III OSK 2254/22

III OSK 2254/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
II SA/Bd 236/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-10-19
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2200
art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 12
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 236/21 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2020 r. nr 020239-610-K013-Tk02/20 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 236/21 oddalił skargę J.S. (dalej jako skarżący) na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2020 r. nr 020239-610-K013-Tk02/20 utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy z dnia 16 września 2020 r. nr 020239-610-K013-Tk02/20, którą nałożono na skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. [...]) karę pieniężną w kwocie 6450 zł w związku ze stwierdzonymi 53 przypadkami naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest sporne pomiędzy stronami, iż doszło do przekroczenia wyznaczonych przez przepisy reguł dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i czasu odpoczynku kierowców. Sporne jest w istocie jedynie to, czy organ przeprowadził stosowne postępowanie dowodowe w zakresie istnienia przesłanek zwalniających skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone przekroczenia.
W ocenie Sądu, wbrew argumentacji strony, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.). Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest możliwe w przypadku powołania się przez niego na zaistnienie zdarzeń i okoliczności o charakterze wyjątkowym oraz nadzwyczajnym, ustalenia przez organ, że istotnie wystąpiły one w sprawie a także wykazania ich wpływu na wykonywanie transportu drogowego. Z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. Zdaniem Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazywana przez skarżącego okoliczność, że Kancelaria [...], specjalizująca się w profesjonalnym rozliczaniu czasu pracy kierowców (której to Kancelarii zlecił prowadzenie dokumentacji) wykonała powierzone jej zadanie w sposób nieprawidłowy, niepełny i sprzeczny z przepisami, nie może być uznana za okoliczność, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Nie można bowiem uznać za trudne do przewidzenia, że nawet podmiot profesjonalnie zajmujący się wykonywaniem danej działalności może popełnić błąd. Skarżący nie wskazał przy tym, aby pojawiła się jakakolwiek okoliczność (co do której zaistnienia należałoby prowadzić postępowanie dowodowe) wskazująca, że błąd dotyczący dokumentacji powstał wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie można było w żaden sposób przewidzieć, w szczególności że owe zdarzenia i okoliczności uniemożliwiły właściwe dokumentowanie czasu pracy kierowcy (czy to przez samego skarżącego, czy przez firmę, której powierzył wykonywanie czynności obciążających skarżącego).
W konsekwencji powyższego za niezasadne uznano podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się w istocie do zarzutu braku przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, że to podmiot zewnętrzny – a nie sam skarżący – prowadził dokumentację czasu pracy kierowców, oraz na okoliczność, że skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za działanie tego podmiotu, gdyż nie ma winy w wyborze, którego dokonał tj. powierzył prowadzenie dokumentacji czasu pracy kierowców podmiotowi odpowiedniemu do wykonywania tego rodzaju czynności (profesjonaliście). Tego samego rodzaju oczekiwania co do profesjonalizmu działania przedsiębiorca (przewoźnik) może mieć względem zatrudnianych zawodowych kierowców. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i wprowadzenie takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi – czy to kierowania pojazdem czy to prowadzenia dokumentacji przedsiębiorstwa – tak, aby spełniane były wymogi prawa dotyczące działalności prowadzonej przez skarżącego. Jeżeli sama okoliczność, że przedsiębiorca dokonał wyboru podmiotu zewnętrznego do wykonywania czynności, które winien wykonywać sam przedsiębiorca (tj. prowadzenia, analizy i kontroli dokumentacji czasu pracy kierowców), jak też okoliczność, że ów podmiot zewnętrzny popełnił błąd, nie mogą być z zasady kwalifikowane jako okoliczności, o których mowa w art. 92s ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym – to nie ma znaczenia dla sprawy brak prowadzenia postępowania dowodowego w celu wykazania, że ww. okoliczności zaistniały. Zarzuty skarżącego w tym zakresie są zatem bezzasadne.
Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie (EWG) nr 3820/85, zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006 poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu braku dokumentu potwierdzającego uzasadnione odstępstwo od przepisów 6 - 9 wymienionego rozporządzenia skutkujące wydaniem wadliwej decyzji bez rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść skarżącego. Formułując tego rodzaju zarzut skarżący w istocie domaga się, aby w okolicznościach przedmiotowej sprawy dowód z dokumentów mógł być zastąpiony domniemaniem faktycznym. Z treści ww. art. 12 rozporządzania nr 561/2006 wynika, że jedynym dowodem stanowiącym podstawę do ustalenia odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców, wymaganych przerw i odpoczynków jest adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, uczyniona najpóźniej po przybyciu na miejsce postoju. Słusznie wskazuje organ, że skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skargi, iż organ błędnie wskazał przy jednym z opisów stwierdzonych naruszeń, że okres od godziny 11:27 do godziny 17:27 dnia 9 sierpnia 2019 r. stanowi łączny okres pracy 9 godzin. Jak wynika z kontekstu wypowiedzi organu – nie twierdzi on, że okres od godziny 11:27 dnia 09.08.2019 r. do godziny 17:27 dnia 09.08.2019 to 9 godzin, ale że okres od godziny 11:27 dnia 09.08.2019 r. do godziny 17:27 dnia 09.08.2019 przypada na okres 9 godzin tj. ten okres 9 godzin, o którym mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, określającym nieprzekraczalny dzienny czas prowadzenia pojazdu. Z tym właśnie okresem związany jest wymóg przerwy, o którym mowa w art. 7 ww. rozporządzenia odnośnie której to przerwy organ wypowiada w dalszej części cytowanego fragmentu decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu i uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika, podczas gdy skarżący przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć powstania naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców;
2) art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu, polegające na uznaniu braku dokumentu potwierdzającego uzasadnione odstępstwo od przepisów art. 6-9 ww. rozporządzenia skutkujące uznaniem przez Sąd, że organ administracyjny wydał prawidłową decyzję bez rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść skarżącego;
II. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, skutkujące nieuchyleniem decyzji organu drugiej instancji oraz utrzymanej nią decyzji organu I instancji, mimo że została ona wydana z naruszeniem postępowania oraz z uwagi na fakt, iż wystąpiły przesłanki do uchylenia kary pieniężnej;
2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez podzielenie w całości stanowiska Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej mimo jej wadliwości;
3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także przez błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące wydaniem wadliwej decyzji bez rozstrzygnięcia niedąjących się usunąć wątpliwości na korzyść skarżącego;
4) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 5 maja 2020 r. skutkujące pominięciem okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
5) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuznaniu okoliczności faktycznych wskazanych przez stronę skarżącą odnośnie braku możliwości przewidzenia zdarzeń powodujących naruszenia skutkujące nałożeniem kary pieniężnej;
6) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na dokonaniu przez organ wewnętrznie sprzecznych ustaleń odnośnie stanu faktycznego skutkujące wydaniem wadliwej decyzji bez rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Podstawowe znaczenie mają w tej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego te zostaną omówione jako pierwsze.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w pełni powtarzają zarzuty podniesione w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w przeciwieństwie do Sądu pierwszej instancji nie dokonuje kontroli danej sprawy administracyjnej, ale kontroluje zaskarżony wyrok w takim zakresie, w jakim wynika to z granic samej skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika, podczas gdy strona skarżąca kasacyjnie przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie była w stanie racjonalnie przewidzieć powstania naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców.
Zgodnie z ww. przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 tej ustawy na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Wyłączenie odpowiedzialności, w jakiej mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy może mieć miejsce wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym okolicznościami, o których stanowi art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych takich, których nawet przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie można było przewidzieć. Uwolnienie się od odpowiedzialności za naruszenie warunków przewozu może mieć więc miejsce w sytuacjach nadzwyczajnych, niespodziewanych, wyjątkowych, których profesjonalny podmiot zarządzający transportem przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, przy czym ową miarę staranności należy oceniać biorąc pod uwagę specyfikę działalności transportowej, wysokie wymagania stawiane w związku z prowadzeniem tej działalności, w szczególności wyznaczonym zarządzającym transportem (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 3011/17, wyrok NSA z 8 września 2020 r. sygn. akt II GSK 355/18; wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 882/18, wyrok NSA z 10 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 76/20, wyrok NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 1839/22).
