III OSK 2456/22

III OSK 2456/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3942/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1327
art 90t ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3942/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej Góry Kalwarii z dnia 28 października 2020 r. nr XLI/332/2020 w przedmiocie regulaminu w sprawie przyznawania stypendium oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3942/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej Góry Kalwarii z dnia 28 października 2020 r. nr XLI/332/2020 w sprawie przyjęcia regulaminu oraz wzoru wniosku przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy Góry Kalwarii dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych, stwierdził nieważność § 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wyłącza możliwość przyznania stypendium studentom innych studiów niż dziennych stacjonarnych (punkt 1), w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt 2).
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia prawa, tj. art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, poz. 374, poz. 875, poz. 1086) zwanej dalej "P.s.w." poprzez ograniczenie w § 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowiącego "Regulamin przyznawania stypendiów Burmistrza Miasta i Gminy Góry Kalwarii dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych" (dalej zwanego "Regulaminem") kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendiów dla studentów za szczególne osiągnięcia sportowe i artystyczne do studentów studiów dziennych stacjonarnych, wskutek czego doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium, a więc naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania podmiotów równych i podobnych. Prokurator słusznie podniósł, że podejmowane na podstawie art. 96 P.s.w. uchwały właściwych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie mogą ograniczać prawa studentów do ubiegania się o stypendia poprzez ograniczenie potencjalnych adresatów do konkretnej uczelni bądź grupy uczelni, a nadto, że adresatem świadczeń winni być zawsze wszyscy studenci mieszkający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc członkowie określonej wspólnoty samorządowej - w związku z tym jedynym ograniczeniem, które może wynikać z omawianej regulacji, jest odwołanie się do wymogu legitymowania się stałym zamieszkiwaniem na obszarze danego terytorium. W § 7 Regulaminu znalazło się niedopuszczalne ograniczenie zakresu podmiotowego uprawnionych do uzyskania stypendiów dla studentów za szczególne osiągnięcia sportowe i artystyczne jedynie do studentów studiów dziennych stacjonarnych, zamieszkałych na terenie gminy Góra Kalwaria. Tym samym doszło do bezpodstawnego różnicowania w dostępie do świadczeń poprzez kryterium rodzaju studiów, na jakie uczęszcza potencjalny beneficjent.
Za nieuzasadnione uznano natomiast pozostałe podniesione w skardze zarzuty, w szczególności zarzuty naruszenia art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2020 r. poz. 1327) w związku art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ograniczenie w § 6 Regulaminu kręgu uprawnionych do uzyskania stypendium tylko do uczniów klas od IV do VIII szkół podstawowych oraz do uczniów szkół ponadpodstawowych lub ponadgimnazjalnych. Rada umożliwiła w § 2 Regulaminu przyznawania stypendiów trojakiego rodzaju: 1) stypendium za wyniki w nauce, 2) stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe, 3) stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne. Skoro w ww. przepisie Regulaminu wskazano - stosownie do art. 90t ust. 4 in fine ustawy o systemie oświaty - trzy grupy osób uprawnionych do pomocy w postaci stypendium, które obejmują zarówno uczniów klas od IV do VIII szkół podstawowych oraz uczniów szkół ponadpodstawowych lub ponadgimnazjalnych, a także uczniów klas I-III szkół podstawowych, to wskazanie w § 6 na "grupę uczniów, którym przysługuje stypendium za wyniki w nauce", w postaci uczniów od klasy IV do klasy VIII i szkół ponadpodstawowych lub ponadgimnazjalnych nie powoduje niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium.
Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora także odnośnie naruszenia art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 2 Regulaminu obowiązku złożenia wniosku o stypendium na wzorze wniosku, stanowiącym załącznik do regulaminu. Co do zasady nie ma bowiem przeszkód do ustalenia wzoru wniosku, na którym można ubiegać się o pomoc. Uzależnienie możliwości ubiegania się o pomoc od faktu złożenia wniosku na ściśle określonym formularzu (prawidłowo nadto wypełnionym) jest niedopuszczalne na gruncie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty jednakże, w ramach kompetencji Rady do określenia "szczegółowych warunków" udzielania stypendiów, pozostaje możliwość ustanowienia technicznego wzoru wniosku stypendialnego w ramach standaryzowania procedury składania wniosku. Zdaniem Sądu, zapis § 11 nie blokuje możliwości ubiegania się o przyznanie stypendium poprzez zawnioskowanie w innej formie niż na ustalonym wzorze i prawidłowo wypełnionym. Wprowadzony do stosowania w załączniku nr 1 do regulaminu wzór wniosku stypendialnego ma charakter techniczny umożliwiający standaryzowanie procedury przyznawania stypendium.
