III OSK 229/23

III OSK 229/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 709/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-22
III OZ 60/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art.56 ust.2 i 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód skargi kasacyjnej P. [...] w K. Koła Miejskiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 709/22 w sprawie ze skargi P. [...] w K. Koła Miejskiego w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r. znak DOA-WSzOP.6401.5.2021.EK w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 709/22, oddalił skargę P. [...] w K. [...] w [...] (dalej "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z dnia 26 stycznia 2022 r., znak DOA-WSzOP.6401.5.2021.EK, w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ"), decyzją z dnia 11 marca 2021 r., znak WPN.6401.541.2020.MS.17, zezwolił Miastu [...] na odstępstwa od zakazów: niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, lęgowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących, na terenie realizacji inwestycji pn. "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...] ([...]) w [...]", w odniesieniu do 47 gatunków ptaków – przy zachowaniu określonych warunków (zostały one ujęte w siedmiu punktach). Jednocześnie RDOŚ umorzył postępowanie w sprawie zezwolenia Miastu [...] na odstępstwa od zakazów w odniesieniu do gołębia skalnego.
Na skutek odwołań S. "[...]", W. [...] i skarżącej, GDOŚ – decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. – uchylił decyzję RDOŚ z dnia 11 marca 2021 r. w części: "6. Zezwolenie niniejsze jest ważne do 31 grudnia 2021 r.; 7. Wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia do 31 stycznia 2022 r. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] potwierdzonego przez nadzór ornitologiczny sprawozdania z wykonanych czynności. W sprawozdaniu należy podać liczbę faktycznie zniszczonych gniazd i dziupli z podaniem gatunków je zasiedlających, o ile będzie to możliwe do ustalenia" – i w tym zakresie orzekł: "6. Zezwolenie niniejsze jest ważne do 28 lutego 2022 r.; 7. Wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia do 31 marca 2022 r. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] potwierdzonego przez nadzór ornitologiczny sprawozdania z wykonanych czynności. W sprawozdaniu należy podać liczbę faktycznie zniszczonych gniazd i dziupli z podaniem gatunków je zasiedlających, o ile będzie to możliwe do ustalenia". W pozostałej części GDOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji, GDOŚ przytoczył relewantne przepisy, w tym art. 56 ust. 4, ust. 4a, ust. 6, ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.) i wskazał w szczególności, że regionalny dyrektor ochrony środowiska lub GDOŚ może wydać zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów w przypadku łącznego spełnienia trzech przesłanek: dwóch ogólnych i jednej indywidualnej. Niespełnienie choćby jednej z nich uniemożliwia wydanie takiego zezwolenia. Do przesłanek ogólnych zalicza się brak rozwiązania alternatywnego dla wnioskowanych czynności oraz brak zagrożenia dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków. Przesłanki indywidualne wymienione są w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p.
Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie załącznika nr 1 i 2 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183 ze zm.) bogatka, cierniówka, czajka, derkacz, dzięcioł duży, dzwoniec, gajówka, gąsiorek, kawka, kląskawka, kopciuszek, kos, kowalik, krogulec, kukułka, kulczyk, kwiczoł, łozówka, makolągwa, modraszka, muchołówka szara, muchołówka żałobna, pełzacz ogrodowy, piecuszek, piegża, pierwiosnek, pliszka siwa, pliszka żółta, potrzeszcz, pójdźka, przepiórka, pustułka, rudzik, sierpówka, sikora uboga, skowronek, słowik rdzawy, sójka, śpiewak, szczygieł, szpak, trznadel, wilga, zaganiacz – podlegają ścisłej ochronie gatunkowej, natomiast sroka – podlega częściowej ochronie gatunkowej. W stosunku do wymienionych gatunków ptaków obowiązują zakazy określone w § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 2 i 3 rozporządzenia tj. niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, lęgowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących. Wyjątkiem jest gołąb skalny f. miejska, który objęty jest ochroną częściową. W przypadku tego gatunku, zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia zakazy określne w jego § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i ust. 3, dotyczą wyłącznie miejsc gniazdowania w trakcie obecności piskląt w gnieździe. Gatunek ten nie gniazduje na przedmiotowym terenie, jego miejsca lęgowe stanowi zabudowa miejska. Nie zachodzi zatem możliwość, aby wnioskowane czynności mogły dotyczyć gniazd gołębia skalnego f. miejskiej w trakcie obecności piskląt w gnieździe. Postępowanie w tym zakresie należało zatem uznać za bezprzedmiotowe i tym samym organ I instancji zasadnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w tej części.
