III OSK 2443/22

III OSK 2443/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1227/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-23
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.156 §1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód skargi kasacyjnej P. [...] w K. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1227/21 w sprawie ze skargi P. [...] w K. [...] w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 maja 2021 r. znak DOOŚ-WDŚZOO.420.34.2020.aka.29 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/21, oddalił skargę P. [...] w K. [...] w [...] (dalej "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z dnia 31 maja 2021 r., znak DOOŚ-WDŚZOO.420.34.2020.aka.29, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. – działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. i oraz art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, dalej "ustawa o informacji" lub "u.o.o.ś.") – stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika retencyjnego na potoku [...] ([...]) na terenie miasta G. (dalej "decyzja z 2016 r.").
W dniach 12, 21 i 25 sierpnia 2020 r. do GDOŚ wpłynęły wnioski: D. P. i M. K., J. Z. oraz E. Ł. I P. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2020 r. GDOŚ dopuścił skarżącego do udziału w postępowaniu. We wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r.: 1) podniesiono, że w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa polega przede wszystkim na braku przeprowadzenia przez organ oceny oddziaływania na środowisko, pomimo że w świetle okoliczności sprawy, gdyby zostały zbadane należycie i zgodnie z przepisami, to ocena była niezbędna; 2) zarzucono RDOŚ rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a. w związku z niepodjęciem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i wyczerpującego zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez nieprzeprowadzenie własnych analiz i akceptację stanowiska przedstawionego przez inwestora; 3) podniesiono, że wadą zaskarżonej decyzji jest również brak określenia dokładnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego; 4) zarzucono RDOŚ niewłaściwy sposób prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, co skutkowało późnym podaniem do opinii publicznej informacji o realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia; 5) wskazano, że wnioski wyciągnięte na podstawie przedłożonych przez nich ekspertyz są odmienne od wniosków zaprezentowanych w dokumentacji dołączonej przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; w obszarze planowanego przedsięwzięcia występują chronione gatunki płazów, gadów, nietoperzy, ptaków, roślin oraz siedlisk przyrodniczych, a obszar ten cechuje się dużymi wartościami przyrodniczymi; 6) podniesiono, że dokumentacja hydrologiczna sporządzona na potrzeby budowy zbiornika retencyjnego zawiera błędne założenia i wyniki analiz; 7) wskazano na szereg negatywnych oddziaływań związanych z etapem realizacji planowanego przedsięwzięcia, m.in.: emisja hałasu, wibracji, drgań, spalin i pyłów, jak również oddziaływań wynikających z eksploatacji inwestycji, w tym negatywny wpływ osadów oraz namułów, poprzez powodowanie procesów gnilnych i kumulację zanieczyszczenia, w tym metali ciężkich, przekształcenie doliny potoku [...], w tym wycinkę ok. 660 drzew i przełożenie doliny potoku; spowoduje to obniżenie atrakcyjności i możliwości rekreacyjnych terenów przyległych do doliny [...], jak również obniży wartości nieruchomości znajdujących się na osiedlu zamieszkałym przez strony. Do wniosków dołączono ekspertyzy sporządzone w 2020 roku. Skarżący dodatkowo wskazał, że wydane przez RDOŚ decyzje z dnia 11 marca 2021 r. na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec chronionych gatunków ptaków i płazów, których siedliska zlokalizowane są na obszarze realizacji przedsięwzięcia, świadczą o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdyż w decyzjach tych wykazano występowanie innych i większej liczby gatunków chronionych ptaków i płazów, niż w karcie informacyjnej dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący zarzucił, że doszło do rażącego naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy o informacji z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedłożył odpowiedź udzieloną przez komisarza S. w imieniu Komisji Europejskiej (PL P-007039/2020).
GDOŚ decyzją z dnia 31 maja 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę na charakter postępowania nieważnościwego i wskazał w szczególności, że ocena materiału dowodowego i zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzenia przez RDOŚ braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wykracza poza nadzorczy charakter tego postępowania. W postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego, w tym ponowna merytoryczna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem podniesione zarzuty wynikają z odmiennej, w stosunku do RDOŚ, oceny materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. GDOŚ nie jest uprawniony do badania merytorycznych okoliczności sprawy poruszonych w złożonych wnioskach, dołączonych do nich ekspertyzach, decyzjach derogacyjnych oraz stanowisku Komisarza Komisji Europejskiej, w tym zasadności wydania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Badanie kwestii merytorycznych może mieć miejsce jedynie w postępowaniu odwoławczym, ponieważ w nim następuje ocena słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem podzielić zarzutu, że decyzja z 2016 r. w sposób rażący narusza art. 63 ust. 1 ustawy o informacji.
