III OSK 2376/22

III OSK 2376/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Gl 678/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-07-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 19 ust. 6a, art. 20 ust. 4a pkt 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 38a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 774
art. 7 pkt 7
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 678/22 w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla parku krajobrazowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 marca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Województwa Śląskiego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 678/22, oddalił skargę Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla parku krajobrazowego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Sejmik Województwa Śląskiego (dalej: "Sejmik Województwa") uchwałą z dnia 24 stycznia 2022 r., nr VI/40/3/2022, działając na podstawie art. 18 pkt 20 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 547, z późń. zm.) - dalej: "u.s.w." oraz art. 19 ust. 6a i art. 20 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn zm.) - dalej: "u.o.p.", ustanowił na okres 20 lat plan ochrony dla Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą" w brzmieniu: załącznika nr 1 obejmującego część tekstową, załącznika nr 2 obejmującego mapy uwarunkowań (arkusze nr 1-30) oraz załącznika nr 3 obejmującego mapy działań ochronnych (arkusze nr 1-30). W treści uchwały, w odniesieniu do przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, mającego znaczenie dla Wspólnoty Bagno w Korzonku PLH240029, położonego w granicach Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą" wskazano, że obowiązują ustalenia planu zadań ochronnych, ustanowione zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 11 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Bagno w Korzonku PLH240029 (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 9020), a w odniesieniu do przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, mającego znaczenie dla Wspólnoty Łęgi w Lasach nad Liswartą PLH240027, położonego w granicach Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą", obowiązują ustalenia planu zadań ochronnych, ustanowione zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 2 listopada 2021 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Łęgi w Lasach nad Liswartą PLH240027 (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 1003), co wynika z § 2 i 3 uchwały.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2022 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały w całości. W jego uzasadnieniu wskazał, że z analizy treści załącznika nr 1 do uchwały wynika, że przedmiotowy plan ochrony nie zawiera regulacji, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., a tym samym nie określa granic stref, o których mowa w tym przepisie, jak również nie wprowadza zakazów uregulowanych w art. 17 ust. 1a u.o.p. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu do projektu uchwały, obowiązek sporządzenia audytu krajobrazowego wynika z art. 38a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", który stanowi, że dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy. Przepis ten został wprowadzony na mocy art. 7 pkt 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) - dalej: "ustawa zmieniająca", która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - co powinno nastąpić do dnia 11 września 2018 r. Ponadto, zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. a ustawy zmieniającej, w art. 20 ust. 1 u.o.p. dodano pkt 6 w brzmieniu: "plan ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem wyników audyty krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zatem w ocenie organu trudno zgodzić się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu projektu uchwały, z której wynika, że podjęcie przedmiotowej uchwały bez realizacji art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p. jest dopuszczalne ze względu na retrospektywność przepisów ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. b ustawy zmieniającej, w ustawie dodano również art. 20 ust. 4 pkt 7 i 8, który obowiązuje od dnia 11 września 2015 r. Mając na uwadze, że prace nad projektem planu ochrony rozpoczęły się niemal dwa lata po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a uchwała została podjęta po niemal trzech latach od wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r., nie sposób uznać, jak wskazano w uzasadnieniu projektu uchwały, że działania w celu jego opracowania zostały podjęte przed zmianą przepisów wprowadzających obowiązek w zakresie audytów krajobrazowych. Stąd też brak uregulowania w kwestionowanej uchwale materii wskazanej w art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p. stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na brak wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. W momencie przystąpienia do prac nad sporządzeniem projektu planu ochrony obowiązywał już art. 20 ust. 1 pkt 6 i art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., stąd jego uchwalenie miało charakter przedwczesny, bowiem brak audytu uniemożliwia realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 4a u.o.p., a elementy delegacji ustawowej niezrealizowane przez Sejmik Województwa uzasadniają stwierdzenie w całości nieważność uchwały, w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W skardze Województwo Śląskie zakwestionowało przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że audyt krajobrazowy jest obligatoryjnym elementem planu ochrony parku. Opracowanie takiego audytu jest procesem długotrwałym, kosztownym i czasochłonnym, niemniej jednak koniecznym by wypełnić regulacje ustawowe. Przepisy u.o.p. jednoznacznie wskazują również jakim elementom musi sprostać plan ochrony parku (por. art. 19 ust. 6a, art. 20 ust. 4 i ust. 4a). Dalej Sąd meriti wskazał, że Park Krajobrazowy "Lasy nad Górną Liswartą" został utworzony rozporządzeniem nr 28/98 