Organ odwoławczy wskazał, że w celu weryfikacji, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka dotycząca braku zagrożenia dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków ptaków wskazanych w przedmiotowym wniosku, dokonano analizy ich aktualnego statusu zagrożenia i stanu populacji poszczególnych gatunków. Z analizy tej wynika, iż większość gatunków ptaków wymienionych powyżej stanowi gatunki najmniejszej troski. Dodatkowo, również populacja przeważającej części wymienionych ptaków nie charakteryzuje się tendencją spadkową. Za najbardziej zagrożone gatunki można byłoby uznać czajkę, derkacza, muchołówkę żałobną oraz przepiórkę. Jednak zgodnie z informacjami zawartymi w CLLP, gatunki te nie spełniają kryteriów związanych z ograniczonym rozmieszczeniem lub niewielką liczebnością.
Odnosząc się do wpływu wydania wnioskowanych zezwoleń na populację wymienionych gatunków, GDOŚ podkreślił, że zezwolenia dotyczą niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, lęgowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących. Zatem wymienione gatunki nie zostaną zabite, a jedynie zostaną zmuszone do zmiany miejsc bytowania. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, iż w zaskarżonej decyzji zobowiązano wnioskodawcę do montażu 25 budek lęgowych, w trzech różnych rozmiarach. Okres lęgowy ptaków w naszej strefie klimatycznej trwa od 1 marca do 15 października. Wnioskodawca wskazał, że prace związane z wycinką drzew i krzewów będą prowadzone poza tym okresem, tj. do 28 lutego 2022 r. Termin obowiązywania zezwolenia wyznaczono zatem biorąc pod uwagę wskazanie terminu realnego i adekwatnego do możliwości realizacji wskazanych działań, jednocześnie poza okresem lęgowym ptaków oraz w czasie, w którym ich aktywność na przedmiotowym terenie jest najmniejsza. Prace będą wykonywane pod nadzorem ornitologa, a po wykonaniu prac przez teren objęty przedsięwzięciem nadal będzie przepływał ciek, będzie to teren z zagospodarowaną zielenią, który stanowić będzie atrakcyjne siedlisko dla ptaków objętych wnioskiem. Z uwagi na wszystkie powyższe fakty oraz to, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się dogodne dla ptaków siedliska tego samego rodzaju, dopuszczone decyzją czynności nie wpłyną na dostępność miejsc rozrodu, wychowu młodych i żerowania lokalnej populacji przedmiotowych gatunków ptaków. Nie istnieje zatem zagrożenie dla bezpieczeństwa populacji wymienionych gatunków w związku z wykonaniem wnioskowanych czynności.
Odnosząc się do przesłanki mówiącej o braku rozwiązań alternatywnych, organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe zastosowanie rozwiązań alternatywnych w stosunku do wnioskowanych czynności. Nie jest możliwe rozpoczęcie i przeprowadzenie budowy suchego zbiornika retencyjnego, bez niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, lęgowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących lub wychowu młodych. Na obszarze inwestycji będą trwały prace ziemne, które przyczynią się do czasowego zniszczenia siedlisk wymienionych gatunków. Nie ma zatem możliwości wykonania założonych prac bez zniszczenia siedlisk. Natomiast czynności wskazane w przedmiotowym wniosku, w odniesieniu do objętych nim gatunków ptaków, mają na celu ich ochronę na etapie realizacji inwestycji. Alternatywą dla tych czynności byłoby pozostawienie okazów wymienionych gatunków na terenie objętym przedsięwzięciem, co prawdopodobnie wiązałoby się z ich zabiciem. Dlatego w ocenie Organu odwoławczego, RDOŚ w [...] prawidłowo ocenił, że w niniejszym przypadku nie ma rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności.
