III OSK 2425/23

III OSK 2425/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 62/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-06-07
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1a i § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 62/23 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 czerwca 2022 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 62/23 stwierdził bezczynność Wójta Gminy R. (dalej także jako: organ) w zakresie rozpoznania wniosku D. K. (dalej także jako: skarżący) z dnia 2 czerwca 2022 r. orzekając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie II wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2022 r. w przedmiocie udostępnienia rejestru umów w zakresie wskazania wartości umowy netto i brutto oraz dodatkowych informacji/aneksów w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie III wyroku umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 2 czerwca 2022 r. w pozostałym zakresie, w punkcie IV wyroku wymierzył organowi grzywnę w kwocie 300 złotych, a w punkcie V wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
D. K. w piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie Rejestru umów zawartych przez Gminę R. w 2021 roku zawierającego następujące dane: datę zawarcia umowy, numer umowy, nazwę kontrahenta, przedmiot umowy, wartość umowy netto, wartość umowy brutto, okres obowiązywania, dodatkowe informacje/aneksy (analogicznie do Rejestru umów z 2019 roku, który został usunięty po ujawnieniu kontrowersyjnych umów zawartych z kolegami partyjnymi Wójta Gminy R.: panami M. K. oraz W. D.).
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 15 czerwca 2022 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest uzależnione od istnienia szczególnego interesu publicznego i jednocześnie wydłużył termin załatwienia sprawy do dnia 2 sierpnia 2022 r.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr SOA.1431.40.1.2022 Wójt Gminy R., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji żądanych we wniosku z dnia 2 czerwca 2022 r. wskazując, że w jego ocenie żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a po stronie wnioskodawcy nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu informacji we wnioskowanym przez niego zakresie. Zdaniem organu, cel skarżącego wnioskującego o dostęp do informacji publicznej jest bowiem inny niż troska o dobro publiczne.
W dniu 26 sierpnia 2022 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji i zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 19 września 2022 r., nr SKO/IP-422/33/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ prowadzi rejestr umów zawartych w 2021 roku, którego udostępnienia żąda skarżący, przy czym nie jest wiadomym, jakie konkretnie informacje (dane) składają się na ten rejestr. Organ zauważył, że na rejestr ten składa się 479 pozycji, w których nie ujęto aneksów. Z kolei z przedstawionego w piśmie skarżącego z dnia 17 czerwca 2022 r. rejestru umów zawartych w 2019 roku wynika, że rejestr ten zawiera w zasadzie wszystkie dane, o które ubiega się skarżący, tj. datę zawarcia umowy, numer umowy, nazwę kontrahenta, przedmiot umowy, wartość umowy brutto, okres obowiązywania umowy, czy też dodatkowe informacje lub aneksy, przy czym w rejestrze umów z 2019 roku wyodrębniono także kolumnę "wartość umowy netto", jednak nie została ona wypełniona. W związku z tym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., organ winien był, o ile jest w posiadaniu rejestru umów za 2021 rok, udostępnić skarżącemu te dane, które pozostają w jego posiadaniu bez potrzeby ich przetworzenia, a jeżeli rejestr ten nie zawiera części informacji, których domaga się skarżący, należało wskazać, czy informacje te mają charakter prosty, czy też przetworzony, a następnie dokonać oceny zasadności udostępnienia bądź nie informacji, które nie zostały wnioskodawcy przekazane. SKO w L. za błędne uznało stanowisko organu odmawiające udostępnienia danych z rejestru umów tylko z tego powodu, że nie zawiera on wszystkich danych, których domaga się skarżący, bowiem każda informacja odnosząca się do zawartej przez gminę umowy powinna być każdorazowo przedmiotem odrębnej analizy, a brak części żądanych przez stronę informacji nie może rzutować na pozostałe dane będące w dyspozycji organu w gotowej postaci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ posługuje się ogólnymi stwierdzeniami, które nie pozwalają na ocenę zasadności poczynionych przez niego ustaleń. SKO w L. zauważyło, że organ nie podał jakie konkretnie dokumenty musi zebrać w celu udzielenia żądanej informacji, a następnie zwracając uwagę na konieczność zaangażowania pracowników urzędu z kilku komórek celem sporządzenia wykazu, nie podał konkretnie o jakie komórki chodzi, a ponadto o dużym stopniu ogólności można również mówić w odniesieniu do podanych przez organ danych dotyczących czasochłonności oraz kosztów przygotowania informacji żądanej przez skarżącego, a brak wyjaśnień w tym zakresie uniemożliwiło SKO w L. dokonanie oceny czy istotnie w niniejszej sprawie zasadne było przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje, których organ odmówił udostępnienia, mieszczą się w kategorii informacji publicznej przetworzonej.