Wojewody Częstochowskiego z dnia 21 grudnia 1998 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Częstochowskiego z dnia 24 grudnia 1998 r. pod pozycją 269. Organem sporządzającym plan ochrony tego Parku jest Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Śląskiego z siedzibą w Będzinie, natomiast jego wykonawcą Narodowa Fundacja Ochrony Środowiska. Projekt planu Parku, zgodnie z ogłoszeniem, został wyłożony do wglądu w okresie od dnia 16 sierpnia 2019 r. do dnia 9 września 2019 r., z uwzględnieniem planu zadań dla obszarów (Wspólnota Łęgi Natura 2000 w Lasach i Wspólnota Bagno w Korzonku). Ukończono wówczas prace trwające od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 15 października 2019 r. dofinansowane z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego Sejmik Województwa, rozpoczynając prace nad planem ochrony w 2017 r., miał już wiedzę, że koniecznym jest uprzednie sporządzenie audytu krajobrazowego oraz w konsekwencji uwzględnienie go w planie ochrony Parku, bo już w 2015 r. zaczął obowiązywać art. 38 ust. 1a p.z.p., dotyczący konieczności opracowania audytów krajobrazowych dla poszczególnych województw. W tej sytuacji, organ zasadnie wezwał do uchwalenia audytu krajobrazowego w wyznaczonym terminie, natomiast wydłużenie tego terminu do dnia 31 sierpnia 2023 r., nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. W razie braku podjęcia uchwały w przedmiocie audytu krajobrazowego w terminie, zadanie to przejąłby do opracowania i przyjęcia w drodze zarządzenia zastępczego sam organ nadzoru i koszty takiego działania poniósłby samorząd.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozważania poczynione przez organ są słuszne i z treści art. 13 ustawy zmieniającej wynika, jaki okres wskazano na podjęcie uchwał w przedmiocie audytów krajobrazowych. Prace nad planem ochrony zostały rozpoczęte wówczas, kiedy znane były już omówione powyżej przepisy, w tym regulacje między czasowe, dotyczące przyjęcia audytu krajobrazowego. Zakwestionowana przez organ uchwała została podjęta niemal 3 lata od wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r., dlatego nie sposób uznać, że działania w celu opracowania planu ochrony zostały podjęte przed zmianą przepisów wprowadzających obowiązek w zakresie audytów krajobrazowych. W ocenie Sądu, także treść pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2016 r., stanowi wyłącznie wyrażenie stanowiska, ale nie ma wiążącej mocy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Śląskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 20 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 pkt 7 w związku z art. 17 ust. 1a w związku z art. 19 ust. 6a u.o.p., oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez ich wykładnię polegającą na mylnym ich rozumieniu i w konsekwencji uznaniu, że Plan ochrony dla Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą" – dalej: "Plan ochrony", nie uwzględniający wyników audytu krajobrazowego o czym stanowi art. 20 ust. 1 pkt 6 u.o.p., nie określający granic stref ochrony krajobrazów, o czym stanowi art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., oraz w konsekwencji nie uwzględniający zakazów w strefach ochronnych uregulowanych w art. 17 ust. 1a u.o.p. narusza prawo, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej przywołanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że nie uwzględnienie w Planie ochrony wyników audytu krajobrazowego, granic stref ochrony krajobrazów oraz zakazów w strefach ochronnych jest prawnie uzasadniona, a tym samym nie jest sprzeczna z prawem;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 pkt 6, ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 17 ust. 1a w zw. z art. 19 ust. 6a u.o.p., oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnej subsumpcji, że stan faktyczny dot. zawartości Planu ochrony odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie norm prawnych zawartych w przywołanych przepisach prawa, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie prowadzi do wniosku, że stan faktyczny dot. Planu ochrony nie odpowiada hipotezom norm prawnych zawartych w tych przepisach prawa, przez co w stosunku do Planu ochrony, nie znajdują zastosowania przywołane przepisy prawa;
3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez uznanie poglądu prawnego Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonego w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r., zgodnie z którym wobec faktu, iż ustawodawca nie wprowadzając przepisów uniemożliwiających ustanawianie planów ochrony dla parku krajobrazowego przed sporządzeniem audytu krajobrazowego, a contrario prawnie dopuścił jego uchwalanie przed sporządzeniem audytu krajobrazowego, jako bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy, tymczasem okoliczność ta winna być oceniona jako mająca znaczenie na wynik sprawy, ponieważ organ działając w zaufaniu do władzy publicznej zastosował się w swym postępowaniu do tego poglądu uchwalając Plan ochrony, oraz ponosząc w interesie społecznym koszt w wysokości ponad 450 tys. zł. tytułem jego opracowania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie:
- na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie:
- na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania;
- na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 182 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie na rzecz Województwa Śląskiego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie w całości oraz rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy. Taki sam wniosek złożyła strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. Zarzut ten został skonstruowany w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w przypadku uwzględnienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchyla ten akt. Ponadto zauważyć trzeba, że zarówno podjęcie uchwały w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla parku krajobrazowego, jak i wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu K.p.a.
Jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Sąd Wojewódzki, normy prawnej. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu nadzoru.
Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że podjęcie uchwały w sprawie ustanowienia planu ochrony dla parku krajobrazowego bez uchwalenia audytu, na podstawie art. 38b ust. 4 u.p.z.p., było przedwczesne.
Zgodnie z art. 20 u.o.p. plan ochrony dla parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem szeregu elementów, w tym 1) charakterystyki i oceny stanu przyrody; 2) identyfikacji i oceny istniejących oraz potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych; 3) charakterystyki i oceny uwarunkowań społecznych i gospodarczych; 4) analizy skuteczności dotychczasowych sposobów ochrony; 5) charakterystyki i oceny stanu zagospodarowania przestrzennego; 6) wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p.. Przepis art. 38a ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy. W art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która weszła w życie w dniu 11 września 2015 r. ustawodawca postanowił, że sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 516/18 (LEX nr 2798728), że ustawodawca nie określił żadnych reguł postępowania dotyczących prac nad planami będących w toku. Sąd Wojewódzki przyjął, że ustawodawca, wprowadzając w przepisie art. 20 ust. 6 u.o.p. wymóg uwzględnienia audytu w uchwałach podjętych w sprawie form ochrony parku krajobrazowego, nie zwolnił z niego planów będących w opracowaniu. Inaczej mówiąc, w obowiązującym stanie prawnym istnieje konieczność poprzedzenia uchwały dotyczącej form ochrony parku krajobrazowego, przeprowadzeniem audytu krajobrazowego, a następnie uwzględnienie jego wyników w uchwalanym akcie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przepis przejściowy art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej wskazuje, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro ustawodawca określił wyłącznie brak wpływu znowelizowanej ustawy na plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie opracowywania), to należy uznać, że celowo nie odniósł tej regulacji przejściowej do planów ochrony parków krajobrazowych.
W uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami. [...] W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. [...] Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62)". W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.
Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 1/06 ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie na skutek zastosowania unormowań ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. W sprawie miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa, wobec braku upływu ustawowego terminu z jednej strony i koniecznością kończenia prac nad uchwałą z drugiej, nie było możliwości wzięcia pod uwagę wyników audytu, którego nie było (tzw. pat uchwałodawczy), a termin uchwalenia audytu krajobrazowego dla Województwa Śląskiego przedłużono do dnia 23 sierpnia 2023 r. Podkreślić trzeba, że plan ochrony parku krajobrazowego jest jednym z instrumentów prawnych, który ma służyć przede wszystkim właściwej ochronie przyrody.