W ocenie GDOŚ, wydanie przedmiotowych zezwoleń ma na celu realizację inwestycji, która bezsprzecznie służyć będzie interesowi publicznemu o znaczeniu nadrzędnym, tj. bezpieczeństwu, z uwagi na fakt, iż służyć będzie ochronie wielu osób oraz ich mienia przed skutkami powodzi. Powyższe wynika z faktu, iż planowana inwestycja dotyczy budowy zbiornika retencyjnego na potoku [...], który stanie się częścią systemu zabezpieczeń przeciwpowodziowych na terenie [...]. Przedmiotowy zbiornik retencyjny, będąc jednym z elementów zabezpieczeń, odgrywa bardzo ważną funkcję w przeciwdziałaniu podtopieniom na terenie miasta [...]. Budowa przedmiotowego zbiornika ma również ograniczyć podtapianie działek i terenów w najbliższej okolicy. Wnioskodawca wraz z pismem z 30 sierpnia 2021 r., przekazał obszerną dokumentację potwierdzającą zaistnienie przesłanki dotyczącej "nadrzędnego interesu publicznego" w niniejszym postępowaniu. Planowane przedsięwzięcie spełnia przesłankę nadrzędnego interesu publicznego, gdyż służyć będzie ochronie przed powodzią tj. bezpieczeństwu obywateli.
W ocenie organu odwoławczego, wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, lęgowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień w stosunku do gatunków wymienionych we wniosku służyć będzie bezpieczeństwu powszechnemu. Ponadto w przedmiotowej sprawie zachodzi również przesłanka indywidualna zawarta w art. w 56 ust. 4 pkt. 2 u.o.p. zezwalająca na wydanie zezwolenia, gdy wynika to z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia. Wydanie zezwolenia konieczne jest do realizacji inwestycji polegającej na budowie zbiornika retencyjnego będącego częścią systemu zabezpieczeń przeciwpowodziowych, który odgrywał będzie bardzo ważną funkcję w przeciwdziałaniu podtopieniom na terenie miasta [...] i okolic. Dlatego też wydanie zezwolenia służyć będzie ochronie mienia lokalnej społeczności przed poważnymi szkodami wyrządzonymi przez nawracające podtopienia.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały wszystkie wymagane prawem przesłanki do wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, lęgowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydłużył termin na przeprowadzenie wnioskowanych prac do dnia 28 lutego 2022 r. (zgodnie z wnioskiem strony), tak aby prace te zakończone zostały przed rozpoczęciem okresu lęgowego ptaków. Przedłużenie terminu wykonania czynności objętych wnioskiem do dnia 28 lutego 2022 r. nie zwiększy negatywnego oddziaływania na chronione gatunki ptaków będące przedmiotem niniejszej decyzji. Natomiast przepisy szczegółowe nie sprzeciwiają się zmianie terminu zezwolenia na czynności objęte zakazami. Uwzględniając słuszny interes obywatela, z przyczyn wskazanych w decyzji, organ uwzględnił wniosek strony o przedłużenie terminu zezwolenia na realizację działań objętych wnioskiem. GDOŚ odniósł się również do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, w tym art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 10 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. – uznając je za niezasadne.
Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję GDOŚ z dnia 26 stycznia 2022 r., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 56 ust. 4 u.o.p. poprzez przyjęcie błędnej wykładni pojęcia rozwiązań alternatywnych, a w konsekwencji wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych pomimo braku ustalenia i uwzględnienia we właściwy sposób rozwiązań alternatywnych; 2) art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zezwolenia na podstawie przesłanki indywidualnej derogacji w postaci nadrzędnego interesu publicznego, podczas gdy wnioskodawca powoływał się na przesłankę zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, a nadto poprzez błędną wykładnię przesłanki nadrzędnego interesu publicznego, a w konsekwencji udzielenie zezwolenia pomimo braku wystąpienia którejkolwiek z tych przesłanek; 3) art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki interesu zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, a w konsekwencji udzielenie zezwolenia pomimo braku wystąpienia tej przesłanki; 4) art. 56 ust. 4 pkt 2 u.o.