Taką okolicznością, jak trafnie na to wskazał Sąd pierwszej instancji, nie może być sytuacja, w której przedsiębiorca wykonujący przewozy dobiera podmiot zewnętrzny któremu powierza wykonywanie niektórych czynności związanych z przewozami takich jak np. analizę i rozliczanie czasu pracy kierowców. Za tak powierzone czynności odpowiada nadal sam przewoźnik. Strona skarżąca kasacyjnie mogła albo samodzielnie dokonywać analizy i rozliczeń czasu pracy zatrudnianych przez siebie kierowców, albo też zlecić te czynności innemu pracownikowi swojej firmy lub powierzyć podmiotowi zewnętrznemu. W każdej z tych sytuacji za nienależyte wykonanie ww. obowiązków będzie ponosić odpowiedzialność sam podmiot wykonujący przewozy. Nie można zaakceptować sytuacji, w której w istocie strona skarżąca kasacyjnie zmierza do uwolnienia się z odpowiedzialności wskazując, że powierzyła wykonywanie niektórych czynności wyspecjalizowanej firmie zewnętrznej (w tej sprawie Spółce "Kancelaria [...]"), a tym samym nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Sama okoliczność powierzenia wykonywania niektórych czynności przez firmę zewnętrzną nie oznacza, że czynności te były podejmowane na zewnątrz na rachunek i w imieniu tej właśnie firmy. Adresatem tych czynności był podmiot zlecający (przewoźnik), czyli sama strona skarżąca kasacyjnie. Przedsiębiorca wykonujący przewozy ponosi odpowiedzialność za zlecenie niektórych czynności innemu podmiotowi i to nawet, gdy ten podmiot miałby być profesjonalistą. Co najwyżej sam skarżący kasacyjnie powinien zabezpieczyć swoje interesy poprzez odpowiednio skonstruowaną umowę, w ramach której za naruszenia prawa w ramach realizowanej umowy przez taki podmiot zewnętrzny będzie ten podmiot zobowiązany do naprawienia szkody poniesionej przez przewoźnika. Kwestie te są jednak poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto należy stwierdzić, że poza samym powołaniem się przez stronę skarżącą kasacyjnie na wybór profesjonalnego podmiotu mającego analizować i rozliczać czas pracy kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę funkcjonującego pod nazwą "P. [...]" i zmianę tego podmiotu na inny po ujawnieniu nieprawidłowości, skarżący kasacyjnie nie wskazał na zaistnienie jakichkolwiek innych okoliczności mających wskazywać, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności nadzwyczajnych, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Odpowiedzialność na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym za posłużenie się podmiotem zewnętrznym w wykonywaniu niektórych czynności z zakresu przewozu ponosi podmiot (przedsiębiorca) wykonujący ten przewóz.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wady zaskarżonego wyroku w zakresie braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zakresie braku ustalenia zaistnienia podstawy do uwolnienia przewoźnika (strony skarżącej kasacyjnie) z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Okoliczności związane z nieprawidłowym rozliczaniem pracy kierowców zostały należycie ustalone, a fakt, że dokonywała to na zlecenie przewoźnika firma zewnętrzna nie zwalnia przewoźnika od odpowiedzialności.
Realizację zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. zapewniają przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podejmować czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących faktów mających w sprawie znaczenie prawne. Określenia tych faktów dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia zobowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 449 - 451). Stosownie do treści art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tej sprawie prawidłowo ustalono, że wadliwe wykonywanie niektórych czynności związanych z naliczaniem czasu pracy kierowców skutkuje odpowiedzialnością na gruncie prawa administracyjnego po stronie skarżącego kasacyjnie i to nawet w sytuacji, gdy na zlecenie tego podmiotu czynności te wykonywała firma zewnętrzna. Czynności dowodowe dotyczące ustalenia braku istnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zostały przeprowadzone bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu braku dokumentu potwierdzającego uzasadnione odstępstwo od przepisów art. 6-9 ww. rozporządzenia skutkujące uznaniem, że organ administracyjny wydał prawidłową decyzję bez rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść skarżącego kasacyjnie.
Art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 może stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, ale tylko pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle (tak NSA w wyroku z 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1590/15). Jedynym dowodem stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy sporządzona najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój (tak NSA w wyroku z 30 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1776/11, NSA w wyroku z 21 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1053/12).
