III OSK 2290/23

III OSK 2290/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Kr 40/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83e
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 135 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 40/23 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 17 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 17 października 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Tarnów z 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie odszkodowania za usunięcie drzew.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Tarnów decyzją z 28 czerwca 2022 r. ustalił odszkodowanie za drzewa i ich usunięcie z terenu nieruchomości położonej w miejscowości [...] działka nr ewid. [...] o pow. 0,5003 ha, która z mocy prawa jest własnością J.G., w wysokości 7260,62 zł (pkt 1 decyzji). Do wypłaty odszkodowania została zobowiązana spółka (pkt 2 decyzji). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 83e ustawy z 16 kwietnia 2004 r. ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916 ze zm., dalej: u.o.p.) oraz art. 128 ust. 1, 2 i 4, art. 130 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.).
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: organ) decyzją z 17 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 17 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w ocenie spółki, operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania, jest wadliwy. Biegły przy ustalaniu wartości odszkodowania posłużył się bowiem elementami pozaustawowymi, a ponadto uwzględnił prace, które mają być wykonane dopiero w przyszłości, a więc w dniu wywłaszczenia. Sąd I instancji wskazał, że odszkodowanie ustalane w drodze decyzji administracyjnej ma ściśle reglamentowany charakter. Nie można go utożsamiać z odszkodowaniem w rozumieniu cywilistycznym. Odszkodowanie ustalane decyzją administracyjną opiera się o wskazane w ustawie zasady dotyczące sposobu i metody ustalenia jego wysokości. W przypadku odszkodowania za usunięcie drzew elementy te zostały wskazane w art. 135 ust. 5 u.g.n. Jest to przede wszystkim wartość drewna, jakie pozyskano w drodze wycinki, a jeżeli wartość drewna jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, to szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu. Ustawodawca wskazał jednocześnie "czas", do którego należy nawiązać przy ustalaniu odszkodowania. Jest to data usunięcia drzew. Wywłaszczenie, o którym stanowi ten przepis to ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości w postaci wycinki drzew. Wartość odszkodowania ustala się zatem szacując, jakie były (mogły być) koszty zalesienia drzewami, które usunięto oraz jakie były (mogły być) koszty pielęgnacji tych drzew. Ustawa nie przewiduje innych elementów, jakie należy uwzględnić w ustalaniu wysokości odszkodowania za usuniecie drzew. Brak jest zatem podstaw, żeby odszkodowanie wyliczać uwzględniając inne elementy. Operat szacunkowy w oparciu o który organ ustalił wysokość odszkodowania uwzględnia natomiast takie elementy jak szkodę wynikłą z ograniczenia użytkowania (w istocie ograniczeniem tym jest sama wycinka), obniżenie walorów estetycznych oraz wartość nakładów poniesionych na przywrócenie walorów użytkowych, jak i estetycznych przez wykonanie trawnika. O ile usunięcie "karp" można zakwalifikować jako koszty usunięcia z terenu pozostałości po wyciętych drzewach, to z całą pewnością walory estetyczne (zasadzenie trawnika) nie mogą być objęte normą prawną z art. 135 ust 5 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 135 ust. 5 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za drzewo lub krzew oraz za ich usunięcie, prowadzonym na podstawie art. 83e u.o.p., wysokość odszkodowania nie powinna obejmować kosztów urządzenia trawnika w miejscu, gdzie znajdowały się drzewa, będące przedmiotem usunięcia, podczas, gdy odszkodowanie powinno obejmować zarówno wartość drzew, jak i koszty związane z usunięciem, tj. koszty urządzenia trawnika.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sporządzony w sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego jest wadliwy, przy braku wskazania w uzasadnieniu wyroku, na czym polega ta wadliwość.
Organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 83e ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360), następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości, a w przypadku gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego - na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje od właściciela urządzeń. Ustalenie wysokości odszkodowania za drzewo lub krzew oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron (art. 83e ust. 2 u.o.p.). W przypadku gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzewa lub krzewu, odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie, stosując odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 83e ust. 3 u.o.p.).