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, a w konsekwencji udzielenie zezwolenia pomimo braku wystąpienia tej przesłanki; 5) art. 56 ust. 4 u.o.p. poprzez wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych pomimo nie spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia polegających w szczególności na występowaniu szkodliwego wpływu wnioskowanych działań na zachowanie we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków; 6) art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p poprzez wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określonych w decyzji gatunków, co powoduje, że czynności te wywrą skutek również wobec nich; 7) art. 139 k.p.a. polegające na zmianie decyzji RDOŚ z dnia 11 marca 2021 r. poprzez zmianę terminu ważności zezwolenia polegającą na jego wydłużeniu z dnia 30 października 2021 r. na dzień 28 lutego 2022 r., co stanowi zmianę na niekorzyść stron składających odwołania, podczas gdy wnioskodawca odwołania nie złożył; 8) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo że toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 czerwca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Opracowanie projektu zbiornika retencyjnego dla potoku [...] ([...])", WOOŚ.4233.11.2015.AM.20, oraz pomimo stanowiska Komisji Europejskiej wyrażonego w związku z przedmiotową sprawą, a wykonanie decyzji o derogacji de facto uniemożliwia wykonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w razie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji środowiskowej; 9) art. 10 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji przez GDOŚ, że RDOŚ nieprawidłowo udostępnił akta sprawy, co polegało na nieudostępnieniu całości materiałów, w tym nieudostępnieniu storom postępowania załączników do pisma S. [...] z dnia 5 stycznia 2021 r., co spowodowało, że strony nie miały możliwości wypowiedzieć się do całości zebranych dowodów i materiałów, składać na tej podstawie wniosków dowodowych, a także naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, będącą podstawową zasadą postępowania administracyjnego; 10) art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 11) art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli; 12) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; 13) art. 7, art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w celu ustalenia, że RDOŚ w [...] dopuścił się uchybień w zakresie zbierania i rozpatrywania materiału sprawy. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi błędy w ustaleniach faktycznych. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. GDOŚ wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 22 sierpnia 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie i wskazał, że kontrolowana decyzja może być wydana wyłącznie w przypadku spełnienia łącznie dwóch przesłanek ogólnych (brak rozwiązania alternatywnego dla wnioskowanych czynności oraz brak zagrożenia dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków) jak również przesłanki indywidualnej wymienionej w art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. (konieczność wydania zezwolenia wynikać musi z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego) oraz jednej z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 4 pkt 1-5 u.o.p. Organy rozpoznające sprawę związane były także wnioskiem, co oznacza, że rozstrzygnięcie dotyczyć mogło jedynie gatunków zwierząt w nim wymienionych. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 7, 8, 13 u.o.p., poprzez wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określone w decyzji gatunków oraz poprzez przyjęcie, że wnioskowane odstępstwa nie będą szkodliwe dla nich.
Sąd I instancji podał, że przedmiotem postępowania było wydanie zezwolenia na niszczenie siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, lęgowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących, na terenie realizacji inwestycji pn. "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...] ([...]) w [...]" dla określonych w decyzji gatunków ptaków. Organy dokonały zatem oceny możliwości zastosowania odstępstw w odniesieniu do wnioskowanych gatunków i w przypadku ocenianych gatunków uznano, że wykonanie wnioskowanych czynności nie zagrozi ich populacji, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, dokonano także oceny istnienia braku rozwiązań alternatywnych. Uznano bowiem prawidłowo, że nie jest możliwe zastosowanie rozwiązań alternatywnych w stosunku do wnioskowanych czynności. Nie jest możliwe rozpoczęcie i przeprowadzenie budowy suchego zbiornika retencyjnego bez niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, lęgowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących lub wychowu młodych. Na obszarze inwestycji będą trwały prace ziemne, które przyczynią się do czasowego zniszczenia siedlisk wymienionych gatunków. Nie ma zatem możliwości wykonania założonych prac bez zniszczenia siedlisk. Natomiast czynności wskazane w przedmiotowym wniosku, w odniesieniu do objętych nim gatunków ptaków, mają na celu ich ochronę na etapie realizacji inwestycji. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że przez zwrot "rozwiązania alternatywne" należy rozumieć działania, które odnoszą się do wnioskowanych czynności (tj. czy możliwa jest realizacja przedsięwzięcia w inny sposób, aby nie dopuścić do czynności zakazanych). Nie chodzi zatem o rozważania na temat zasadności, lokalizacji i różnych wariantów realizacji inwestycji. Kwestie te bowiem są rozstrzygane w odrębnych postępowaniach administracyjnych.
Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie ograny zasadnie przyjęły, że w sprawie spełniona jest również przesłanka szczególna, tj. przesłanka indywidualna określona w art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p., warunkująca wydanie przedmiotowego zezwolenia wykazaniem i spełnieniem wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska. Nie każdy rodzaj interesu publicznego może spełnić warunek "nadrzędnego interesu publicznego". W wytycznych dotyczących art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, podjęto próbę zdefiniowania "powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego" jako niezbędnych dla: "działań mających na celu ochronę wartości o podstawowym znaczeniu dla życia obywateli (zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko); fundamentalnych zasad polityki państwowej i społecznej; podejmowania działań o charakterze gospodarczym lub społecznym, spełniających określone wymogi z tytułu wykonywania usług publicznych". Aby zatem stwierdzić nadrzędny interes publiczny, "musi chodzić o plan, przedsięwzięcie, których waga i znaczenie dla państwa, regionu, ogółu społeczeństwa są ponadprzeciętne, szczególnie istotne. Przesłanka nadrzędnego interesu publicznego może być zatem spełniona, jeżeli realizacja przedsięwzięcia przyczyni się do np.: ochrony zdrowia czy bezpieczeństwa, ochrony środowiska, doprowadzenia do rozwoju infrastruktury komunikacyjnej, czy ochrony przed powodzią. Oznacza to, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że bezpieczeństwo obywateli i ochrona przed powodzią wpisują się w pojęcie "nadrzędnego interesu publicznego". Co prawda we wniosku wskazano, że wykonanie wnioskowanych czynności znajduje się w interesie zdrowia i bezpieczeństwa powszechnego, jednak zaistniała rozbieżność nie ma istotnego znaczenia, albowiem jest dopuszczalna z mocy prawa. Oznacza to, że organ, wydając decyzję, winny jest ocenić właściwą przesłankę – w tym przypadku była nią przede wszystkim przesłanka określona w art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p., aczkolwiek organ odwoławczy ocenił w toku postępowania również przesłankę z art. 56 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 56 ust. 4b (możliwość wydania zezwolenia na niszczenie siedlisk i ostoi będących obszarem rozrodu, wychowy młodych, odpoczynku, migracji i żerowania ptaków z uwagi na konieczność ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu – w niniejszej sprawie – do innych rodzajów mienia – szkody w mieniu wywoływane przez podtopienia).
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w świetle zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), a także jednej z podstawowych zasad ochrony środowiska, tj. zasady komplementarności (art. 5 p.o.ś.), nie sposób zarzucić GDOŚ, iż naruszył ustawowe wymagania warunkujące wydanie zezwolenie na odstępstwo od zakazów. GDOŚ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a w szczególności uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a., w stopniu istotnym, tj. uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia: art. 139 k.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 10 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a.; art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Pismem z dnia 23 listopada 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2022 r. wywiódł skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 4 u.o.p. poprzez przyjęcie zawężającej interpretacji pojęcia "rozwiązań alternatywnych", co skutkowało przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności i w konsekwencji wydaniem zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych, podczas gdy pojęcie rozwiązań alternatywnych powinno być interpretowane w sposób szeroki z uwzględnieniem m.in. kryteriów przestrzennych, kryteriów technologicznych, kryteriów ekonomicznych czy społecznych.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. polegając na wydaniu zezwolenia na podstawie przesłanki indywidualnej derogacji w postaci nadrzędnego interesu publicznego, podczas gdy skarżący powoływał się na przesłankę zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, a nadto poprzez błędną wykładnię przesłanki nadrzędnego interesu publicznego, a w konsekwencji udzielenie zezwolenia pomimo braku wystąpienia którejkolwiek z tych przesłanek;
3) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 56 ust. 4 pkt 2 u.o.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, a w konsekwencji udzielenie zezwolenia pomimo braku wystąpienia tej przesłanki;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 4 u.o.p., polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie jest możliwe na podstawie tej normy prawnej rozstrzyganie o lokalizacji oraz zakresie inwestycji, podczas gdy rozważane rozwiązania alternatywne powinny uwzględniać warianty takie jak zmiana lokalizacji inwestycji, czy też odmienną skalę projektu;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i uznanie przez Sąd I instancji, że rozbieżność pomiędzy przesłanką szczególną wskazaną przez wnioskodawcę i rozpatrywaną przez RDOŚ, a przesłanką wziętą pod uwagę przez GDOŚ w postępowaniu odwoławczym nie ma istotnego znaczenia, podczas gdy organ rozpatrujący sprawę pozostaje związany treścią wniosku i nie może sam rozszerzyć wniosku o żaden element;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania przez organ art. 56 ust. 4 u.o.p. i wydanie na jego podstawie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych pomimo nie spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia polegających w szczególności na występowaniu szkodliwego wpływu wnioskowanych działań na zachowanie we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p., co skutkowało przyjęciem za prawidłowe wydanie przez organ zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określonych w decyzji gatunków, co powoduje że czynności te wywrą skutek również wobec nich;