GDOŚ nie stwierdził również, aby RDOŚ rażąco naruszył art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez prewencyjnych dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Sytuacja taka w analizowanej sprawie nie miała miejsca, albowiem do wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji dołączone zostały wszystkie niezbędne załączniki, o których mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o informacji, w tym karta informacyjna przedsięwzięcia. Przedłożone przez strony ekspertyzy zostały sporządzone w 2020 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji i po ponad 5 latach od sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia. Z tego też względu ustalenia znajdujące się w tych ekspertyzach nie muszą pokrywać się okolicznościami przedstawionymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Również decyzje RDOŚ w [...] z dnia 11 marca 2021 r. mogły zostać wydane w oparciu o okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Tym samym nie sposób stwierdzić, że RDOŚ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 2016 r.
Zdaniem GDOŚ chybione są również zastrzeżenia dotyczące niezapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, ponieważ udział społeczeństwa jest możliwy jedynie w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, co wynika wprost z art. 79 ustawy o informacji. RDOŚ w [...] zaskarżoną decyzją stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Natomiast poza zakresem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest sposób informowania społeczeństwa przez inwestora o planowanym przedsięwzięciu. Odnosząc się do zarzutu braku określenia w decyzji RDOŚ dokładnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, GDOŚ wyjaśnił, że przepisy ustawy o informacji nie wskazują, w jaki sposób w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy określić miejsce realizacji przedsięwzięcia. Opis lokalizacji inwestycji w zaskarżonej decyzji jest wystarczający i nie narusza w sposób rażący przepisów powyższej ustawy. Z kolei błędne ustalenie kręgu stron postępowania może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konkluzji GDOŚ stwierdził, że przedstawione przez wnioskodawców i skarżącego zastrzeżenia nie wskazują na rażące naruszenie prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ w [...]. GDOŚ wskazał, że żadna z przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. nie zachodzi.
Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję GDOŚ z dnia 31 maja 2021 r., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r., podczas gdy z materiału sprawy wynika, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo, w szczególności art. 63 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; 2) art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 2016 r., przez brak uwzględnienia przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ łącznie wszystkich uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie, szczególnie skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia, przez brak uwzględnienia przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r., że decyzja ta nie była należycie uzasadniona, albowiem jej uzasadnienie zgodnie z brzmieniem tego przepisu powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy RDOŚ ograniczył się do powołania się na uzasadnienie postanowienia o braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia z 4 lutego 2016 r.; 4) art. 84 ustawy o informacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z 2016 r. przez brak uwzględnienia przez GDOŚ, że niewłaściwie sporządzono charakterystykę przedsięwzięcia, albowiem z decyzji powinno precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane, skutkujące niedostatecznym skonkretyzowaniem rozstrzygnięcia, to jest brakiem określenia dokładnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia; 5) art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o informacji przez brak uwzględnienia przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. obowiązku zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko oraz obowiązku podejmowania środków zapobiegawczych, podczas gdy z kryteriów oceny przedsięwzięcia przewidzianych w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji wynika możliwość wystąpienia takiego oddziaływania; 6) dyrektyw unijnych, w tym Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dalszej fauny i flory oraz Dyrektywy 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, polegające na uniemożliwieniu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zniszczeniu siedlisk gatunków z dyrektywy ptasiej mimo braku oceny oddziaływania na środowisko; 7) art. 7, art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w celu ustalenia, że RDOŚ dopuścił się uchybień w zakresie zbierania i rozpatrywania materiału sprawy, skutkującego rażącym naruszeniem