III OSK 2397/25

III OSK 2397/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Gd 364/25 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2025-09-04
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2666
art. 41
Ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023
Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
art. 28 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 94a ust. 10, art. 107
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 § 1 pkt 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 364/25 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2025 r. nr 11/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi odchodzącemu na emeryturę 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od S.S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 września 2025 r., sygn. akt III OSK 364/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S.S. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z 2 czerwca 2025 r. nr 11/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi odchodzącemu na emeryturę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 28 marca 2025 r. (tj. dwa lata po przejściu na emeryturę) skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o wyrównanie uposażenia za miesiące styczeń 2023 r. i luty 2023 r. wraz z wezwaniem do zapłaty.
Skarżący powołując się na zapadłe w analogicznych sprawach wyroki sądów powszechnych (Wydziały Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) zarzucił, że do wypłaty należnego mu uposażenia za wskazane wyżej miesiące wadliwie posłużono się kwotami bazowymi z ustawy budżetowej na rok 2022, zamiast kwot bazowych określonych zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm.; dalej: "ustawa okołobudżetowa").
Wniosek skarżącego został przekazany zgodnie z właściwością Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] (dalej: "organ I instancji"), który decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr 1/2025 odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń mających wpływ na ponowne przeliczenie emerytury, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, rekompensaty pieniężnej za niewykorzystane dni wolne od służby w zamian za służbę w dniu wolnym, rekompensaty pieniężnej z służbę w godzinach przekraczających normę oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku (dalej: "organ odwoławczy" lub "Komendant Wojewódzki") decyzją z dnia 2 czerwca 2025 r. nr 11/2025 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r., co oznacza, iż przewidziany ustawą budżetową na 2023 rok z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 256; dalej "ustawa budżetowa") w art. 41 ust. 3 tej ustawy dodatkowy mechanizm podwyższenia uposażenia obowiązujący od 1 marca 2023 r. go nie dotyczył.
Sąd pierwszej instancji przychylając się do stanowiska Komendanta Wojewódzkiego wskazał, że skarżący w styczniu 2023 r. i lutym 2023 r. jako funkcjonariusz pozostający w tym czasie w służbie w Policji, z uwagi na zajmowane stanowisko, podlegał zaszeregowaniu do grupy 5, gdzie obowiązywał w tym czasie mnożnik kwoty bazowej 2,082 zł. Jednocześnie wyliczając jego uposażenie za wskazane miesiące organy miały obowiązek uwzględnić obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. zapisy ustawy okołobudżetowej, w tym art. 41 ust. 2 tejże ustawy, wskazując, że obowiązującą w tym czasie dla uposażeń za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. funkcjonariuszy Policji jest kwota bazowa w wysokości 1614,69 zł.
Do wyliczenia uposażenia skarżącego za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. posłużyły obowiązujące w tym czasie przepisy. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do kwestionowania, aby doszło do nieprawidłowego wyliczenia uposażenia skarżącego, Biorąc powyższe pod uwagę Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi w sytuacji, gdy sprawa skarżącego kasacyjnie podlega kognicji sądu powszechnego, co na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania.
Ewentualnie, w sytuacji nieuwzględnienia powyższego zarzutu, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, poprzez jego błędne niezastosowanie i ustalenie, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje uposażenie za styczeń i luty 2023 r. z zastosowaniem kwoty bazowej ustalonej w ustawie okołobudżetowej na rok 2023, co skutkowało pozbawieniem skarżącego kasacyjnie waloryzacji uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że odmowa skarżącemu kasacyjnie zastosowania unormowań zamrażających waloryzację jest zasadna, co skutkowało utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia organu opartego na oczywiście błędnej wykładni przepisu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe ustalenie, że przyjęty w tym przepisie mechanizm stanowi zmianę zasad płacowych (podwyżkę płac) obowiązującą od 1 marca 2023 r., a nie waloryzację wypłaconych uposażeń funkcjonariuszy za styczeń i luty 2023 r., co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia wysokości należnego skarżącemu kasacyjnie uposażenia za styczeń i luty 2023 r.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji ewentualnie o uchylenie orzeczeń organów Policji i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie zrzekając się rozprawy wniósł o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Pismem z dnia 10 grudnia 2025 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzuty, przy czym jako pierwszy musi zostać rozstrzygnięty zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako dalej idący i kwestionujący dopuszczalność drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179; obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementach administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.
Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień policjantów używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób jednoznaczny poddaje sądom powszechnym. W odniesieniu do stosunków służbowych regulowanych na podstawie przepisów tzw. pragmatyk służbowych, forma decyzji wynika niejako z samej istoty tego stosunku. Jednocześnie zarówno z istoty tego stosunku, jak i z powszechnie obowiązujących przepisów wynika, że decyzje wydawane w stosunku do funkcjonariuszy Policji mają formę rozkazów personalnych. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji stanowi bowiem delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2269). Przepis § 3 tego rozporządzenia określa zakres spraw osobowych policjantów i czyni to w sposób szeroki, posługując się przy formułowaniu katalogu spraw osobowych kwantyfikatorem "w szczególności". Niewątpliwie sprawy osobowe policjantów obejmują sprawy zwolnienia ze służby w Policji (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek wynikający z tego rodzaju specyficznej formy mianowania policjanta nie oznacza natomiast, że stosunek ten staje się stosunkiem cywilnoprawnym, a tym bardziej, że staje się stosunkiem pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych w tej sprawie przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Zwraca uwagę w tym przepisie posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "roszczenia" i sformułowaniem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń". Nie ulega wątpliwości, że przepisy te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku określeniem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane z uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji. Stanowisko to w istocie potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, która zmierza przecież do wykazania, że intencją skarżącego było ponowne przeliczenie kwoty bazowej, a więc świadczenia przysługującego policjantowi, a nie byłemu policjantowi (chociaż oczywiście przeliczenie to wpływa następnie na wysokość świadczenia przysługującego po zwolnieniu ze służby).
Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992, z. 7-8, poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995, z. 23, poz. 286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna.
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 1, 2 i 3 ustawy okołobudżetowej.
Przede wszystkim należy podnieść, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyrokiem skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., powołanego w podstawach kasacyjnych.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 41 ust. 1, 2 i 3 ustawy okołobudżetowej w powiązaniu ze wskazanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 2 i 32 Konstytucji RP.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej: 1. Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. 2. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270). 3. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2.
W odniesieniu do kwestii nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji funkcjonariuszy podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kontekście sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami zaufania i pewności prawa oraz równości należy podnieść, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z tego rodzaju oczywistą niezgodnością z Konstytucją, która mogłaby prowadzić do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Powyższa konstatacja wynika przede wszystkim z jednolicie przyjętego rozumienia konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z 14 kwietnia 2026 r. II GSK 449/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13, OTK-A 2015/3/31; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK 2001/5/124; z 14 lipca 2004 r., SK 8/03 OTK-A 2004/7/65 i z 5 września 2005 r., P 18/04 OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK-A 2011/3/25; z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK-A 2013/5/60; z 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014/6/62).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Co więcej, nawet przyjęcie, że w kwestionowanym okresie od stycznia do marca 2023 r. skarżący przynajmniej częściowo (do czasu odejścia ze służby) pozostawał w tej samej sytuacji prawnej, co policjanci, którzy pozostali w służbie, nie pozwala na stwierdzenie oczywistego naruszenia zasady równości. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjętego, dającego się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Nie ulega wątpliwości, że podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających. Taki też był cel przyjętego rozwiązania ustawowego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy okołobudżetowej (por. druk sejmowy IX.2654).
Oceniając regulację art. 41 ustawy okołobudżetowej z punktu widzenia powołanych w skardze kasacyjnej standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego, tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy). Podkreślić należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku. Należy zwrócić uwagę, że zmiana przepisów płacowych od 1 marca 2023 r. nie wynikała wyłącznie z podwyższenia kwoty bazowej, ale także z wprowadzenia od tej daty nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Mnożnik kwoty bazowej wzrósł we wszystkich grupach zaszeregowania. Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w powołanym art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Mechanizm ten nie stanowił bowiem prostego wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać w kategoriach waloryzacji czy też rekompensaty za brak waloryzacji płac w miesiącach styczeń – luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. Przyjęte w art. 41 ust. 3 ustawy rozwiązanie, aczkolwiek dość specyficzne, stanowić miało element zachęty ze strony ustawodawcy do jak najdłuższego pozostania w służbie przynajmniej do końca 2023 r. Wskazuje na to chociażby jego płatność rozłożona w czasie w systemie comiesięcznym, powodującym, że do "wyrównania" uposażenia dochodziło dopiero w następstwie pełnienia służby w okresie kolejnych miesięcy 2023 roku.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania sądowego.