Nie odniósł zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 4 Regulaminu, że stypendium przyznawane jest w wysokości maksymalnie 2.000 złotych, a więc wskazanie wysokości stypendium w sposób nieprecyzyjny i spowodowanie scedowania kompetencji do ostatecznego określenia wysokości stypendium na organ wykonawczy gminy. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Prokuratora, brak precyzyjnego określenia wysokości stypendium w ww. przepisie regulaminu jest zgodny z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż to Rada Gminy określa formy i zakres pomocy, tym samym ustala, czy będzie to pomoc pieniężna, czy rzeczowa oraz jaki będzie jej zakres. Określenie kwotowe wysokości stypendium, przez wskazanie, że nie może ono przekroczyć 2.000 zł za dany rok mieści się w ustawowym określeniu "zakresu pomocy", o którym mowa w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym ustawodawca nie wprowadził obowiązku określenia przez radę gminy "kwoty pomocy finansowej", a tylko "zakres" tej pomocy. Określenie zakresu pomocy finansowej poprzez użycie sformułowania "nie może przekraczać maksymalnej kwoty (...)" jest zatem w pełni prawidłowe.
Za nietrafne Sąd uznał nadto zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133) poprzez zapis § 2 pkt 2 Regulaminu oraz art. 7b ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194) poprzez zapis § 2 pkt 3 Regulaminu. Przepis art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie przewidujący stypendia za osiągnięte wyniki sportowe, na który powołano się w skardze, stanowi odrębną podstawę prawną do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów, o których mowa w tym przepisie. Również przepis art. 7b ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi odrębną podstawę prawną do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1 i ich wysokości. Podkreślono przy tym, że w regulaminie nie mamy do czynienia z przyznawaniem stypendium osobom zajmującym się twórczością artystyczną realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, ale stypendiami dla uczniów biorących udział w konkursach, turniejach i olimpiadach przeznaczonych dla uczniów. Ustalenie w regulaminie możliwości przyznawania uczniom i studentom stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe, jak też za szczególne osiągnięcia artystyczne nie narusza zatem art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty i mieści się we wspieraniu edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że określenie w § 4 Regulaminu zakresu przyznawanego wsparcia poprzez wyznaczenie maksymalnej wysokości stypendium na poziomie kwoty nie wyższej niż 2.000 złotych, spełnia ustawowy wymóg określenia zakresu pomocy w rozumieniu art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty i wyczerpuje w całości zawartą we wspomnianym przepisie delegację do wydania uchwały we wskazanym zakresie, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni wspomnianego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do wskazania w uchwale zakresu pomocy, którą w przypadku stypendium pieniężnego należy rozumieć jako dokładną jego kwotę.
W oparciu o powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty polegającej na niezasadnym przyjęciu, że określenie w § 4 załącznika do tej uchwały w zakresie wskazania wysokości przyznawanego stypendium określa je w sposób nieprecyzyjny poprzez wskazanie, że stypendium to wynosi do kwoty nie wyższej niż 2000 złotych nie spełnia ustawowego wymogu określenia zakresu pomocy w rozumieniu art. 90t ust. 4 ww. ustawy. Stanowi to także, jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
Jak wynika z powołanego już art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w przypadku podjęcia uchwały tworzącej regionalny lub lokalny program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży bądź wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży obligatoryjnie w odrębnej uchwale określa m.in. formy i zakres tej pomocy. Pod pojęciem określenia form i zakresu pomocy nie wystarczy wskazanie, że taką pomocą będzie np. stypendium. Należy określić kwotę takiego lub takich stypendiów, przy czym kwoty te mogą być zróżnicowane, a przez to także kwoty przyznawanych stypendiów nie muszą być identyczne. Jak wynika z § 4 załącznika do uchwały określono, że wysokość stypendium dla każdego ucznia nie może przekraczać maksymalnej kwoty 2000 złotych. Jednak powołany § 4 załącznika do uchwały zawiera także regulację pozwalającą na określenie kryteriów, jakimi ma kierować się Burmistrz Miasta i Gminy Góra Kalwaria. § 4 ww. załącznika in principio stanowi bowiem, że wysokość stypendium dla wszystkich uczniów którym przyznano stypendium jest równa. Tym samym organ wykonawczy Gminy Góra Kalwaria ma jedynie możliwość ustalenia jednej wysokości stypendium.