prawa, w szczególności brak dokonania obiektywnej oceny Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz pominięcie stanowiska Komisji Europejskiej; 8) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r., polegającego na niewskazaniu przez GDOŚ skąd wynikają przyjęte w rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne, braku pełnego wyjaśnienia które dowody organ wziął pod uwagę i w jakim zakresie, a których nie uwzględnił i z jakiej przyczyny; 9) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ z 2016 r. RDOŚ wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 23 lutego 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił istotę postępowania nieważnościowego, scharakteryzował przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – i wskazał w szczególności, że nie dopatrzył się wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w tym zasady praworządności, zasady prawdy materialnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady informacji, czy zasad postępowania dowodowego. Skoro większość zarzutów wynikających z wniosków nieważnościowych oscylowała wokół ustaleń faktycznych, uchybień postępowania dowodowego i oceny ówcześnie zgromadzonego materiału – to organ słusznie wykazał, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na uzupełnianie postępowania dowodowego, dopuszczanie nowych dowodów sporządzonych w 2020 r. ani czynienie na ich podstawie nowych, odmiennych ustaleń. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew wywodom skargi, w istocie odpowiada zasadniczym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe rządzi się innymi zasadami niż postępowanie zwyczajne. Nie ma w nim proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem i rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej. RDOŚ ówcześnie rozpoznający i rozstrzygający sprawę nie wydał decyzji wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu sprawy. Tymczasem skarżący, powołując się na nowe dowody w postaci opracowań, ekspertyz i opinii w istocie kwestionuje ustalenia przyjęte przez RDOŚ. Ocena dowodów sporządzonych obecnie, czyli po sześciu latach od wydania decyzji z 2016 r., nie tylko nie dowiodłaby stanu ówcześnie istniejącego w terenie, ale również nastąpiłaby wbrew zasadzie obowiązującej w postępowaniu nieważnościowym, mianowicie zasadzie rozstrzygania według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym.
Sąd I instancji nie podzielił również twierdzeń skarżącego co do rażącego naruszenia w decyzji z 2016 r. przepisów prawa materialnego, czyli ustawy o informacji, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym (art. 84 ust. 1 i ust. 2). W sprawie zakończonej decyzją z 2016 r. nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, zatem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i załącznikiem tej decyzji była charakterystyka przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazuje to na brak oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a treścią odnośnego przepisu. Ponadto, skoro przepis nie normuje warunków, jakie ma spełniać załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – charakterystyka przedsięwzięcia, to po analizie treści tego załącznika do decyzji z 2016 r. nie można skutecznie formułować zarzutu rażącego naruszenia prawa. Gdyby nawet w praktyce orzeczniczej wypracowano stanowisko co do cech tej charakterystyki, to – jako że nastąpiłoby to w drodze interpretacji – i tak nie można by formułować oceny wskazującej na rażące naruszenie art. 84 ust. 2 ustawy o informacji. Z kolei według art. 85 ust. 1 ustawy o informacji, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, zaś zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać, w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Sąd I instancji zauważył, że decyzja z 2016 r., jako decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zawiera uzasadnienie. W uzasadnieniu tym wskazano, że planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji oraz § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Przedsięwzięcie będzie realizowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963 ze zm.) – tzw. specustawy przeciwpowodziowej. Przedmiotem zamierzonego przedsięwzięcia będzie budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...] na terenie miasta [...] m.in. o następujących parametrach: zbiornik o powierzchni ok. 71649 m², zapora o powierzchni ok. 4929 m², droga dojazdowa o pow. 3675 m². Zakres inwestycji będzie obejmował przekształcenie odcinka potoku – ok. 0.6 km. Przełożenie odcinka koryta potoku [...] o długości ok. 0,6 km na terenie zbiornika poniżej budowli przelewowo-spustowej oraz powyżej przepustu drogowego (likwidacja istniejącego i wykonanie nowego odcinka), likwidację budowli na przekładanym odcinku cieku. Planowana inwestycja ma charakter przeciwpowodziowy i jej realizacja ma na celu poprawę bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, związanego z okresowym zalewaniem i podtapianiem budynków, nie tylko użyteczności publicznej (np. szpitala), ale i mieszkalnych, na terenie miasta [...] przez zmniejszenie fali wezbraniowej w rzece [...]