III OSK 236/24

III OSK 236/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 148/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 148/23 w sprawie ze skargi B. N. na bezczynność Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 148/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. N. na bezczynność Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.",
w pkt. I. sentencji wyroku zobowiązał Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku B. N. z dnia 10 marca 2023 r; w pkt. II. sentencji wyroku stwierdził, że Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. III. sentencji wyroku zasądził od Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z dnia 3 listopada 2022 r. (data stempla pocztowego) B.N. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej [...] (dalej: "Spółka" lub "podmiot obowiązany") o udostępnienie w formie elektronicznej przez nadesłanie na adres mailowy następującej informacji publicznej dotyczącej postępowania pn. "Wymiana sieci ciepłowniczej na os. [...] w [...]" ogłoszonego w Bazie konkurencyjności pod nr [...] w dniu 31 marca 2020 r., wnioskując o:
1) skany ofert złożonych w postępowaniu wraz ze wszystkimi załącznikami (również złożonymi na wezwanie zamawiającego),
2) protokół z otwarcia złożonych ofert wraz z ilością przyznanych punktów w ocenie technicznej,
3) umowę z wykonawcą, który został wybrany do realizacji inwestycji,
4) wszystkie dokumenty związane z zastosowanym do realizacji przedmiotu zamówienia systemem rur preizolowanych (Krajowa Ocena Techniczna, Krajowa Deklaracja Właściwości Użytkowych, certyfikaty jakościowe rur stalowych),
5) protokoły odbioru robót (częściowe i końcowy)
6) poinformowanie czy do wykonania przedmiotu zamówienia zostali zgłoszeni podwykonawcy? Jeśli tak, to wniosek zawierał prośbę o ich podanie oraz przesłanie skanów zawartych umów z podwykonawcami.
W piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. (data stempla pocztowego: 17 listopada 2022 r.) Spółka powiadomiła, że w związku z nagromadzeniem obowiązków bieżących zapewnienia energii cieplnej na potrzeby rozpoczętego sezonu grzewczego oraz powierzonymi jej obowiązkami wydawania węgla mieszkańców gminy Wadowice informacja publiczna zostanie udzielona do dnia 9 stycznia 2023 r.
W wiadomości e-mail z dnia 9 stycznia 2023 r. Spółka przesłała link WeTransfer (z uwagi na rozmiar pliku) do skanów wnioskowanych dokumentów i poinformowała, że do wykonania przedmiotu zamówienia nie zostali zgłoszeni podwykonawcy.
Pismem z dnia 10 marca 2023 r. (data wpływu: 15 marca 2023 r.) skarżący poinformował, że przesłane dokumenty nie dają pełnej informacji co do realizacji przedmiotu zamówienia i poprosił o sprecyzowanie, z podziałem na etapy, tak jak to miało miejsce podczas realizacji zadania:
1) Jakie rury preizolowane zastosowano przy realizacji zadania (średnice, długości, metoda produkcji)? Prosimy o przesłanie również oświadczeń, badań, certyfikatów, deklaracji producenta materiałów preizolowanych, dotyczących dostarczonych i zabudowanych rur preizolowanych.
2) Czy zastosowane rury preizolowane miały barierę antydyfuzyjną, a jeśli tak, to jaką?
3) Jakie mufy zastosowano do realizacji zadania? Prosimy o przesłanie również oświadczeń, badań, certyfikatów, deklaracji producenta materiałów preizolowanych, dotyczących dostarczonych i zabudowanych muf.
4) Jaki system surowcowy zastosowano w dostarczonych i zabudowanych rurach?
5) Czy realizacja umowy została już zakończona? Jeśli tak, to prosimy o przesłanie protokołów końcowych.
Skarżący wniósł o nadesłanie na adres mailowy dokumentów, które nie były załącznikami do oferty [...], gdyż takie dokumenty zostały już udostępnione.
