III OSK 2325/22

III OSK 2325/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2813/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-06
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 39 ust. 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2813/21 w sprawie ze skargi A.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.A. na rzecz Komendanta Głównego Policji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2022 r., II SA/Wa 2813/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. (dalej: "skarżąca") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 22 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z 16 marca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Komendant WP") wszczął przeciwko skarżącej - [...], Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], postępowanie dyscyplinarne, zarzucając jej, że pełniąc swoją funkcję, nie później niż do [...] lutego 2021 r., popełniła przewinienie dyscyplinarne, polegające na tym, że będąc zobowiązaną do zapewnienia podległym policjantom właściwych warunków wykonywania zadań, dbania o właściwą atmosferę pracy, dawania przykładu nienagannego zachowania, przestrzegania zasad poprawnego zachowania, poszanowania godności, a także wydawania jasnych i zrozumiałych poleceń oraz do inspirowania i motywowania ich do działania, nadużywała swojego stanowiska w celu poniżenia podległych policjantów i umyślnie naruszała dobra osobiste innych policjantów, poprzez m.in. ubliżanie podwładnym w obecności innych policjantów, poniżanie i ośmieszanie, grożenie konsekwencjami służbowymi i dyscyplinarnymi, używanie słów nieprzyzwoitych, zakazywanie kontaktów z innymi funkcjonariuszami i wzajemnej pomocy w realizacji przydzielonych spraw, rzucenie aktami postępowania przygotowawczego w jednego z funkcjonariuszy, kopnięcie w pośladki innego funkcjonariusza, działała tym na szkodę wskazanych policjantów.
Organ pierwszej instancji rozkazem personalnym z 16 marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), zawiesił skarżącą od 17 marca 2021 r. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji", "KGP") rozkazem personalnym z 22 kwietnia 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty rozpoczęcia zawieszenia w czynnościach służbowych, ustalając datę rozpoczęcia zawieszenia w czynnościach służbowych na 18 marca 2021 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.
Przywołując brzmienie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji organ odwoławczy podkreślił, że użyty w jego treści zwrot "można zawiesić" oznacza, że decyzję w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, pozostawiono uznaniu organu administracji publicznej. Ustawodawca określił wyraźnie, że zawieszenie w czynnościach służbowych jest możliwe w przypadku spełnienia wyłącznie dwóch przesłanek: wobec policjanta musi zostać wszczęte jedno z postępowań wymienionych w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, a za celowością takiego zawieszenia musi przemawiać dobro postępowania lub dobro służby.
W ocenie organu drugiej instancji, stanowisko Komendanta WP było słusznie. Odsunięcie skarżącej na okres trzech miesięcy od wykonywania zadań i czynności służbowych jest działaniem celowym ze względu na dobro służby rozumiane jako dobro instytucji, w której skarżąca pełni służbę, potrzebę dbania o zaufanie nie tylko społeczeństwa do Policji, ale też policjantów do swoich przełożonych oraz konieczność zagwarantowania prawidłowego funkcjonowania formacji, poprzez zapewnienie dostępu do służby wyłącznie funkcjonariuszom, spełniającym określone przepisami ustawy o Policji wymagania.
Jak podał KGP, skarżąca ma ponad 22-letni staż służby i zajmuje aktualnie stanowisko [...]. Powinna zatem mieć świadomość, jakie obowiązki na niej spoczywają jako na funkcjonariuszu publicznym oraz przełożonym podległych policjantów, jak również konsekwencji ich naruszenia.
Na marginesie organ drugiej instancji wskazał, że brak stosownych działań wobec policjanta, któremu zarzuca się postępowanie bezspornie oceniane jako naganne, mógłby mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjałby budowaniu autorytetu omawianej formacji, zwłaszcza w oczach samych funkcjonariuszy. Policjanci muszą mieć podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i będą pełnić wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa i przestrzegające zasad etyki zawodowej.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 6 czerwca 2022 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Podkreślił, iż okolicznością bezsporną jest, że prowadzone wobec skarżącej postępowanie dyscyplinarne dotyczy uchybień polegających na nadużywaniu stanowiska w celu poniżenia podległych policjantów i umyślnego naruszania dóbr osobistych innych policjantów.