. Inwestycja należy do przedsięwzięć leżących w interesie zdrowia i bezpieczeństwa powszechnego. Zbiornik ma pełnić swoją funkcję w okresach powodziowych oraz zabezpieczać docelowo ciek wyższego rzędu – [...]. Na terenie planowanej inwestycji brak istniejącej zabudowy, koryto rowu potok [...] przebiega w stosunkowo szerokiej dolinie wśród pól uprawnych i nieużytków. Brzegi rowu porośnięte są drzewami i krzewami. W rejonie inwestycji nie ma istniejących sieci uzbrojenia. Inwestycja prowadzić będzie do lokalnego przekształcenia powierzchni terenu przez wykonanie wykopu na potrzeby czaszy zbiornika. Istniejące budowle w korycie rowu na długości projektowanego zbiornika zostaną zlikwidowane. Nie ma możliwości budowy infrastruktury przeciwpowodziowej w postaci zbiorników retencyjnych na obszarach zabudowanych miast. Możliwymi lokalizacjami do takich działań są niezabudowane tereny użytkowane jako grunty orne czy użytki zielone. Planowana inwestycja ma na celu skuteczne zarządzanie ryzykiem powodziowym i zabezpieczenie zagrożonych powodzią terenów miasta [...], a wybrana lokalizacja służy ochronie terenów śródmiejskich. Według projektu planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla Regionu Wodnego [...] planowane przedsięwzięcie znajduje się na liście inwestycji technicznych planowanych do realizacji w latach 2014-2023. Zmiana zakresu przedsięwzięcia jest niewielka i nie wpłynie znacząco na zmianę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Planowany zbiornik będzie działał jako suchy zbiornik bezobsługowy. Podczas normalnej eksploatacji na stałe otwarty będzie 1 spust denny. Zastosowane rozwiązania umożliwią wędrówkę organizmów wodnych w górę cieku. Skala oddziaływania będzie związana z zakresem zaplanowanych prac w rejonie cieku, tzn. ograniczona do niewielkiego obszaru. W wyniku prac dojdzie do miejscowego zniszczenia istniejącego środowiska flory i fauny, a tym samym zaburzenia funkcji biologicznych na wskazywanym odcinku cieku, ale przewiduje się też naturalne odtworzenie populacji organizmów charakterystycznych dla tego odcinka cieku w kolejnych okresach wegetacyjnych. Stan elementów biologicznych w dalszej perspektywie ulegnie poprawie. Z przyrodniczego punktu widzenia realizacja i eksploatacja inwestycji nie wpłynie w sposób znaczący na potencjał ekologiczny jednolitych części wód powierzchniowych, a tym samym nie zagrozi osiągnięciu celów środowiskowych określonych dla tych wód. Inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami Natura 2000 oraz innymi obszarami objętymi ochroną. Największe oddziaływanie na środowisko wystąpi w fazie realizacji inwestycji (w tym miejscu decyzji określono warunki). Projektowany zbiornik przez cały okres funkcjonowania będzie zapewniał pełną drożność dla migracji organizmów wodnych. Z uwagi na zakres inwestycji nie wystąpi możliwość kumulowania się oddziaływań. W efekcie organ wskazał, że po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy, biorąc pod uwagę wymagania zawarte w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, realizacja zamierzonego przedsięwzięcia nie stanowi o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zostało to nie tylko uzasadnione w postanowieniu o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia z dnia 24 lutego 2016 r., ale i w decyzji z 2016 r.
W ocenie Sądu I instancji, z treści decyzji środowiskowej, w tym z wyżej przytoczonych fragmentów, nie wynika, aby decyzja wydana w 2016 r., nie zawierała w ogóle wskazań co do rodzaju przedsięwzięcia, charakterystyki przedsięwzięcia, skali przedsięwzięcia, kumulowania się oddziaływań, usytuowania przedsięwzięcia, uwzględnienia możliwego zagrożenia dla środowiska, zdolności odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych, obszarów specjalnej ochrony, czy odziaływania przedsięwzięcia. Uzasadnienie odpowiada w sposób bardziej czy mniej dokładny poszczególnym elementom regulacji art. 63 ust. 1 ustawy o informacji. Dodatkowo uzupełnia je materiał wówczas zgromadzony w sprawie. W skład tego materiału wchodzą na przykład takie dokumenty jak: Karta informacyjna przedsięwzięcia wraz z uzupełnieniami z 30 października 2015 r., 4 grudnia 2015, 14 stycznia 2016 r., mapa ewidencyjna gruntów, w tym tych wchodzących w zakres przedsięwzięcia, z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, plan sytuacyjno-wysokościowy, mapa do celów projektowych obrazująca zasięg planowanej inwestycji, wykaz podmiotów i działek, mapa poglądowa, wypis z rejestru gruntów dla działek objętych zakresem przedsięwzięcia i mapy sytuacyjne - ewidencyjne z zaznaczonymi elementami przedsięwzięcia.
