III OSK 2370/22

III OSK 2370/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 633/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-23
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art. 46 ust. 1 e pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 633/22 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 lutego 2022 r., nr DIŚ-III.411.188.2021.AT.4 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 633/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: organ, Minister) z 3 lutego 2022 r., nr DIŚ-III.411.188.2021.AT.4 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się J.Z. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.; dalej: u.o.) poprzez uznanie, że w stanie faktycznym na tle którego zapadł zaskarżony wyrok organ miał do czynienia z 3-ema decyzjami nakładającymi kary administracyjne na stronę, o których mowa w ww. przepisie, mimo, iż decyzje te nie są prawomocne choć są ostateczne;
b) art. 10, 11 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162; dalej: u.p.p.) poprzez ich niezastosowanie w zakresie, odpowiednio: rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy, przyjaznej interpretacji przepisów, oraz takiego prowadzenia postępowania przez organy państwa aby pogłębiało to zaufanie do organów państwa;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z art 46 ust. 1e pkt 2 lit. b u.o. właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną, jeżeli co najmniej trzykrotnie wymierzono mu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194, w ostatnich 10 latach, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie organy obu instancji przedwcześnie oceniły, że powyższa przesłanka powinna znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Organy, a za nimi Wojewódzki Sad Administracyjny, pominęły okoliczność, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji kwestia obciążenia skarżącej wspomnianymi administracyjnymi karami pieniężnymi nie została jeszcze przesądzona. W odniesieniu do decyzji w przedmiocie tych kar nadal bowiem są w toku postępowania toczące się przed sądami administracyjnymi, co przyznał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z uwagi więc na trwające postępowania cały czas nie ma pewności, czy na odwołującą kary te zostaną definitywnie nałożone. W takiej zaś sytuacji, skoro decydujące znaczenie będzie miała ocena przeprowadzona przez sądy administracyjne, trudno mówić o "wymierzeniu" administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu powyższego przepisu.
Skarżąca kasacyjnie zauważyła również, że we wskazanym przepisie ustawodawca bynajmniej nie zastrzegł, że dla spełnienia przesłanki uzasadniającej odmowę wydania zezwolenia wystarczające jest wydanie ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem, w tych przypadkach, w których ustawodawca decyduje, że to kwestia ostateczności decyzji przesądza o zaistnieniu uprawnienia lub obowiązku, wyraźnie to wskazuje w treści przepisu. Skoro więc w przypadku art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b u.o. ustawodawca nie posłużył się przesłanką ostateczności decyzji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy rozumieć to w ten sposób, że przymiot ostateczności decyzji nie jest przesądzający dla uznania, że mamy już do czynienia z wymierzeniem kary administracyjnej w rozumieniu tego przepisu. W ocenie skarżącej wskazana wykładnia art. 46 u.o. jest jednoznaczna. Jednak w sytuacji, gdyby organy powzięły co do tego wątpliwości, powinny rozstrzygnąć je na korzyść strony, zgodnie z więżącymi go dyrektywami z art. 7a § 1 k.p.a.
Następnie wskazano, że uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uszły normy prawne, mające charakter dyrektyw postępowania dla organów państwa (a zatem i organów które orzekały w sprawie niniejszej w obu instancjach), których celem jest zapewnienie przez państwo odpowiednich warunków prowadzenia działalności przez przedsiębiorców. W ocenie skarżącej kasacyjnie postępowanie prowadzone przez organy obu instancji z pewnością nie budowało zaufania wobec organów państwa. Jeżeli nawet organ stwierdził, iż mamy do czynienia z trzykrotnym ukaraniem strony decyzją administracyjną, to organy (każdy we własnym zakresie) powinny poddać analizie to czy te 3 kary administracyjne co do których wiedzę powziął organ są karami, o których mowa w art. 46 ust. 1e pkt. 2 lit. b u.o. Zwłaszcza Minister Klimatu i Środowiska obowiązany był do dogłębnej analizy w tym zakresie, jako, że strona podnosiła już w odwołaniu zarzut dotyczący tego, że decyzje nieprawomocne nie są decyzjami, o których mowa w art. 46 ust. 1e pkt. 2 lit. b u.o. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kierowanie się przez organy swoistym oportunizmem (po co dalej prowadzić postępowanie skoro strona została trzykrotnie ukarana karą administracyjną) z pewnością nie buduje zaufania do organów. Takie postępowanie pokazuje, że organy w sposób co najmniej wybiórczy i dowolny stosują prawo, które powinno być przezeń literalnie przestrzegane. Zatem zaniechaniem, a i błędem, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było nie dostrzeżenie naruszenia art. 10 ust. 2,11 i 12 u.p.p. w postępowaniu organów obu instancji.