Ogranicza to zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w tym zakresie obowiązuje formalna teoria dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1398/12, wyrok NSA z 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4972/16). W konsekwencji brak jest również podstaw do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w odniesieniu do ustaleń dotyczących podstaw zastosowania art. 12 ww. rozporządzenia. Ponieważ skarżący nie przedstawił żadnego z dowodów wymienionych w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 brak było podstaw do zastosowania tego przepisu, a tym samym zarzut naruszenia art. 12 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jest nieuzasadniony.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 5 maja 2020 r. skutkujące pominięciem okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2020 r. nr 020239-610-K013-Tk02/20, organ ten uwzględnił dowód z pisma z dnia 5 maja 2020 r. Na stronie piątej ww. decyzji organ opisał ten dowód i zajął co do okoliczności w nim zawartych swoje stanowisko. Tym samym nie jest to naruszenie art. 78 § 1 K.p.a., ponieważ dowód z tego pisma został w sprawie przeprowadzony. Okoliczności dotyczące ustalenia na podstawie tego dowodu stanu faktycznego sprawy pozostają już poza zakresem regulacji art. 78 § 1 K.p.a.
W okolicznościach tej sprawy nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuznaniu okoliczności faktycznych wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie odnośnie braku możliwości przewidzenia zdarzeń powodujących naruszenia skutkujące nałożeniem kary pieniężnej.
Art. 8 § 1 K.p.a. reguluje m.in. zasadę zaufania do władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, jak również z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Niewątpliwie zasada budowania zaufania uczestników postępowania do organów administracji nakłada na te organy obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06). W tej sprawie organy nie naruszyły tej zasady. Stan faktyczny sprawy został należycie ustalony, wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności i organy uwzględniły przede wszystkim obowiązujące przepisy prawa mając na uwadze także uwzględnienie interesu społecznego. Umyka stronie skarżącej kasacyjnie okoliczność, że wadliwe rozliczanie czasu pracy kierowców wykonujących pracę na rzecz przewoźnika skutkowało istotnym ich pokrzywdzeniem związanym z zaniżeniem wypłacania należnych tym pracownikom sum pieniężnych. W interesie społecznym jest przede wszystkim respektowanie zasady uczciwego i należnego wypłacania wynagrodzenia pracownikom przez pracodawcę. Nie jest zaś słusznym interesem strony okoliczność związana z zaniżaniem wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń zatrudnianym pracownikom z powołaniem się na to, że to zewnętrzna firma na zlecenie pracodawcy rozliczała czas pracy pracowników.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na dokonaniu przez organ administracyjny wewnętrznie sprzecznych ustaleń odnośnie stanu faktycznego skutkujących wydaniem wadliwej decyzji bez rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony.
Zgodnie z powołanym art. 81a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Uzasadniając ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie podniosła, iż zasada rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oznacza, że należy przyjąć taki stan, jaki jest korzystny dla samej strony. Taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Sama strona skarżąca kasacyjnie w zakresie ww. zarzutu podnosi, iż miała pełne zaufanie do wybranego przez siebie podmiotu zewnętrznego, który rozliczał czas pracy kierowców i po zorientowaniu się, że są istotne wadliwości została z tym podmiotem rozwiązania umowa. W tym zakresie nie można zasadnie stwierdzić, aby zaistniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Stan faktyczny polegał bowiem na tym, że strona skarżąca kasacyjnie naruszyła prawo w zakresie wykazanym szczegółowo w wydanych w sprawie decyzjach (a zwłaszcza w decyzji organu pierwszej instancji). Co do tej kwestii nie ma żadnych wątpliwości i w istocie też strona skarżąca kasacyjnie tego nie kwestionuje. Strona ta jedynie podnosi, że nie ponosi winy za te naruszenia, ponieważ powierzyła te obowiązki profesjonalnemu podmiotowi zewnętrznemu, który miał prawidłowo rozliczać na rzecz przewoźnika czas pracy kierowców w oparciu m.in. o przepisy wewnętrzne tego przewoźnika. Ta okoliczność także nie stanowi niedającej się usunąć wątpliwości, ponieważ jak zostało to prawidłowo wykazane tak przez organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, powierzenie wykonywania firmie zewnętrznej czynności związanych m.in. z rozliczaniem czasu pracy kierowców nie stanowi przesłanki wyłączającej odpowiedzialność przewoźnika na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zostało to już poddane szerszej analizie w uzasadnieniu tego wyroku.
Ponadto należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Decyzje te, jak trafnie stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie zawierają naruszenia prawa. W tych okolicznościach sprawy oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było zasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.