W kontekście zarzutu dotyczącego niedostatecznego skonkretyzowanie przedsięwzięcia w decyzji z 2016 r., Sąd I instancji zauważył, że podczas postępowania zwyczajnego nie było jakichkolwiek problemów, uchybień związanych z zakreśleniem kręgu stron i udziałem ich w sprawie; zaś ewentualne zarzuty z tą kwestią związane mógłby podnosić podmiot, który np. bez własnej winy nie brał udziału w sprawie. W odniesieniu do kwestii "miejsca realizacji przedsięwzięcia" Sąd I instancji wskazał, że przedsięwzięcie w 2016 r. od strony formalnej było dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie na etapie pozwolenia na budowę, w którym konieczne jest precyzyjne ustalenie zakresu przedsięwzięcia i jego powierzchni. Formuła decyzji z 2016 r. nie uniemożliwiła na dalszym etapie inwestycyjnym określenia lokalizacji i wielkości przedsięwzięcia oraz innych uwarunkowań. Istotne informacje zostały też wskazane w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu I instancji, decyzja z 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy o informacji. W decyzji tej RDOŚ zajął stanowisko w sprawie "po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy, biorąc pod uwagę wymagania zawarte w art. 63 ust. 1 ustawy ooś" i na tej podstawie nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko. Właśnie bowiem z analizy uwarunkowań określonych art. 63 ust. 1 ustawy o informacji nie wyniknęła potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Słusznie GDOŚ zauważył, że stanowisko skarżącego – wskazujące, jakoby w analizowanej sprawie powinien zostać nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – nie jest oczywiste, bezsporne. Tym samym nie oznacza wady tkwiącej w samej decyzji, wynikającej w sposób bezsporny ze zgromadzonego ówcześnie materiału dowodowego sprawy, co mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu wskazywanych przez skarżącego przepisów postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest też zarzut skarżącego, że uzasadnienie decyzji z 2016 r. zostało sporządzone z naruszeniem art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji w stopniu rażącym. Uzasadnienie decyzji RDOŚ, wprawdzie w sposób szczegółowy nie odpowiada w swojej treści wymogom określonym w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, ale uchybienia tego nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto postępowanie dowiodło, że o rażącym naruszeniu prawa przez RDOŚ nie świadczy też nienałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i związane z tym naruszenie zasady prewencji i przezorności wyrażone w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska; nieprawidłowa analiza parametrów przedsięwzięcia i wynikającego z nich poziomu ingerencji inwestycji w środowisko, czy brak obiektywnej weryfikacji karty informacyjnej przedsięwzięcia. Trafnie GDOŚ zauważył w zaskarżonej decyzji, że powyższe zarzuty dotyczą zagadnień merytorycznych, do analizy których organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest uprawniony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia wymienionych w skardze dyrektyw, Sąd I instancji zauważył, że zarzut ten jest ogólnikowy i nie wskazano żadnej konkretnej regulacji. Przywołane przez skarżącego dyrektywy zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, a co za tym idzie ich istotne treści zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego, zatem trudno mówić o ich naruszeniu. Dyrektywa jest adresowana do państw członkowskich, jest wiążąca w zakresie wskazanych w niej celów i pozostawia państwom swobodę co do form i metod w zakresie realizacji tych celów. Dyrektywy nie obowiązują bezpośrednio i wchodzą do porządków prawnych państw członkowskich w drodze procesu implementacyjnego. Wymagają przyjęcia przez władze krajowe odpowiednich środków, przede wszystkim wydania odpowiednich przepisów w celu ich implementacji. Trafnie organ wskazał, że dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nie są co do zasady aktami prawa bezpośrednio obowiązującymi w stosunkach pomiędzy państwem a obywatelami, trudno zatem mówić, że ich przepisy mogą być naruszone przez organy administracji publicznej rozstrzygające w indywidualnych sprawach administracyjnych, jeżeli zostały w sposób prawidłowy implementowane do krajowego porządku prawnego. W analizowanej sprawie skarżący nie wskazał, aby do takiego wadliwego wyprowadzenia powyższych dyrektyw do prawodawstwa Rzeczypospolitej Polskiej doszło, tym samym nie może skutecznie stawiać zarzutu naruszenia tych dyrektyw. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem, jakoby organ pominął odpowiedź udzieloną przez Komisarza S. w imieniu Komisji Europejskiej (PL P-007039/2020) – GDOŚ przeanalizował ten dokument, jednakże uznał, że odnosi się on do kwestii merytorycznych, które nie mogły być przedmiotem analizy w postępowaniu nieważnościowym.