Ostatecznie wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi. O ile wiele miejsca Sąd poświęcił kwestii ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnych to pozostałe zarzuty zostały właściwie pominięte. Zarzut dotyczący art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. został skwitowany praktycznie jednozdaniowo (str. 13 uzasadnienia). Skarżąca zauważyła, że w orzecznictwie co prawda dopuszcza się pominięcie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy wątków które mają charakter uboczny, niemniej jednak obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było wskazanie które to zarzuty mają uboczny niejako charakter przez co, w związku z czym Sąd czuł się niejako zwolniony z ich rozpoznawania. Takiego wskazania zabrakło, przez co strona ma prawo uznać, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał które to zarzuty mają mniejsze znaczenie (lub są mało Istotne) to uznać trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze mają równie doniosłe znaczenie, a zatem wszystkie zarzuty powinny zostać przez ten Sąd ocenione. Podkreślono, że zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. z pewnością nie był głównym zarzutem skargi, niemniej jednak nie zwalniało to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku jego rozpoznania W ocenie skarżącej kasacyjnie, jednozdaniowe odniesienie się do tego zarzutu (i to właściwie jedynie w zakresie art. 7a k.p.a.) nie może być traktowane jako rozpoznanie zarzutu.
Pismem z 29 sierpnia 2022 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Minister wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą do odmowy wydania decyzji dotyczącej zmiany decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 28 lipca 2016 r., nr 89/16/PZ.O udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie zagospodarowania terenu po eksploatacji złoża [...] (odzysk metodą R5), zlokalizowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gm. [...] był art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną, jeżeli co najmniej trzykrotnie wymierzono mu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194, w ostatnich 10 latach, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł.
Następującymi decyzjami skarżącej kasacyjnie, w oparciu o art. 194 ustawy o odpadach, zostały wymierzone trzykrotnie kary pieniężne na łączną kwotę ponad 150 000 zł:
- decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 czerwca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 marca 2021 r. w wysokości 500 000 zł,
- decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 24 sierpnia 2020 r. w wysokości 20 000 zł,
- decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 lipca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 kwietnia 2021 r. w wysokości 100 000 zł.
Niekwestionowanym jest, że decyzje te są ostateczne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzje te pomimo posiadania waloru ostateczności nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej w przedmiocie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, albowiem nie są one decyzjami prawomocnymi.
Powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na akceptację.
Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że co do zasady, decyzja od której nie przysługuje prawo wniesienia odwołania staje się decyzją ostateczną i podlega wykonaniu (art. 130 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Podkreślić należy, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione skargi na decyzję wymierzające skarżącej kasacyjnie administracyjne kary pieniężne, które to skargi zostały oddalone. Oddalone zostały także wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.
Dla wykładni treści art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy o odpadach najistotniejsze znaczenie ma jednak brzmienie przepisu przejściowego, to jest art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579, dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z przywołanym przepisem "Przy ocenie spełnienia przesłanek odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 46 ust. 1e ustawy zmienianej w art. 6, uwzględnia się administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 194 ustawy zmienianej w art. 6, nałożone decyzją ostateczną wydaną po dniu 4 września 2018 r.".
Z treści powyższego przepisu wynika wprost, że podstawę wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 46 ust. 1e ustawy o odpadach są decyzje ostateczne wydane po dniu 4 września 2018 r. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z trzema decyzjami wydanymi po dniu 4 września 2018 r., a decyzje te są ostateczne.
Została więc spełniona przesłanka z art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy o odpadach stanowiąca podstawę odmowy wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powyższego przepisu nie mógł zostać uwzględniony.
Nie były oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.; dalej: Prawo przedsiębiorców). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały wątpliwości, co do stanu faktycznego, które mogłyby być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, a za tym brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszono art. 10 ust. 2 tej ustawy.
Nie ma także wątpliwości co do interpretacji przepisów, w tym w szczególności przepisu stanowiącego wydanie decyzji odmownej, to jest art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy o odpadach, a więc nie można mówić o naruszeniu art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Nieuzasadnione więc jest twierdzenie o naruszeniu zasady zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej zawartej w art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie przesłanki odmowy zmiany decyzji w przedmiocie przetwarzania odpadów będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu w zaskarżonej decyzji.
W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Z uwagi na treść art. 5842 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 18 ze zm.), o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając je od L. sp. z o.o. z siedzibą w W.