W wykonaniu powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 września 2022 r., nr SKO/IP-422/33/2022 oraz w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, organ w piśmie z dnia 10 października 2022 r. przesłał skarżącemu rejestry umów z 2021 roku zawierające następujące dane: numer umowy, datę zawarcia umowy, rodzaj umowy, datę realizacji umowy, nazwę kontrahenta i przedmiot umowy. Natomiast odnosząc się do informacji dotyczących wartości umowy netto oraz brutto, a także dodatkowych informacji/aneksów do poszczególnych umów, organ stwierdził, że stanowią one informację publiczną przetworzoną, a we wniosku nie znaleziono wystarczającego uzasadnienia dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ nie posiada natomiast gotowego zestawienia we wnioskowanym zakresie, a żeby przygotować odpowiedź "specjalnie" dla wnioskodawcy konieczne byłoby wyodrębnienie poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ dokumentów i odpowiednie ich przygotowanie według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Dlatego organ wskazał, że konieczne jest w realiach niniejszej sprawy wykazanie jaki szczególny interes publiczny przemawia za udostępnieniem rejestrów składających się łącznie z 479 pozycji, z dodatkowymi informacjami dotyczącymi wartości umowy netto, brutto oraz dodatkowych informacji/aneksów do poszczególnych umów. Organ poinformował jednocześnie, że w przypadku niewykazania, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym, organ wezwał skarżącego do wykazania jaki szczególny interes publiczny przemawia za udostępnieniem wnioskowanych informacji, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania.
Skarżący w piśmie z dnia 10 lutego 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu i zarzucając Wójtowi Gminy R. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 czerwca 2022 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, orzeczenie że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie z tego tytułu grzywny w wysokości 500 złotych, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi D. K. wskazał, że przesłany mu przez organ rejestr umów miał rzekomo zawierać 479 pozycji, a w rzeczywistości zawierał tylko 431 pozycji i jednocześnie nie było w nim szeregu żądanych informacji, a więc był on niepełny. W ocenie skarżącego organ zaniechał w niniejszej sprawie podjęcia w ustawowym terminie 14 dni odpowiednich czynności, gdyż zarówno nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania, ani też nie poinformował, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że organ zlekceważył zarówno jego wniosek, jak i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia na okres 4 miesięcy, a tym samym ograniczył skarżącemu zarówno prawo dostępu do informacji, jak i możliwość jego ochrony na drodze sądowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i wyjaśnił, że skarżący nie odniósł się do wezwania do wykazania jaki szczególny interes publiczny przemawia za udostępnieniem rejestrów z dodatkowymi informacjami dotyczącymi wartości umowy netto, brutto oraz dodatkowych informacji/aneksów do poszczególnych umów. W związku z powyższym organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, a wobec jego bierności nie sposób uznać, by to organ pozostawał w bezczynności. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13, Wójt Gminy R. podkreślił, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania istnienia interesu publicznego i to wnioskodawca powinien wykazać, że korzyści przy zebraniu żądanych informacji przewyższają szeroko rozumiane koszty wytworzenia informacji przetworzonej, tj. zaabsorbowanie środków osobowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Ponadto, organ podniósł, że podjęcie czynności w celu udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji zakłóciłoby naturalny tok działania, a także utrudniłoby wykonywanie przypisanych zadań. Organ dodał także, że skarżący złożył w 2021 roku 25 wniosków o udostepnienie informacji publicznej, a w 2022 roku do końca listopada już 45 wniosków, inicjując tym samym szereg postępowań w celu zupełnie innym aniżeli ochrona swoich praw – jedynie po to, by absorbować zarówno organ, jak i Sąd, co nie powinno być obejmowane ochroną prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 62/23 stwierdził bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2022 r. orzekając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie II wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2022 r. w przedmiocie udostępnienia rejestru umów w zakresie wskazania wartości umowy netto i brutto oraz dodatkowych informacji/aneksów w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie III wyroku umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 2 czerwca 2022 r. w pozostałym zakresie, w punkcie IV wyroku wymierzył organowi grzywnę w kwocie 300 złotych, a w punkcie V wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w sprawie bezsporne jest to, że adresat wniosku skarżącego jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na którym ciąży obowiązek jej udostępnienia, a żądane informacje mają status informacji publicznych. Zasadniczy spór między stronami dotyczy natomiast tego, czy organ miał podstawy do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania (nie podejmując żadnych czynności w sprawie) w związku z brakiem wykazania przez niego, w jakim zakresie żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, co wiąże się z kolejną wątpliwością co do kwalifikacji żądanych informacji jako informacji przetworzonej.