Opracowanie planu ochrony jest procesem długotrwałym. Przepis art. 20 ust. 4 u.o.p. precyzuje treść planu ochrony dla parku krajobrazowego, który także oddziaływuje na prawo własności. Z materiału aktowego sprawy wynika, że przystąpiono do realizacji tego zadania począwszy od 2017 r. W dniu 13 czerwca 2017 r. złożono wniosek do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW) o dofinansowanie wykonania projektu planu ochrony dla Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą". W dniu 24 października 2017 r. podpisano umowę z WFOŚiGW na dofinansowanie realizacji projektu Planu ochrony dla Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą". W dniu 7 listopada 2017 r. Zespół Parków Krajobrazowych Województwa Śląskiego (ZPKWŚ) ogłosił przetarg na wykonanie projektu planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Lasy nad Górną Liswartą. W dniu 11 grudnia 2017 r. podpisano umowę z wykonawcą - Narodową Fundacją Ochrony Środowiska z terminem końcowym realizacji do 15 września 2019 r. Powyższe fakty i okoliczności wskazują, że prace nad planem ochrony rozpoczęły się dwa lata po wejściu ustawy nowelizującej i dwa lata przed wydaniem rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sporządzenia audytów krajobrazowych, tj. w dniu 11 stycznia 2019 r. (Dz. U. 2019 r., poz. 394), czyli ich poziom zaawansowania był znaczący. Zauważyć przy tym należy, że pochodzące ze środków publicznych środki, w większości z funduszu zewnętrznego (Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej w Katowicach), jak i przyjęte w budżecie Wojewódzkiego Śląskiego stosowną uchwałą Sejmiku, stanowią istotny powód, dla którego prace te zostały zakończone (terminy rozliczenia dotacji, czy też realizacji planu finansowego jednostki), po spełnieniu innych wymogów, stawianych przez obowiązujące przepisy, dotyczących sporządzania planów ochrony parków krajobrazowych.
Nie można zatem zgodzić się z argumentacją Sądu Wojewódzkiego, że jedynym postępowaniem w odniesieniu do planów ochrony będących w opracowaniu, (czyli nieustanowionych uchwałą) jest bezpośrednie zastosowanie nowego prawa. W wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt II OSK 516/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnych w nowej ustawie pozwala na przyjęcie trzech różnych zasad postępowania opisanych wcześniej. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do procedury uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie u.p.z.p. wskazuje, że w dokumentach tych należy uwzględniać uwarunkowania w zakresie rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym, bądź w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym (art. 10 ust.1 pkt 4a i ust. 2 pkt 1a i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Ponadto wskazano również, że po wejściu w życie ustawy (nowelizującej) i podjęciu przez rady gmin uchwał o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, każdy plan miejscowy powinien zawierać granice, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym. Tymczasem żaden z planów miejscowych takich granic nie zawiera, ponieważ audyty krajobrazowe nie zostały opracowane.
Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, co do przedwczesnego uchwalania planu ochrony dla parku krajobrazowego. Również niezbędność audytu krajobrazowego do sporządzania planu ochrony począwszy od 2015 r. pozostaje w sprzeczności z brakiem przepisu wykonawczego w postaci rozporządzenia w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych oraz wskazaniem, że Sejmiki Wojewódzkie mają możliwość sporządzania audytów do dnia 11 września 2018 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 516/18 NSA zwrócił uwagę, że w czasie opracowywania planu gminy prowadzą normalne planowanie przestrzenne przeznaczając tereny pod zabudowę lub inny rodzaj zagospodarowania, niekoniecznie zgodny z założeniami powstającego planu ochrony. Szczegółowy zakres prac niezbędnych przy opracowaniu planu określony został w art. 20 u.o.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody. W szczególności rozdział 4 rozporządzenia wskazuje zakres prac na potrzeby sporządzania projektu planu ochrony. Ustanowienie w dniu 11 stycznia 2019 r. – rozporządzenia w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych określającego stosowaną przy sporządzaniu audytów krajobrazowych klasyfikację krajobrazów, sposób oceny zidentyfikowanych krajobrazów oraz wykazywania krajobrazów priorytetowych oznacza, że: "Sejmik powinien dokonać przeglądu i konfrontacji przyjętych w okresie bezczynności legislacyjnej norm planistycznych i ewentualnie dokonać stosownych zmian dostosowujących do obowiązujących regulacji. Tym samym jeżeli możliwym jest dostosowanie norm planistycznych w okresie bezczynności i ewentualne dokonanie zmian to również w zakresie planów ochrony powinna zostać wykonana taka aktualizacja. Tym bardziej, że żaden z przepisów planu ochrony nie jest zakazem, w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, a więc unormowaniem bezwzględnie obowiązującym, mającym skutki prawne dla obywateli. Plan ochrony zawiera jedynie wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, są adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne" (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 516/18; por. też wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 3865/19, LEX nr 3457355).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej oceny prawnej w sprawie ustanowienia planu ochrony dla parku krajobrazowego w zakresie dotyczącym obszarów realizacji działań ochronnych. Sąd w tym zakresie uznał, że do wprowadzenia zakazów w planie ochrony niezbędny jest audyt krajobrazowy, aby na jego podstawie ustalić strefy ochrony krajobrazu. Jednakże jak podniesiono wyżej, w obowiązujących realiach normatywnych, nie można zgodzić się ze stanowiskiem o niezbędności audytu krajobrazowego, skoro Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie w sprawie audytów krajobrazowych w dniu 11 stycznia 2019 r. i dopiero z tym momentem powstały realne możliwości rozpoczęcia procedury opracowania audytu krajobrazowego i dodatkowo nie upłynął termin uchwalenia audytu krajobrazowego dla Województwa Śląskiego przedłużony do 2023 r. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że plan ochrony nie zawiera zakazów, a jedynie ustalenia do dokumentów planistycznych. Wykonawca planu zastosował wszelkie nałożone przez akty prawa zasady dotycząca sporządzenia planu ochrony, przy czym nie wprowadził sformułowań w treści planu stanowiących zakazy. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 516/18). Zakazy dla danego parku krajobrazowego nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochrony (art. 17 ust. 2 pkt 1 u.o.p.).
