochodzenia; 2. postanowienie o umorzeniu dochodzenia). Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanych w szczególności w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2026 r., III OSK 1721/25; z dnia 10 października 2025 r., III OSK 713/25; z dnia 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23; z dnia 23 października 2024 r., III OSK 1342/24; z dnia 3 września 2024 r., III OSK 156/24, z dnia 18 stycznia 2023 r., III OSK 6466/21; z dnia 22 czerwca 2022 r., III OSK 5052/21; z dnia 15 grudnia 2021 r., III OSK 4343/21; z dnia 13 października 2021 r. III OSK 3861/21; z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 357/19.
W powołanych wyrokach – w szczególności w wyroku z dnia 8 kwietnia 2026 r., III OSK 1721/25 – Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, ale z uwagi na pogłębiony i uniwersalny charakter powołanych w jej uzasadnieniu ocen prawnych powinna być uwzględniana w zakresie szerszym niż ten, do którego odnosiło się pytanie prawne. Wspomniane oceny prawne dotyczą także relacji między przepisami u.d.i.p. i k.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się zatem wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest m.in. art. 156 k.p.a. Artykuł 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Przepisy k.p.k. w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w postępowaniu karnym. Przy czym art. 156 § 1, § 5, § 5a i § 5b k.p.k. skierowane są do wszystkich, a nie tylko do stron postępowania karnego. W konsekwencji, nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej. Są to więc przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z tym nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale zwrócił uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w k.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Całość rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w powołanej uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5a oraz § 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione osobom innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym). Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. W konsekwencji, nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej. Przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt, w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych – wyłączają w tym zakresie stosowanie zasad, trybu a także formy z u.d.i.p.
Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają udostępnieniu wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawartych w aktach postępowania karnego uregulowano na odmiennych zasadach niż u.d.i.p. - w przepisach k.p.k. Postępowanie karne realizuje określone cele wynikające przede wszystkim z art. 2 § 1 k.p.k. i nie powinno budzić wątpliwości, iż dobro postępowania karnego, jak również dobro i interes stron lub innych jego uczestników wymagają odmiennego uregulowania zasad dostępu do akt postępowania przygotowawczego i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących informację publiczną.
W świetle poczynionych ustaleń stwierdzić należy, że dokumenty z zakończonego postępowania przygotowawczego, będące przedmiotem wniosku skarżącej – nie stanowią informacji publicznej, której udostępnienia można się domagać w trybie u.d.i.p. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które zasadzają się na tezie przeciwnej, okazały się zatem niezasadne. Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.