W związku z tym Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla szczególnego interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że na obecnym etapie ocena charakteru spornej informacji jest przedwczesna, gdyż organ – wbrew ustawowo określonym obowiązkom - nie zakończył postępowania wszczętego wnioskiem strony we właściwej formie. Sąd I instancji przypomniał, że sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie, a w przypadku, gdy odpowiada ono prawu sąd skargę oddala, natomiast w sytuacji odpowiedzi negatywnej zobowiązuje adresata do załatwienia wniosku, nie wskazując jednakże w jaki sposób ma to zostać dokonane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18).
Sąd I instancji wyjaśnił, że uznanie przez organ, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej wymaga od niego podjęcia działań wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konieczne staje się więc wezwanie wnioskodawcy do wykazania przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w dalszej kolejności ocena, czy taka okoliczność w sprawie wystąpiła, zaś brak uznania, że wnioskodawca ma taki właśnie cel uzyskania informacji skutkuje ograniczeniem prawa do informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga już wydania decyzji ograniczającej prawo dostępu do takiej informacji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ wykonał jedynie część z nałożonych na niego obowiązków - wezwał stronę do wykazania przesłanek wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak błędnie wywiódł, że brak podania przez stronę ww. okoliczności, tj. jej milczenie w tym zakresie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W takim bowiem przypadku Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu było wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż organ nie udostępniając informacji publicznej ogranicza prawa strony w tym zakresie. Podobnie winien postąpić organ wówczas, gdy podane przez wnioskodawcę okoliczności mające uzasadniać wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzasadniają ww. przesłanek. W decyzji wydanej w tym przedmiocie organ winien zatem wykazać, że istniały prawem przewidziane podstawy uzasadniające ograniczenie i wyłączenie prawa dostępu do informacji publicznej, a więc należy w niej wykazać, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji przetworzonej oraz ocenić, na podstawie wskazanych przez stronę okoliczności (lub ocenić brak ich wykazania), czy w sprawie wnioskujący miał szczególnie istotny interes publiczny w domaganiu się wskazanych informacji.
W ocenie Sądu I instancji rację ma skarżący, że postępowanie przyjęte przez organ w tej sprawie nie odpowiada prawu, bowiem organ nie dopełnił wymogów wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakkolwiek wezwał stronę do wykazania okoliczności wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, to w dalszych krokach – wobec milczenia skarżącego - bezpodstawnie uznał, że pismo informujące stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania kończy postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że takie zachowanie nie ma uzasadnienia w przepisach prawa, gdyż jak już wskazywano, powinnością organu jest wykazanie, że żądana przez stronę informacja ma charakter informacji przetworzonej, wezwanie strony do wskazania, w jakim zakresie uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie ocena na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, w tym informacji, jakie posiadał organ, czy w sprawie taki szczególnie istotny interes wystąpił. Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem funkcjonalna wykładnia normy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o informację obowiązkiem wykazywania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Obciążony takim obowiązkiem jest przede wszystkim podmiot dysponujący informacją i to on musi dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy także uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien bowiem zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 20/23, dostępny w CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że wskazane uchybienia organu legły u podstaw stwierdzenia jego bezczynności, przy czym na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy uwagi te odnoszą się do tej części wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2022 r., która nie została mu udostępniona w drodze czynności materialno-technicznej w dniu 10 października 2022 r., tj. dotyczą udostępnienia rejestru umów w zakresie wartości umowy netto i brutto oraz w zakresie dodatkowych informacji/ aneksów, co szczegółowo opisano w pkt II sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, wobec udostępnienia stronie pozostałej części żądanych informacji Sąd I instancji umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 2 czerwca 2022 r. (pkt III sentencji wyroku).
W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności zaś zalecenia i uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wyrażone w decyzji z dnia 19 września 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że działanie organu naruszało prawo w sposób kwalifikowany. SKO w L. jednoznacznie wyjaśniło właściwy tryb postępowania w sytuacji podjęcia działań na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i uznania, że informacja ma charakter przetworzony, pouczając jednocześnie organ o braku podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniosku strony w sytuacji niewykazania okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, z uwagi na to, że nie są to braki formalne, lecz zagadnienie merytoryczne, którego ocena leży w gestii organu administracji. O takiej kwalifikacji i właściwym zrozumieniu procedowanego trybu organ miał świadomość i wiedzę, o czym świadczy treść pisma z dnia 10 października 2022 r., w którym wyraźnie wskazano, że brak wykazania przez skarżącego przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji w ocenie Sądu I instancji milczenie organu musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.