W piśmie z dnia 20 marca 2023 r. (data stempla pocztowego) Spółka: (i) powiadomiła o koszcie pozyskania i udostępnienia informacji (526 zł), (ii) wyjaśniła, że z uwagi na konieczność wykonania kwerendy danych bez szkody dla bieżącej działalności Spółki informacja zostanie udostępniona do 14 maja 2023 r., (iii) zaproponowała alternatywny bezkosztowy sposób udostępnienia jawnej dokumentacji postępowania na miejscu w siedzibie Spółki celem samodzielnego znalezienia danych przez wnioskodawcę.
Z kolei w piśmie z dnia 29 marca 2023 r. wnioskodawca wyraził zgodę na pokrycie kosztów.
Natomiast w piśmie z dnia 12 maja 2023 r. Spółka przesłała Krajowe Deklaracje Właściwości Użytkowych nr 3/2020 i nr 4/2021, które nie były załącznikami do oferty [...], poinformowała o zastosowaniu rur preizolowanych i muf zgodnych z Krajową Oceną Techniczną ITB-KOT-2017/087 oraz zastosowaniu systemu surowcowego zgodnego z zapisami Krajowej Oceny Technicznej, a także o tym, że nie posiada jeszcze protokołów końcowych, bo realizacja umowy nie została zakończona.
W piśmie z dnia 6 czerwca 2023 r. wnioskodawca przypomniał 5 zadanych pytań i stwierdził, że za odpowiedź nie można uznać informacji o zastosowaniu rur i muf zgodnych z przesłaną deklaracją zgodności. Zdaniem skarżącego,
z przesłanych dokumentów nie wynikała odpowiedź na pytania dotyczące konkretnie zastosowanych rur preizolowanych (długość, średnica, metoda produkcji, rodzaj bariery antydyfuzyjnej). Podmiot zobowiązany nie odpowiedział na żadne pytanie dotyczące zabudowanych muf. Skarżący zwrócił bez księgowania fakturę opiewającą na 646,98 zł, bo w jego ocenie odpowiedź i załączone do niej dokumenty świadczą o tym, że wniosek dotyczył informacji prostej, a jego realizacja (kilkuzdaniowa odpowiedź, skopiowanie kilku dokumentów) nie wymagała ponoszenia żadnych kosztów, a na koniec zapowiedział skargę do sądu.
Skargę taką wniósł w dniu 29 czerwca 2023 r. Zażądał w niej zobowiązania Spółki do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Wystąpił
o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów jak w treści skargi na okoliczności tam powołane.
WSA w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że Spółka wykonująca zadanie wymiany sieci ciepłowniczej na osiedlu [...] w [...], objęte procedurą zamówienia, w ramach których wykorzystywane są środki publiczne jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej " u.d.i.p"), czyli jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji,
posiadających charakter informacji publicznych. Do takich informacji Sąd I instancji zaliczył informacje żądane przez skarżącego. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że celem zamówienia było ograniczenie emisji CO2 i poprawa efektywności energetycznej poprzez modernizację wodnej sieci ciepłowniczej na os. [...]
w [...].. Natomiast zakres prac przewidzianych do realizacji obejmował wykonanie projektu budowlanego i wykonawczego, tj.: 1. opracowanie i pozyskanie wszelkich materiałów do celów projektowych, 2. sporządzenie projektu budowlanego wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia "bez sprzeciwu", 3. sporządzenie projektu wykonawczego, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót, przedmiarów robót, kosztorysów, tabel elementów rozliczeniowych opartych o przedmiary robót i specyfikacje techniczne, 4. wykonanie robót budowlano-montażowych na podstawie sporządzonej dokumentacji
WSA w Krakowie uznał, że Spółka nie udostępniła informacji związanej
z wnioskiem z dnia 10 marca 2023 r. W szczególności, nie udzieliła odpowiedzi na pytania: 1) Jakie rury preizolowane zastosowano przy realizacji zadania (średnice, długości, metoda produkcji) ? Prosimy o przesłanie również oświadczeń, badań, certyfikatów, deklaracji producenta materiałów preizolowanych, dotyczących dostarczonych i zabudowanych rur preizolowanych; 2) Czy zastosowane rury preizolowane miały barierę antydyfuzyjną, a jeśli tak, to jaką?; 3) Jakie mufy zastosowano do realizacji zadania? Prosimy o przesłanie również oświadczeń, badań, certyfikatów, deklaracji producenta materiałów preizolowanych, dotyczących dostarczonych i zabudowanych muf; 4) Jaki system surowcowy zastosowano w dostarczonych i zabudowanych rurach?