Pismem z dnia 8 lipca 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. wywiódł skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia RDOŚ, polegającą na stwierdzeniu, iż brak szczegółowych wskazań co do rodzaju przedsięwzięcia, charakterystyki przedsięwzięcia, skali przedsięwzięcia, kumulowania się oddziaływań, usytuowania przedsięwzięcia uwzględnienia możliwego zagrożenia dla środowiska, zdolności odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych, obszarów specjalnej ochrony, czy oddziaływania przedsięwzięcia w istocie odpowiada art. 63 ust 1 u.o.o.ś. i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji za organem, iż realizacja zamierzonego przedsięwzięcia nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 85 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia RDOŚ, pomimo iż RDOŚ ograniczył się jedynie do powołania się na uzasadnienie postanowienia o braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia z dnia 24 lutego 2016 r., znak WOOŚ.4233.11. 2015.AM.12., a w konsekwencji decyzja RDOŚ nie była należycie uzasadniona, bowiem jej uzasadnienie nie zawierało informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 84 u.o.o.ś, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia RDOŚ, polegającą na przyjęciu, że sporządzona przez RDOŚ charakterystyka przedsięwzięcia jest wystarczająca w świetle powołanego przepisu, podczas gdy w decyzji środowiskowej i jej załącznikach powinno zostać precyzyjnie określone, do jakiego przedsięwzięcia decyzja się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wypełnienia przez organ obowiązku zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd braku podejmowania przez organ środków zapobiegawczych, pomimo że z okoliczności sprawy ocenianych zgodnie z kryteriami oceny przedsięwzięcia przewidzianymi w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 63 ust. 1 u.o.o.ś wynika możliwość wystąpienia takiego oddziaływania;
5) dyrektyw unijnych, w tym Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dalszej fauny i flory, Dyrektywy 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie, a także Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, które skutkowało utrzymaniem decyzji RDOŚ, która uniemożliwiła przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz ocenę zniszczenia siedlisk gatunków z dyrektywy ptasiej mimo braku oceny oddziaływania na środowisko;
II. Naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w niniejszym postępowaniu nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji RDOŚ i w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja RDOŚ w sposób rażący narusza prawo, w szczególności art. 63 ust. 1 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś, a także art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w Warszawie, że GDOŚ naruszył normy prawa procesowego: art. 7, art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego niniejszej sprawy, co doprowadziło do uznana decyzji GDOŚ za prawidłową, a w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;
3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył powołanych przepisów k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zasadniczym wymogom zakreślonym granicami art. 107 § 3 k.p.a. i w tym zakresie decyzja odpowiada również zasadzie przekonania, podczas gdy organ nie przedstawił w zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ w [...], co skutkowało brakiem wskazania przez GDOŚ skąd wynikają przyjęte w rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne, brakiem pełnego wyjaśnienia, które dowody organ wziął pod uwagę i w jakim zakresie, a których nie uwzględnił i z jakiej przyczyny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wpłynęło na możliwość kwestionowania decyzji w tym zakresie oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej decyzji;
4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie naruszyły norm: art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., pomimo tego, że zaniechały wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydały decyzję z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli, co miały istotny wpływ na wynik sprawy;
5) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania decyzji RDOŚ z dnia 21 czerwca 2016 r., znak WOOŚ.4233.11.2015.AM.20, pomimo istnienia przesłanek wstrzymania jej wykonania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wycięciem obszaru cechującego się dużymi wartościami przyrodniczymi, na którym występowały chronione gatunki płazów, gadów, nietoperzy, ptaków, roślin oraz siedlisk przyrodniczych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, warto zaznaczyć, że przedmiotem postępowania nieważnościowego, uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a., jest kwestia, czy odnośna decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Natomiast brak podstawy prawnej oznacza brak zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjnoprawnego i zarazem sprawy administracyjnej. Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1058–1061; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 2, s. 346–348; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 176–189 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo).
