III OSK 2258/21

III OSK 2258/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 577/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Marcelina Pietras po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 577/19 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 lutego 2019 r. nr 200/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 577/19) Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A.A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z 21 września 2018 r.
W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z dnia 25 września 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm., dalej jako: u.o.z.e.). Organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w X. z dniem 12 stycznia 2010 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a u.o.z.e., przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Podano, że z pisma z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Narodowi Polskiemu wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.o.z.e. od 15 września 1987 r. do 7 marca 1990 r., tj. przez okres 2 lat, 5 miesięcy i 23 dni. Całkowity okres służby wynosił 26 lat, 8 miesięcy i 5 dni. Wskazano, że z akt osobowych wnioskodawcy nie wynika, aby nierzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto wskazano, że skarżący był wielokrotnie wyróżniany oraz wielokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także otrzymał podwyższenie emerytury o 2% podstawy za każdy rok służby za udział (w ramach obowiązków służbowych) działaniach bojowych lub procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie podano, że brak jest dokumentów wprost odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem organu okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., gdyż z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści poddających w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy.
W skardze na powyższą skarżący wniósł o uchylenie decyzji, a także o zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c i 22a u.o.z.e.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano bez wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, gdyż przesłanki zastosowania art. 8a u.o.z.e. zostały omówione bez odniesienia ich do konkretnego przypadku skarżącego, mimo że w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, a naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie w ocenie Sądu I instancji wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wskazano, że z informacji uzyskanych z IPN wynika, że skarżący przepracował tylko 9% swojego stażu służby na rzecz totalitarnego Państwa, co zdaniem Sądu I instancji spełnia przesłankę krótkotrwałości. Ponadto wskazano, że organ całkowicie pominął znaczące osiągnięcia skarżącego, tj. odznaczenia jakie uzyskał, a także okoliczność, że od 1 listopada 1990 r. do 12 stycznia 2010 r. skarżący wykonywał czynności określone w § 2 ust. 2 lit a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), za co podwyższono mu emeryturę o 2% podstawy za każdy rok służby. W związku z tym WSA zakwestionował kryteria, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącego uznając, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.: art. 8 a ust. 1 pkt 1 u.o.z.e. poprzez jednoznaczne przyjęcie, że oceniając przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa organ oparł się, co do czasu jej trwania, na informacji z IPN. Jak z niej wynika, skarżący pełnił taką służbę przez okres 2 lat, 5 miesięcy i 23 dni, a jego całkowity okres służby wynosi 26 lat, 8 miesięcy i 5 dni. Skarżący przepracował tylko 9% swojego stażu służby na rzecz totalitarnego Państwa, co zdaniem Sądu spełnia przesłankę krótkotrwałości, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 2 lat, 5 miesięcy i 23 dni w stosunku do 26 lat, 8 miesięcy i 5 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością.
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu, co pozwala stwierdzić, że organ ma przyjąć, że w stosunku do skarżącego została spełniona przesłanka z art. 8 a ust. 1 pkt 1 u.o.z.e., Sąd dokonał rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Z uwagi na powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wskazano, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Zatem krótkotrwałość powinna być rozumiana jako czasookres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. Wskazano, że także rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Przy czym zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako główny czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Natomiast w ocenie organu spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, gdyż szczególnie uzasadniony przypadek znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Zatem szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.A. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do wykładni art. 8a ust. 1 u.o.z.e. i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.
Na wstępie należy podnieść, że art. 8a u.o.z.e. stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b u.o.z.e. (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Nie budzi wątpliwości okoliczność, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a u.o.z.e. ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a u.o.z.e.
Z treści art. 8a ust. 1 u.o.z.e. wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.o.z.e. może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.o.z.e., czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Dążąc do ustalenia treści normy wyrażonej w art. 8a ust. 1 u.o.z.e. należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Ustawodawca dla ustalenia treści normy zawartej w art. 8a u.o.z.e. posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale również zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b u.o.z.e., w tym art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret 7 u.o.z.e. to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 u.o.z.e.) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 u.o.z.e.)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c u.o.z.e.). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c u.o.z.e. nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy, odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Dlatego też celowe jest sięgnięcie również do wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c u.o.z.e. określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 u.o.z.e. należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 u.o.z.e. może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 u.o.z.e., ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 1 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.o.z.e. nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a u.o.z.e., wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Ponadto dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Wprawdzie można się odwołać do potocznego znaczenia pojęcia "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431), ale ta krótkotrwałość powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Jeśli zatem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 u.o.z.e. dotyczy indywidualnej sprawy, to uwzględniając indywidualną sytuację określonego funkcjonariusza pojęcie "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." należy odnieść do całego okresu służby pełnionej przez osobę, której dotyczy prowadzone postępowanie. W związku z tym kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach, a nie - jak twierdzi skarżący kasacyjnie – wyłącznie w tygodniach i miesiącach. Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim, jako działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Przy czym dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest nawet konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, zaś posiadanie takich nagród i wyróżnień mogą tym bardziej ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Tym bardziej wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia winno przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Zatem zgodnie z wynikającą z treści art. 8a u.o.z.e. normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym nawet brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.o.z.e. nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków".
W związku z tym niezasadny jest odniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.
Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny, to nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zd. drugie w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonego przez Sąd I instancji wskazania co do dalszego postępowania organu, będącego następstwem dokonanej przez ten Sąd i niezakwestionowanej skutecznie przez skarżący kasacyjnie organ, oceny prawnej, gdyż wskazań tych nie można skutecznie podważać wyłącznie zarzutem naruszenia powołanych przepisów postępowania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a zatem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast okoliczność kwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. O naruszeniu normy wynikającej z powołanego przepisu można byłoby mówić wówczas, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 17 października 2006 r. sygn. akt I FSK 56/06). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż rozpoznając skargę WSA orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 8a ust. 1 u.o.z.e. Ponadto wskazać należy, że konstrukcja tego przepisu wskazuje, że jego naruszenie winno być zasadniczo powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie dopełnił wymogu powiązania art. 134 § 1 p.p.s.a. z przepisami, których naruszenia przez organ WSA nie zauważył. Wymogu tego nie spełnia bowiem powiązanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wyłącznie z przepisem proceduralnym, dotyczącym wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, tj. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z przepisem kompetencyjnym upoważniającym Sąd do oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia, tj. z art. 151 p.p.s.a. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11), jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).
Nieskuteczne jest także kwestionowanie wskazań co do dalszego postępowania w oparciu o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis ma charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Jego skuteczne podniesienie wymaga zatem powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Skarżący kasacyjnie zarzut ten powiązał wyłącznie z zarzutami naruszenia prawa procesowego, które nie okazały się skuteczne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania są rezultatem dokonanej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, której prawidłowość nie został podważona.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku A.A. o zasądzenie "kosztów postępowania według norm przepisanych" wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona i wniesiona przez samego skarżącego kasacyjnie, a w związku z tym brak było podstaw do orzekania o zwrocie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.