Zamiast tego Spółka skierowała do skarżącego pismo - odpowiedz z 20 marca 2023 r., w którym określiła koszt pozyskania i udostępnienia informacji na kwotę 526 zł., zapowiadając udostępnienie informacji w terminie przedłużonym - do dnia 14 maja 2023 r. Następnie Spółka w piśmie z dnia 12 maja 2023 r poinformowała, że przy realizacji zadania zastosowano rury preizolowane i mufy zgodne z Krajową Oceną Techniczną i przesłało Krajową Deklarację Właściwości Użytkowych Nr 3/2020 i Nr 4/2021, które nie były załącznikami do oferty firmy [...]. Poinformowała, że do rurociągów zastosowano system surowcowy zgodny
z zapisami Krajowej Oceny Technicznej oraz że realizacja nie została zakończona i przedsiębiorstwo nie posiada protokołów końcowych. Takie załatwienie wniosku skarżącego, w ocenie Sądu I instancji, przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie było prawidłowe, bowiem nie stanowi pełnej odpowiedzi na zadane pytania. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że Spółka nie poinformowała, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji publicznych ani nie odmówiła ich udzielenia decyzją administracyjną (art. 16 ustawy o dostępnie do informacji publicznej).
Natomiast, w ocenie Sądu I instancji, bezczynność organu nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W tym zakresie Sąd stwierdził, że bezczynność nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku
o udostępnienie informacji publicznej, a z błędnie rozumianych i zastosowanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego.
Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok WSA w Krakowie w całości. Wniosła
o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie. Wystąpiła też o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów:
- prawa materialnego:
1. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że żądane przez uczestnika odpowiedzi na pytania w pkt. 1- 4 stanowiły informację publiczną, w sytuacji gdy mają one charakter ustaleń technicznych z zakresu wykonania sieci ciepłowniczej i stanowią one dokumentację wewnętrzną, nie podlegającą upublicznieniu, a ponadto żądania uczestnika nie miało charakteru publicznego a prywatny,
2. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie dotrzymał terminu na udostępnienie uczestnikowi informacji publicznej, w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący w terminie, przy piśmie z dnia 20 marca 2023 r. poinformował uczestnika o udostępnienie informacji w terminie przedłużonym - do dnia 14 maja 2023 r., a następnie skarżący pismem z dnia 12 maja 2023 r. udzielił uczestnikowi informacji w zakresie stanowiącym informację publiczną;
- przepisów postępowania:
art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściciwe zastosowanie, będące wynikiem zaniechania przez Sąd wnikliwej oceny żądanych przez skarżącego informacji, w tym pominięcie prywatnego interesu uczestnika, a przez to niedostrzeżenie, że żądane przez uczestnika odpowiedzi na pytania w pkt.1 - 4 nie stanowią informacji publicznej, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, wykonujący zawód radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy, podniósł m.in., że uzyskanie przez niego informacji publicznej nie miało wyłącznie na celu zaspokojenie jego indywidualnego interesu, ale także i interesu publicznego, ponieważ Spółka dysponowała środkami publicznymi. Ponadto żądane informacje publiczne zostały udzielone jedynie cząstkowo, a ustawowy termin do ich udzielania został wielokrotnie przekroczony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, którego upatruje w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wnikliwej oceny żądanych informacji, w tym pominięciu prywatnego interesu wnioskodawcy, a przez to niedostrzeżenie, że żądane informacje, o których mowa w punktach 1 - 4 wniosku, nie stanowią informacji publicznej. Uzasadniając ten zarzut, skarżący kasacyjnie organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej.