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegającego na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w niniejszym postępowaniu nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji RDOŚ (zarzut II.1) – zauważyć należy, że zarzut ten nie jest prawidłowo skonstruowany. Jedynym przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest tu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – przepis o charakterze wynikowym, którego Sąd I instancji nie stosował i którego w założeniu nie mógł naruszyć. Wszak Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Co więcej, przedmiotem skargi była decyzja GDOŚ o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie decyzja RDOŚ z 2016 r. – co do decyzji zaskarżonej zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w ogóle nie wchodziło w rachubę (skarżący kasacyjnie nie twierdził, że decyzja GDOŚ jest dotknięta wadą nieważności). Można domniemywać, że intencją skarżącego kasacyjnie było zaprezentowanie stanowiska, że Sąd I instancji powinien był – zamiast oddalenia skargi – uchylić zaskarżoną decyzję (decyzję GDOŚ) i jednocześnie stwierdzić nieważność decyzji RDOŚ z 2016 r. Orzekanie przez sąd administracyjny co do aktów pozostających w "głębszych" warstwach sprawy jest wprawdzie w określonych warunkach dopuszczalne, ale dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, czy w tym przypadku zachodziły ku temu podstawy, byłoby możliwe tylko na gruncie prawidłowo skonstruowanego zarzutu, nawiązującego w szczególności do art. 135 p.p.s.a. Rozważany zarzut skargi kasacyjnej tego warunku nie spełnia. W zarzucie, o którym mowa, skarżący kasacyjnie formułuje także twierdzenie o "nieuzasadnionym niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." – twierdzenie to jest bezzasadne, a świadczyć o tym będzie ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Do zarzutów II.2 i II.4 wypada odnieść się łącznie, ponieważ powołano w nich – poza przepisami wynikowymi p.p.s.a. – zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.) oraz przepisy regulujące gromadzenie i ocenę dowodów przez organ administracji publicznej (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Wspólną cechą tych zarzutów jest to, że zmierzają one do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i ocenił ten materiał zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a.; podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli i zasadnie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisu statuującego zasadę prawdy obiektywnej tudzież przepisów tę zasadę konkretyzujących. W treści zarzutów, o których mowa, skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakich konkretnie dowodów organ zaniechał zebrać, ani też nie wskazuje, jakie konkretnie okoliczności o istotnym znaczeniu pozostały niewyjaśnione. Sąd I instancji – w kontekście oceny zakresu czynności dowodowych – prawidłowo wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym liczy się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Sąd I instancji zasadnie uznał też, że opinie i ekspertyzy sporządzone kilka lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogły mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie nieważnościowej.
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. "przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył tych przepisów k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zasadniczym wymogom zakreślonym granicami art. 107 § 3 k.p.a." (zarzut II.3). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie. Organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, przytoczył i wyjaśnił przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia (w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ocenił zebrany materiał dowodowy, poczynił ustalenia faktyczne i dokonał ich prawnej kwalifikacji z uwzględnieniem specyfiki postępowania nieważnościowego. Organ wyczerpująco odniósł się do zarzutów sformułowanych we wnioskach inicjujących postępowanie. Sąd I instancji słusznie uznał zatem, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 ani art. 11 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania decyzji RDOŚ z dnia 21 czerwca 2016 r. (zarzut II.5), stwierdzić należy, że: "Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 191 p.p.s.a., co wyklucza już z założenia kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Możliwość jego kwestionowania następuje na drodze zażalenia" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1560/12).
Ponieważ skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w ogóle nie jest dopuszczalne w świetle art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Dominuje jednak pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., III OSK 3006/23).