Według Sądu Wojewódzkiego, z perspektywy prawidłowego działania całej jednostki organizacyjnej istotne znaczenie musi mieć zapewnienie sprawnego funkcjonowania także danej komórki ([...]). W takiej sytuacji, zawieszenie w czynnościach służbowych osoby, pełniącej funkcję [...], jest racjonalne i uzasadnione. WSA w Warszawie podniósł, że w innym przypadku funkcjonariusze mogliby wnosić, że przełożeni w istocie lekceważą takie zachowanie i dopuszczają możliwość narażenie podwładnych danej osoby kierującej na dalsze znoszenie jej nagannych zachowań. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trudno zakładać, aby współpraca skarżącej z osobami, wobec których jej czyny stanowiły podstawę postawienia zarzutów, mogła się dobrze układać, zwłaszcza w toku postępowania, gdy będą składane wyjaśnienia i weryfikowane określone fakty oraz okoliczności zdarzeń.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii dotyczącej możliwości zastosowania innego środka prawnego dla wyeliminowania potrzeby utrzymywania relacji między skarżącą, a podległymi jej osobami w [...], Sąd uznał, że zastosowane w sprawie środek, czyli zawieszenie w czynnościach służbowych, jest najmniej dolegliwy. Ma bowiem ze swej istoty wyłącznie czasowy charakter.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła mu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 39 ust. 2 ustawy Policji, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. polegało na błędnym uznaniu, że zawieszenie skarżącej w czynnościach służbowych jest celowe z uwagi na dobro postępowania i dobro służby, podczas gdy celowość taka nie występuje, ani nawet nie została przez organ uprawdopodobniona;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności, poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącej, dotyczących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. , art. 77 k.p.a. § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a przejawiających się uchyleniem się przez organ od obowiązku uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, zaniechaniu uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a które to naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji naruszającej art. 39 ust. 2 ustawy o Policji;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, nieuwzględnienie przez Sąd pod uwagę wszelkich dokonanych przez organ naruszeń prawa, a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza:
a. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. określający, iż decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz powołanie podstawy prawnej, podczas gdy brak w zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
b. art. 7 k.p.a. wprowadzający zasadę prawdy obiektywnej, podczas gdy organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz uchylił się od wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej,
c. art. 11 k.p.a., zgodnie z treścią którego organy prowadzące postępowanie administracyjne winny w sposób wyczerpujący wyjaśnić przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a nie powoływać się na te przesłanki w sposób ogólny, podczas gdy organ przesłanek tych nie wyjaśnił w najmniejszym stopniu,
d. art. 77 k.p.a. § 1 k.p.a. nakazujący zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ wypełnił przedmiotowy, ciążący na nim obowiązek,
e. art. 80 k.p.a. nakładający na organ dokonanie swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów, podczas gdy wydana decyzja wskazuje na dokonanie oceny dowolnej, pozbawionej rozważania całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy,
f. art. 15 k.p.a., tj. zasadę dwuinstancyjności, poprzez niezasadne przyjęcie, iż Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 22 kwietnia 2021 r., mógł utrzymać w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 16 marca 2021 r. w przedmiocie zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, dokonując jedynie zmiany daty początkowej biegu przedmiotowego zawieszenia, tj. iż rzekomo mógł w ramach swoich kompetencji zawiesić skarżącą w czynnościach, podczas gdy nie posiadał takiego uprawnienia, które to naruszenia doprowadziły do oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji naruszającej art. 39 ust. 2 ustawy o Policji;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ zastosował względem skarżącej środek zapobiegawczy w sposób dowolny i że środek ten był niewspółmierny do osiągnięcia celów postępowania, jak i do rodzaju i wagi zarzucanych skarżącej czynów, które na żadnym etapie nie zostały jej jednak udowodnione, a w konsekwencji zaaprobowanie przez Sąd zastosowanego przez organ środka zapobiegawczego z przekroczeniem granic uznaniowości tylko na tej podstawie, iż wszczęto w stosunku do skarżącej postępowanie dyscyplinarne, a które to dokonane przez Sąd pierwszej instancji naruszenie skutkowało oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy decyzji naruszającej art. 39 ust. 2 ustawy o Policji.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kasatorka wnioskowała o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ drugiej instancji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego można rozpatrywać dopiero w niewątpliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie o naruszeniu ww. regulacji świadczy brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stanowisko to nie może zostać zaaprobowane. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenie w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Sadowi pierwszej instancji nie można zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz dlaczego przyjął, że zostały spełnione przesłanki z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem, co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; 26 września 2025 r., III OSK 1796/22).
Należy jednak wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Za nieuzasadniony należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem są to przepisy, których Sąd Wojewódzki nie zastosował, a więc i nie mógł ich naruszyć.
W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. odnotować należy, że zgodnie z treścią tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, zaś prawidłowości dokonanej oceny nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz 3 § 2 p.p.s.a.
Przywołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy dotyczą zakresu i kryteriów kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad organami administracji publicznej. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia ww. regulacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11).
Przechodząc do oceny zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W ramach zarzutu naruszenia art. 39 ust. 2 ustawy o Policji strona skarżąca kasacyjnie wskazała na jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem kasatorki organ błędnie uznał, że zawieszenie skarżącej w czynnościach służbowych jest celowe z uwagi na dobro postępowania i służby, a ponadto, zastosowany środek był niewspółmierny do osiągnięcia celów postępowania. Argumentacja ta nie zasługuje na podzielenie.
Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby, na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Treść powołanego przepisu kształtuje uznaniową kompetencję przełożonych policjanta do zawieszenia go w czynnościach służbowych, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki: po pierwsze, dojdzie do wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego lub dyscyplinarnego i po drugie, zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych jest uzasadnione ze względu na dobro postępowania lub dobro służby. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który należy w pełni podzielić, że rozkaz personalny dotyczący zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych ma charakter uznaniowy. Organ podejmując decyzję powinien wziąć pod uwagę potrzebę realizowania zadań Policji przez osoby dające rękojmię przestrzegania obowiązującego porządku prawnego oraz konieczność zapewnienia właściwego społecznego wizerunku służby. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny tego rodzaju decyzji polega na ustaleniu, czy jej wydanie na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można było organowi zarzucić dowolności. Taka ocena, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru popełnionego deliktu dyscyplinarnego i jego wpływu na wizerunek Policji, została przez organy przeprowadzona, zaś Sąd pierwszej instancji tę ocenę w pełni podzielił, co z kolei nie zostało skutecznie przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowane. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem wskazał, że dobro służby, wobec wszczęcia przeciwko skarżącej postępowania dyscyplinarnego wymaga, aby została ona zawieszona w czynnościach służbowych.
Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych będzie uznane za uzasadnione zawsze, gdy po wszczęciu wobec niego postępowania karnego lub dyscyplinarnego, jego aktywności służbowej nie będzie można pogodzić z wartościami, celami i zadaniami, jakie w założeniu ustrojowym ma realizować Policja, która jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego – art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Do jej zadań należy, między innymi, rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń – art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Systemowo formację Policji wyróżniają więc takie cechy jak: 1) służba społeczeństwu; 2) zwalczanie przestępczości rozumianej, jako działania bezprawnie ingerujące w najdonioślejsze dobra społeczne; 3) uprawnienie do stosowania środków przymusu. Nie ma zatem wątpliwości, że służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii, co do których nie ma żadnych wątpliwości, że są oddane wartościom służby, przestrzegają porządku prawnego i są gotowe poddać się szczególnej dyscyplinie służbowej – art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Przed przyjęciem do służby policjant składa ślubowanie, w którym zobowiązuje się służyć wiernie Narodowi, chronić porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, pilnie przestrzegać prawa, strzec honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej – art. 27 ust. 1 ustawy o Policji.
Z przedstawionych unormowań wynika, że z jednej strony, poprzez wstąpienie do służby policjant otrzymuje szczególne uprawnienia, których realizacja wiąże się z możliwością poważnej ingerencji w prawa i wolności jednostek, z drugiej zaś, że skorzystanie z tych uprawnień możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy policjant jest osobą o cechach niepozostawiających żadnych wątpliwości, co do jego oddania wartościom służby. W takim też skadrowaniu aksjologicznym należy odczytywać treść art. 39 ust. 2 ustawy o Policji.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, iż przeciwko skarżącej organ wszczął postępowanie dyscyplinarne, w którym zarzucił jej popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nadużywaniu swojego stanowiska w celu poniżenia podległych policjantów. Takie postępowanie skarżącej niewątpliwie należało ocenić jako naganne i powodujące utratę zaufania obywateli do Policji, której dobro tożsame z interesem społecznym, wymaga niezwłocznego przeciwdziałania negatywnym skutkom obniżenia zaufania społecznego do formacji i jej funkcjonariuszy. Nie ulega wątpliwości, że bezpieczeństwo oraz porządek publiczny, jako jedne z podstawowych zadań Policji, powinny być zapewniane przez osoby przestrzegające prawa. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem doszedł do przekonania, że zachowanie skarżącej nie licuje z dobrem służby i zasadnie skarżąca została zawieszona w czynnościach służbowych.
Przedstawiona ocena prawna koreluje z rozważaniami poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym zakresie weryfikacji instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł więc podstaw do uwzględniania zarzutu naruszenia art. 39 ust. 2 ustawy o Policji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.