Wprawdzie w orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała podejmowana na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty powinna wskazywać wysokość stypendiów lub innych form pomocy i jest to wyłączna kompetencja organu stanowiącego, której nie można delegować na żaden inny organ (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 273/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1061/18; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 348/22). Tym niemniej w tej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której Burmistrz Miasta i Gminy Góra Kalwaria dowolnie mógłby określać dla każdego ucznia wysokość stypendium. Raz określona wysokość stypendium będzie wiążąca dla wszystkich uczniów, którym to stypendium przyznano.
Takie rozwiązanie nie stanowi istotniejszego naruszenia prawa, ponieważ kwota przeznaczana corocznie na stypendia wynika z uchwał budżetowych Rady Miejskiej Góry Kalwarii i to radni decydują, jaką wielkością środków finansowych będzie dysponował Burmistrz przyznając w danym roku stypendia. Ponadto ani Burmistrz, ani Rada Miejska nie mają wpływu na liczbę składanych corocznie wniosków stypendialnych, a tym samym prawo do ustalenia na podstawie powołanego § 4 załącznika do uchwały jednolitej wysokości stypendium będzie zależało od dwóch zmiennych: liczby skutecznie złożonych wniosków oraz wysokości środków zawartych w uchwale budżetowej. Taka argumentacja przedstawiania w toku sprawy przez Gminę Góra Kalwaria została prawidłowo zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji.
Nie jest to więc sytuacja, w której organ wykonawczy Gminy Góra Kalwaria dowolnie określa wysokość stypendium dla każdego ucznia.
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika także z zasady proporcjonalności wynikającej z powołanego już art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL). Zgodnie z tym przepisem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tym samym nie tylko zgodność z prawem, ale także ocena stopnia naruszenia prawa oraz znaczenie danej regulacji dla wspólnoty samorządowej powinny być uwzględniane przy kontroli uchwały organu stanowiącego gminy.
Bez wątpienia wspieranie uzdolnionych dzieci i młodzieży stanowi zadanie publiczne mające istotne społecznie znaczenie. Taka pomoc, a w tym pomoc finansowa może niejednokrotnie być postrzegana nie tylko jako nagroda za osiągnięcia ucznia, ale także umożliwić dalszy jego rozwój i tym samym uzyskiwanie kolejnych osiągnięć. Bez wątpienia społeczne zapotrzebowanie na takie działanie organów gminy jest znaczne.
Unieważnienie § 4 ww. załącznika do uchwały miałoby skutek ex tunc dla obowiązywania całej uchwały, a tym samym wszystkie stypendia przyznane w Gminie Góra Kalwaria od 2020 r. byłyby traktowane jako wadliwe, ponieważ podstawa prawna ich przyznania zostałaby unieważniona. Mogłoby to rodzić wątpliwości dotyczące np. legalności przyznanych i wypłaconych stypendiów i kwestii ich zwrotu.
Nie można też pominąć, że sama delegacja do podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały wynika z art. 90t ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a tym samym nie jest to sytuacja ani działania bez podstawy prawnej, ani też z istotnym naruszeniem prawa.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 94 Konstytucji RP. Zawarta w § 4 załącznika do uchwały regulacja nie narusza zasady praworządności ale stanowi dopuszczalne wypełnienie granic regulacji wynikającej z normy delegacyjnej zawartej w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Istotą samorządu terytorialnego wynikającą zarówno z art. 15 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak i art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 Konstytucji RP jest uprawnienie jej organów do dostosowywania regulacji lokalnych do potrzeb i możliwości danej wspólnoty samorządowej, a przez to z założenia akty prawa miejscowego regulujące to samo zadanie publiczne mogą mieć różnorodną treść w każdej jednostce samorządu. Ich istotne naruszenie prawa będzie zaś miało miejsce wtedy, gdy treść takich aktów przekroczy zakres ram regulacji wynikającej z delegacji ustawowej. W tej sprawie taka sytuacja nie nastąpiła, a tym samym także nie został naruszony art. 94 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.