Odnosząc się zatem do tak skonstruowanego zarzutu, na wstępie należy przypomnieć, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dostęp do informacji publicznej jest prawem politycznym będącym "instrumentem społecznej kontroli przez obywateli wywiązywania się przez podmioty wykonujące zadania publiczne z nałożonych na nie zadań" (wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1571/21, podobnie wyroki NSA: z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21; z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 3807/21 i z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 504/18) Nadto jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1149/10 - "prawo do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego i przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obwiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji i zaufanie obywateli". Polityczne prawo do informacji publicznej stanowi zatem ważny element ustroju demokratycznego państwa jako narzędzie kontroli społecznej nad podmiotami wykonującymi zadania publiczne lub wydatkującymi publiczne środki. Prawo to posiada umocowanie w Konstytucji RP, w której art. 61 ust. 1 jednoznacznie określa, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1); prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2); ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3)". Konstytucja RP zatem wskazuje na bardzo szerokie uprawnienia obywatela, który chce skorzystać z prawa do informacji publicznej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie ze względu na ochronę porządku lub bezpieczeństwa publicznego albo prawa innych podmiotów nie związane bezpośrednio z wykonywaniem przez nie działań na rzecz państwa lub sprawowaniem funkcji publicznych.
Z kolei nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby - przy powoływaniu się na jawność życia publicznego - jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że "[c]elem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero, gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dopiero w następnej kolejności należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki NSA z 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z 2 października 2024 r. III OSK 92/23, z 10 października 2024 r.: III OSK 89/24, III OSK 1087/24 i III OSK 311/24). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu winien natomiast podlegać charakter żądanej informacji. Na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji nie może zatem być uznana za skuteczną.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że żądane informacje, objęte punktami 1 - 4 wniosku dostępowego, stanowiły informację publiczną, w sytuacji gdy mają one charakter ustaleń technicznych z zakresu wykonania sieci ciepłowniczej i stanowią dokumentację wewnętrzną nie podlegającą upublicznieniu, a ponadto żądanie uczestnika nie miało charakteru publicznego a prywatny. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
O nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na tej podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie charakteru prawnego żądanej informacji, wskazanej w punktach 1 - 4 wniosku dostępowego i płynących stąd konsekwencjach. Naruszenia ww. przepisu polegało, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych przez wnioskodawcę informacji jako informacji publicznych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. okazał się niezasadny.
Również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zarzutem nieskutecznym. W jego ramach strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie dotrzymał terminu na udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ w terminie, przy piśmie z dnia 20 marca 2023 r., poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku do dnia 14 maja 2023 r., a następnie pismem z dnia 12 maja 2023 r. udzielił wnioskodawcy informacji w zakresie stanowiącym informację publiczną. O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która podobnie jak w przypadku zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., ewidentnie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie na podstawie tego zarzutu kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści wniosku dostępowego i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów skarżący kasacyjnie organ dopatruje się bowiem w błędnym, w jego ocenie, przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ nie udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez wnioskodawcę pytania, zawarte w punktach 1 - 4 wniosku. W związku z tym stanowiskiem organu raz jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. okazał się niezasadny.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ składając odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący działał jako radca prawny, ale w imieniu własnym. Działał zatem w sprawie osobiście w warunkach przepisu art. 205 § 1 p.p.s.a. Natomiast w postępowaniu kasacyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej wynagrodzenie radcy prawnego strony przeciwnej za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowi niezbędny koszt tego postępowania w rozumieniu art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., a nie art. 205 § 1 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1427/07, Legalis nr 160056).