Z kolei przyjęcie takiej kwalifikacji naruszenia prawa uzasadnia, zdaniem Sądu I instancji, wymierzenie organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. WSA we Wrocławiu wyjaśnił, że środek ten ma charakter represyjny, ale i prewencyjny mający na celu zdyscyplinowanie organu oraz wyeliminowanie w przyszłości zachowań rażąco naruszających prawo, przy czym decyzja o wysokości i zasadności zastosowania ww. środka pozostawiona jest Sądowi I instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze wskazane okoliczności rażącego naruszenia prawa przez organ, Sąd I instancji uznał za właściwe wymierzenie mu grzywny w kwocie 300 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu I, w którym Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz punktu IV, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Wójtowi Gminy R. grzywnę w wysokości 300 złotych, oświadczając, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a tym samym, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i orzeczenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenie wyroku w zakresie jego punktu IV, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Organ skarżący kasacyjnie zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w ocenie Sądu uzasadniało wymierzenie organowi grzywny, gdy do zaniechania wydania decyzji doszło z uwagi na zaniedbanie pracownika Urzędu Gminy R. odpowiedzialnego za prowadzenie postępowań w przedmiocie udostępniania informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że pracownikowi, który zaniechał wydania decyzji w niniejszej sprawie wymierzona została kara nagany z powodu naruszenia ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, tj. niedopełnienia obowiązków w zakresie przygotowania decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Co więcej, organ skarżący kasacyjnie dodał, że w dniu 4 sierpnia 2023 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co nakazuje uznać, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a organ po powzięciu wiedzy o zaniedbaniu doprowadził do wydania decyzji, zaś ukaranie pracownika stanowi wyraz dezaprobaty wobec braku wydania przez niego przedmiotowej decyzji.
Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, a dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacją rażącego naruszenia prawa jest sytuacja, gdy udzielenie wnioskodawcy żądanej informacji – na podstawie danych, którymi organ dysponuje – następuje po upływie ponad roku od dnia złożenia wniosku, a w niniejszej sprawie do takiej sytuacji nie doszło, a dodatkowo zaniedbanie nie stanowi jakiejkolwiek praktyki organu, a wynika z jednorazowego zachowania konkretnego pracownika.
Co więcej, organ skarżący kasacyjnie wskazał także, że do zaniedbania doszło z uwagi na mnogość spraw wszczynanych przez skarżącego, którego działanie ma na celu zaburzenie sprawności funkcjonowania Urzędu Gminy R. i podważenie zaufania mieszkańców do transparentności organów gminy.
Skarżący złożył w dniu 12 września 2023 r. pismo opisane jako "Odpowiedź na skargę kasacyjną", w którym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że zawarte w niej zarzuty nie znajdują uzasadnionych podstaw. W ocenie skarżącego nałożenie na pracownika kary nagany stanowi wewnętrzną kwestię organizacyjną i nie powinno wpływać na kwalifikację bezczynności organu jako rażącej. Skarżący podkreślił, że to obowiązkiem Wójta jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy jego urzędu, a niedopełnienie obowiązków przez pracowników i ewentualne wymierzane im sankcje dyscyplinarne mają wewnętrzny charakter i nie mogą wpływać na sposób oceny prawidłowości podejmowanych przez organ czynności. Ponadto, skarżący przytaczając liczne przykłady wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., podniósł, że twierdzenia organu skarżącego kasacyjnie jakoby jego zaniedbanie miało jednorazowy charakter są nieprawdziwe, bowiem tylko w okresie kilkunastu miesięcy sądy administracyjne oraz samorządowe kolegia odwoławcze wielokrotnie stwierdzały nieprawidłowości w rozpatrywaniu przez Wójta Gminy R. wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić jednak należy, że pismo to złożone zostało po upływie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należało, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wadliwą konstrukcję sformułowanego w niej zarzutu.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., którego upatruje w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w ocenie Sądu I instancji uzasadniało wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy do zaniechania wydania decyzji doszło z uwagi na zaniedbanie pracownika Urzędu Gminy R. odpowiedzialnego za prowadzenie postępowań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1a, czy też art. 149 § 2 p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 149 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, jak i art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a, czy też art. art. 149 § 2 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej ani bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ani wykładni powyższych przepisów, ani ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego.
Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.