W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się z tezą, że wszystkie dokumenty, które wymagają uwzględnienia zapisów audytu, w swojej treści nie mogą być ustanowione przed uchwaleniem audytu krajobrazowego. Narusza to zarówno władztwo gminy w zakresie planowania przestrzennego, jak też realizację ustawowych obowiązków Dyrektora Parku/Zespołu Parków. Przepisy u.o.p. jednoznacznie wskazują na obowiązek ustanowienia planów ochrony w terminie 5 lat od dnia utworzenia (art. 18 ust. 2) parków krajobrazowych. Brak audytu nie zwalnia Dyrektora Parku/Zespołu Parków w żadnym przepisie ustawy z tego obowiązku. Stanowisko prezentowane przez Sąd Wojewódzki oznaczałoby, że nie ma możliwości ustanowienia planów ochrony nie tylko dla parków krajobrazowych, ale także dla parków narodowych i rezerwatów przyrody, które objęte są takim samym wymogiem. Powyższe oznaczałoby więc, że z powodu braku działań lub zaniechania innego organu, nie byłoby możliwe realizowanie ustawowych obowiązków nałożonych na organy ochrony przyrody, skutkiem czego byłby brak adekwatnej ochrony najcenniejszych obszarów chronionych. Przedmiotowy wymóg uwzględnienia wyników audytów w dokumentach planistycznych ma na celu wzmocnienie ochrony obszarów chronionych, tymczasem wstrzymanie z powodu braku audytu krajobrazowego, planowania ochrony tych obszarów i ustanawiania dla nich planów ochrony, byłoby osłabieniem ich ochrony. Konsekwencji tych nie dałoby się w żaden sposób pogodzić z celem omawianych regulacji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że opinie Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska nie stanowią regulacji prawnej. Niemniej jednak systemowo trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 poz. 1029, z późn. zm.) zadaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest współudział w realizacji polityki ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody i kontroli procesu inwestycyjnego, a organ ten bierze udział w pracach legislacyjnych w zakresie ochrony przyrody. Efektem prac tego organu są także przepisy w zakresie ochrony krajobrazu. Wydaje się zatem, że jest to istotne stanowisko biorąc pod uwagę wykładnię celowościową spornego przepisu. Intencją ustawodawcy było z całą pewnością wzmocnienie ochrony przyrody poprzez dodatkowe narzędzia w zakresie ochrony krajobrazu. Wyniki audytu, choć mogą zawierać pewne wskazania dotyczące ochrony krajobrazu w granicach parku krajobrazowego, nie są niezbędne ani nawet kluczowe dla opracowania planu ochrony, w tym dla ustalenia szczegółowych celów ochrony, identyfikacji zagrożeń i sposobów ich eliminacji, wskazania obszarów realizacji działań ochronnych czy określenia w planie ochrony zakresu prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu oraz wskazań do dokumentów planistycznych. Jedynym elementem planu ochrony, niemożliwym do określenia w planie z uwagi na brak audytu krajobrazowego, jest określenie granic stref ochrony krajobrazów. Trzeba jednak podkreślić, że nie jest to element niezbędny w planie ochrony i warunkujący jego funkcjonowanie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., a o kosztach postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 200 P.p.s.a.