Wprowadzenie rozwiązania wynikającego z art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p., uszczuplającego zakres ochrony jednego z podstawowych praw, jakim jest własność, w głównej mierze spowodowane jest względami bezpieczeństwa. Można więc uznać, że pozostaje w zgodzie z art. 31 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), który pozwala na ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Nie zwalnia to jednak organów oraz podmiotów eksploatujących urządzenia przesyłowe z obowiązku zrekompensowania właścicielowi nieruchomości, z której mają być usunięte drzewa, strat, jakie wiążą się z usunięciem drzew.
Zastosowanie przepisów przywołanych w art. 83e ust. 3 u.o.p. polega m.in. na przyjęciu regulacji wynikających z art. 128 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości pozbawionych praw - w tym przypadku wartości usuniętych drzew i wartości ich usunięcia. Ponadto koniecznie jest odpowiednie zastosowanie z art. 130 ust. 1 u.g.n., który w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nakazuje wartość odszkodowania ustalać według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia prawa. Konieczne jest także odpowiednie zastosowanie art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 156 u.g.n., który nakazuje ustalać wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego, a także art. 134 i art. 135 ust. 5 u.g.n. wskazujących jaka wartość (rynkowa, odtworzeniowa) powinna stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania oraz ustalających zasady określenia wartości drzewostanu. Zasadnie też Sąd I instancji stwierdził (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych), że ustalone na podstawie powyższych przepisów odszkodowanie ma obejmować nie tylko wartość usuniętego drzewa lub krzewu, ale także koszty ich usunięcia z terenu nieruchomości, na której rosły jak i koszty zalesienia i pielęgnacji drzewostanu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu wysokości odszkodowania, o którym stanowi art. 83e ust. 3 u.o.p. należy mieć też na uwadze art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Współstosowanie Konstytucji RP i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2023 r., I OSK 1464/22 oraz z 21 lipca 2022 r. I OSK 1620/19). Ma to miejsce w przypadku, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji RP, a w części w ustawie i stąd polega na ustaleniu właściwego rozumienia normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Konstytucja RP ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r. I OSK 203/19). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał orzekł, że Konstytucja RP nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Orzekł także, że ustrojodawca nie posłużył się pojęciem "pełne odszkodowanie", lecz pojęciem "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter.
W świetle powyższego należy przyjąć, że art. 83e ust. 2 u.o.p. przewiduje odszkodowanie nie tylko za usunięte drzewo lub krzew. Oznacza to, że elementami składowymi odszkodowania powinny być również ewentualnie poniesione koszty usunięcia drzewa, jego wywozu, zalesienia lub pielęgnacji terenu. W tych kosztach mieści się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odtworzenie trawnika zniszczonego na skutek usunięcia drzew. Powyższe oznacza, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 135 ust. 5 u.g.n. Przepis ten, regulujący zasady ustalania odszkodowania na podstawie wartości odtworzeniowej przy określaniu wartości drzewostanu leśnego lub zadrzewień, nie może być bowiem wykładany w sposób ograniczający przyznanie stronie "słusznego odszkodowania" z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jak natomiast wynika z akt tej sprawy, zniszczenie trawnika miało bezpośrednio związek z usunięciem przedmiotowych drzew.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji orzekł, że odszkodowanie zawiera takie elementy jak "szkodę wynikłą z ograniczenia użytkowania (w istocie ograniczeniem tym jest sama wycinka), obniżenie walorów estetycznych oraz wartość nakładów poniesionych na przywrócenie walorów użytkowych, jak i estetycznych przez wykonanie trawnika. O ile usunięcie karp można zakwalifikować jako koszty usunięcia z terenu pozostałości po wyciętych drzewach, to z całą pewnością walory estetyczne (zasadzenie trawnika) nie mogą być objęte normą prawną z art. 135 ust 5 u.g.n.". Stanowisko to nie zostało jednak szerzej uzasadnione i w tym zakresie wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Jednocześnie Sąd I instancji nie odnosi się szczegółowo do wymienionych elementów uwzględnionych w operacie szacunkowym, stąd też kwestia ta nie była przedmiotem zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że w tej sprawie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd też ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany ponownie odnieść się szczegółowo do konkretnych elementów odszkodowania uwzględnionych przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej, z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Jako uzasadniony należy uznać również zarzut podnoszący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakiego powodu w podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał się na naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), jako podstawę uwzględnienia skargi.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.