8) dyrektyw unijnych, w tym Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dalszej fauny i flory, Dyrektywy 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie, a także Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, które skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko na terenie inwestycji oraz prowadzi do zniszczenia siedlisk gatunków z dyrektywy ptasiej pomimo braku oceny oddziaływania na środowisko wbrew celowi powołanych Dyrektyw;
II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady reformationis in peius polegające na tym, że Sąd I instancji uznał, iż GDOŚ powinien był wydłużyć termin ważności zezwolenia, bowiem w przypadku spraw terminowych, w których dodatkowo rozstrzyga organ odwoławczy złożenie odwołania nie może mieć negatywnego wpływu na skrócenie terminu wykonania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady o nieorzekaniu na niekorzyść i ostatecznie do oddalenia skargi skarżącej, pomimo zachodzenia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej;
2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie naruszyły norm art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. pomimo nieprawidłowego udostępnienia akt sprawy, co polegało na nieudostępnieniu przez RDOŚ w [...] całości materiałów, w tym nieudostępnieniu stronom postępowania załączników do pisma S. [...] z dnia 5 stycznia 2021 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało, że strony nie miały możliwości wypowiedzieć się do całości zebranych dowodów i materiałów, składać na tej podstawie wniosków dowodowych, a także naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, będącą podstawową zasadą postępowania administracyjnego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że GDOŚ w sposób prawidłowy nie uwzględnił naruszenia przez RDOŚ norm prawa procesowego: art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegającego na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i tym samym zaniechanie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego w zakresie tego czy okoliczności sprawy zostały w sposób wyczerpujący udowodnione (w tym rażąco błędną ocenę Programu małej retencji dla Województwa Śląskiego – aktualizacja 2016 r. (Dokument ramowy) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] – brak dostrzeżenia, że w dokumencie tym wskazano zbiornik o blisko trzykrotnie mniejszej pojemności, co w konsekwencji doprowadziło do uznana decyzji GDOŚ za prawidłową i skutkowało oddaleniem skargi;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez GDOŚ w postępowaniu administracyjnym norm prawa procesowego: art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli;
5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył tych przepisów k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zasadniczym wymogom zakreślonym granicami art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ nie przedstawił w zaskarżonej decyzji skąd wynikają przyjęte w rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne, nie wskazał, które dowody wziął pod uwagę i w jakim zakresie, a których nie uwzględnił i z jakiej przyczyny, a także nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji RDOŚ w [...];
6) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 21 października 2021 r., znak DOA-WSZOP.6401.4.2021EB, pomimo istnienia przesłanek wstrzymania jej wykonania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało zniszczeniem siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania – nie będzie możliwości, aby stan ochrony gatunków tam występujących został kiedykolwiek przywrócony.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. GDOŚ pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. (zarzut II.1), wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzut ten nie jest prawidłowo skonstruowany. Jedynym przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest tu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przepis o charakterze wynikowym, którego Sąd I instancji nie stosował i którego w założeniu nie mógł naruszyć. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., III OSK 6315/21).
W omawianym zarzucie powołano także art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stroną w rozumieniu tego przepisu jest jednak tylko strona w ścisłym tego słowa znaczeniu, posiadająca w sprawie legitymację materialną, opartą na własnym interesie prawym – ilekroć ona wniesie odwołanie, tylekroć, co do zasady, organ odwoławczy nie może pogorszyć jej sytuacji prawnej, przy czym chodzi o sytuację w sferze prawa materialnego. Zakaz reformationis in peius nie działa natomiast w przypadku uruchomienia toku instancji wyłącznie przez podmiot lub podmioty mające legitymację formalną. "Wniesienie odwołania przez organizację społeczną – nawet »na korzyść« strony – może spowodować wydanie orzeczenia na jej »niekorzyść«" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1569/12; por. też wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., II OSK 357/13; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2014 r., II OSK 272/13). Oczywiście sytuacja odwrotna również wchodzi w rachubę. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. jest zatem niezasadny.
Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie naruszyły norm art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a." (zarzut II.2) – to, pomijając jego wadliwość konstrukcyjną (analogiczną jak w zarzucie wyżej omówionym), jawi się on jako pozbawiony podstaw. Sąd I instancji odniósł się do kwestii suponowanego naruszenia prawa strony (podmiotu na prawach strony) do czynnego udziału w postępowaniu, które miało polegać na "nieudostępnieniu stronom postępowania załączników do pisma S. [...] z dnia 5 stycznia 2021 r.". Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że strony były informowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i miały zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu. Co więcej, organ I instancji, w celu ułatwienia dostępu, zasadnicze dokumenty w sprawie udostępnił również w formie elektronicznej, w tym pismo S. [...] z dnia 5 stycznia 2021 r. wraz z informacją o załącznikach do niego. Załączniki te, z uwagi na ich rozmiar, nie zostały zeskanowane, ale były dostępne w siedzibie organu. Jak wyjaśnił organ, "żadna ze stron postępowania (...) nie wyraziła zainteresowania zapoznaniem się z ww. załącznikami dostępnymi w siedzibie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], czy też potrzebą ich cyfryzacji i przesłania drogą elektroniczną". W toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 10 ani art. 8 k.p.a. – przeciwnie, organ skrupulatnie przestrzegał zasad wynikających z tych przepisów.
Do zarzutów II.3 i II.4 wypada odnieść się łącznie, ponieważ powołano w nich – poza przepisami wynikowymi p.p.s.a. – zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.) oraz przepisy regulujące gromadzenie i ocenę dowodów przez organ administracji publicznej (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Wspólną cechą tych zarzutów jest to, że zmierzają one do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i ocenił ten materiał zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a.; podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli i zasadnie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszania przepisu statuującego zasadę prawdy obiektywnej tudzież przepisów tę zasadę konkretyzujących. W treści zarzutów, których mowa, skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakich konkretnie dowodów organ zaniechał zebrać, ani też nie wskazuje, jakie konkretnie okoliczności o istotnym znaczeniu pozostały niewyjaśnione. Skarżący kasacyjnie wskazuje jedynie na – jego zdaniem – "rażąco błędną ocenę Programu małej retencji dla Województwa [...] – aktualizacja 2016 r. (Dokument ramowy) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...]". Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zajął w tej mierze stanowisko, podkreślając – trafnie – że postępowanie nie dotyczy możliwości realizacji samego przedsięwzięcia. Nie ma w tym postępowaniu miejsca na analizę dokumentów, które nie mają bezpośredniego związku z jego przedmiotem (sprawą z zakresu ochrony gatunkowej). Zarzuty II.3 i II.4 nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. "przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył tych przepisów k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zasadniczym wymogom zakreślonym granicami art. 107 § 3 k.p.a." (zarzut II.5). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie. Organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, przytoczył i wyjaśnił przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia (w tym art. 56 ust. 4, ust. 6 i ust. 7 pkt 3 p.o.ś. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt), ocenił zebrany materiał dowodowy, poczynił ustalenia faktyczne i dokonał ich kwalifikacji przez pryzmat normatywnych przesłanek udzielenia wnioskowanego zezwolenia (w tym przesłanki braku rozwiązań alternatywnych, przesłanki słusznego interesu strony). Organ wyczerpująco odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach, jak również wyjaśnił przyczyny zreformowania decyzji organu I instancji w określonym zakresie. Sąd I instancji słusznie uznał zatem, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 ani art. 11 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (zarzut II.6), stwierdzić należy, że: "Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 191 p.p.s.a., co wyklucza już z założenia kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Możliwość jego kwestionowania następuje na drodze zażalenia" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1560/12). Na marginesie warto też dodać, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r. WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z kolei postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie zażaleniowe co do wspomnianego postanowienia.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć trzeba, że dwa spośród nich – zarzut I.1 i zarzut I.4 – dotyczą wykładni art. 56 ust. 4 u.o.p., a ściśle biorąc występującego tam pojęcia "rozwiązań alternatywnych". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pojęcie to powinno być interpretowane w sposób szeroki z uwzględnieniem m.in. kryteriów przestrzennych, kryteriów technologicznych, kryteriów ekonomicznych czy społecznych; rozwiązania alternatywne – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – powinny uwzględniać warianty takie jak zmiana lokalizacji inwestycji, czy też odmienną skalę projektu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2025 r., III OSK 1114/24, nie można utożsamiać ani nawet upatrywać analogii – a do tego w istocie sprowadza się stanowisko skarżącego kasacyjnie – między rozwiązaniami alternatywnymi, o których mowa w przepisach u.o.p., i wariantami realizacji przedsięwzięcia z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 56 u.o.p. nie jest możliwe rozstrzyganie o lokalizacji czy też zakresie inwestycji, bowiem wynikają one z innych decyzji, w tym np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro nie ma możliwości wykonania założonych prac (budowy suchego zbiornika retencyjnego) bez przeprowadzenia czynności objętych wnioskiem, to przesłanka braku rozwiązań alternatywnych jest spełniona. Odnośne zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 56 ust. 4 u.o.p. są niezasadne.
Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego – zarzut I.2 – również dotyczy wykładni art. 56 ust. 4 u.o.p., przy czym jest zrelatywizowany do przesłanek indywidualnych opisanych w pkt 6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, GDOŚ, działając jako organ odwoławczy, mógł negatywnie zweryfikować ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do jednej z przesłanek wydania zezwolenia (zdrowie lub bezpieczeństwo powszechne) i jednocześnie uznać, że zachodzi alternatywna przesłanka (nadrzędny interes publiczny). Takie działanie nie koliduje z istotą administracyjnego toku instancji ani nie oznacza wyjścia poza granice sprawy wyznaczone wnioskiem strony. Nie ulega również wątpliwości, że GDOŚ prawidłowo zinterpretował przesłankę nadrzędnego interesu publicznego i zasadnie stwierdził, że ta przesłanka zachodzi. Zarzut I.2 nie zasługuje na uwzględnienie. Uwagi tu poczynione implikują również niezasadność zarzutu I.5.
Przesłanka udzielenia zezwoleń przewidzianych w art. 56 u.o.p. ujęta w formule "jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków" została przez organ prawidłowo zinterpretowana i należycie wykazana – a Sąd I instancji, dokonując w tym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnie stwierdził, iż nie doszło do naruszenia art. 56 ust. 4 u.o.p. Sąd I instancji zasadnie stwierdził również, iż nie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. przez wydanie zezwolenia "pomimo braku wzięcia pod uwagę występowania na terenie inwestycji innych niż określone w decyzji gatunków". Trafnie Sąd I instancji w tym kontekście zauważył, że organy rozpoznające sprawę związane były wnioskiem, co oznacza, że rozstrzygnięcie dotyczyć mogło jedynie gatunków zwierząt w nim wymienionych. Organy dokonały zatem oceny możliwości zastosowania odstępstw w odniesieniu do wnioskowanych gatunków – ich populacje są stabilne, a zamierzone czynności dotyczą określonej w decyzji liczby okazów. W związku z tym zarzuty I.6 i I.7, w których skarżący kasacyjnie powołał, odpowiednio, art. 56 ust. 4 i art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. – są niezasadne.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDOŚ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi również przesłanka indywidualna zawarta w art. 56 ust. 4 pkt 2 u.o.p., nawiązująca do konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia – ponieważ wydanie zezwolenia jest konieczne dla realizacji inwestycji polegającej na budowie zbiornika retencyjnego, będącego częścią systemu zabezpieczeń przeciwpowodziowych, który odgrywał będzie bardzo ważną funkcję w przeciwdziałaniu podtopieniom na terenie miasta [...] i okolic. Sąd I instancji słusznie uznał to stwierdzenie za prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 56 ust. 4 pkt 2 u.o.p. nie został naruszony ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia tego przepisu (zarzut I.3) jest niezasadny.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia dyrektyw unijnych (Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r., Dyrektywy 79/409/EWG, Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Zarzut ten (zarzut I.8) nie został bowiem w jakikolwiek sposób sprecyzowany, a w szczególności nie wskazuje na konkretne postanowienia odnośnych aktów – i w tym kształcie wymyka się spod oceny w postępowaniu kasacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., III OSK 3289/21).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.