W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej zrelatywizowane do prawa materialnego – oceniane z ich uwzględnieniem – okazały się nieskuteczne, przy czym w dużym stopniu przesądziła o tym już sama ich konstrukcja. Zarzuty te generalnie zdają się też abstrahować od okoliczności, że Sąd I instancji kontrolował decyzję, przy podejmowaniu której organ nie stosował prawa materialnego w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz oceniał, czy prawo to – ongiś zastosowane przy rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu zwykłym – nie zostało rażąco naruszone.
W pierwszym zarzucie naruszenia prawa materialnego (zarzut I.1) skarżący kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., przy czym ma ona polegać na stwierdzeniu, iż brak szczegółowych wskazań co do określonych parametrów przedsięwzięcia "w istocie odpowiada art. 63 ust. 1 u.o.o.ś." Do tak skonstruowanego zarzutu trudno się szerzej odnieść, tym bardziej, że powołany przepis dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, których skarżący kasacyjnie nie powołał. W tej sytuacji pozostaje zauważyć, że Sąd I instancji słusznie zauważył, iż z treści decyzji środowiskowej "nie wynika, aby decyzja wydana w 2016 r. nie zawierała w ogóle wskazań co do rodzaju przedsięwzięcia, charakterystyki przedsięwzięcia, skali przedsięwzięcia, kumulowania się oddziaływań, usytuowania przedsięwzięcia, uwzględnienia możliwego zagrożenia dla środowiska, zdolności odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych, obszarów specjalnej ochrony, czy odziaływania przedsięwzięcia. Uzasadnienie odpowiada w sposób bardziej czy mniej dokładny poszczególnym elementom regulacji art. 63 ust. 1 ustawy o informacji. Dodatkowo uzupełnia je materiał wówczas zgromadzony w sprawie". Słusznie Sąd I instancji ocenił, że nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia odnośnego przepisu.
W kolejnym zarzucie naruszenia prawa materialnego (zarzut I.2) skarżący kasacyjnie kwestionuje "niezastosowanie art. 85 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś." – co sprawia, że zarzut ten rozmija się z istotą podejmowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym i z istotą kontroli takiej decyzji przez sąd administracyjny. Przedmiotem oceny RDOŚ w zaskarżonej decyzji, a potem przedmiotem oceny Sądu I instancji nie była kwestia, czy zastosować, czy też nie zastosować art. 85 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. – chodziło wyłącznie o ocenę, czy decyzja z 2016 nie naruszała tego przepisu w stopniu rażącym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że do takiego naruszenia nie doszło. Rację ma Sąd I instancji, gdy twierdzi, że "uzasadnienie decyzji RDOŚ w [...] chociaż w sposób szczegółowy nie odpowiada w swojej treści uwarunkowaniom określonym w art. 63 ust. 1 ustawy o informacji, to (...) uchybienia tego nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 u.o.o.ś. przez błędną wykładnię (zarzut I.3), wypada zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, o którą jednostkę redakcyjną tego artykułu chodzi (art. 84 u.o.o.ś. dzieli się na dwa ustępy). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., III OSK 3006/23). Ponieważ treść odnośnego zarzutu zdaje się nawiązywać do art. 84 ust. 2 u.o.o.ś., warto zaznaczyć, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż decyzja z 2016 r., która zawierała złącznik w postaci charakterystyki przedmiotowego przedsięwzięcia, nie została wydana rażącym naruszeniem powołanego przepisu.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wypełnienia przez organ obowiązku zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd braku podejmowania przez organ środków zapobiegawczych" (zarzut I.4). W postępowaniu nieważnościowym, w którym wydana została zaskarżona decyzja, organ nie wykonywał obowiązku zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko ani nie podejmował środków zapobiegawczych. Sąd I instancji nie mógł zatem oceniać zaskarżonej decyzji pod tym kątem.
Za nieskuteczny należało też uznać zarzut naruszenia dyrektyw unijnych (Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r., Dyrektywy Rady 79/409/EWG, Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Zarzut ten (zarzut I.5) nie został bowiem w jakikolwiek sposób sprecyzowany, a w szczególności nie wskazuje na konkretne postanowienia odnośnych aktów – i w tym kształcie wymyka się spod oceny w postępowaniu kasacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., III OSK 3289/21).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.